CC BY
290
Землянсжая Н. 1/1.
ПУБЛИЧНЫЕ РАСХОДЫ КАК ПОНЯТИЕ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ НАУКИ
Аннотация. Статья посвящена анализу понятия «публичные расходы» как финансово-правовой категории. В ходе проведенного исследования автор приходит к выводу, что неверно отождествлять понятия «государственные и муниципальные расходы» и «публичные расходы», поскольку они находятся в соотношении части и целого. Более широким является понятие «публичные расходы», включающее в себя понятие «государственные и муниципальные расходы». Ключевым признаком публичных расходов выступает наличие публичного интереса при их осуществлении. Автор полагает, что в правовом аспекте публичные расходы представляют собой урегулированную нормами финансового права деятельность публично-правовых образований и иных лиц по планированию, распределению и использованию публичных денежных фондов (финансовых ресурсов). Ключевые слова: публичные расходы, государственные расходы, муниципальные расходы, бюджет, финансовое право, бюджетное право.
001:10.17803/2311 -5998.2017.36.8.049-055
N. I. ZEMLYANSKAYA,
PhD, Associate Professor of the Financial, Banking and Customs Law Department
of the Saratov State Academy of Law [email protected] 410056, Russia, Saratov, Voiskaya Str., 1
PUBLIC EXPENSES AS A CONCEPT OF FINANCIAL LEGAL SCIENCE
Review. The article Is analyzed the concept of «public expenses» as a fi-nancial-legal category. In the course of the study the author comes to the conclusion that it is not correct to equate the definition of «state and municipal expenses» and «public expenses» since they are in the ratio of part and whole. The deeper is the concept of «public expenses» which includes the term «state and municipal expenses.» A key characteristic of public expenses Is the possibility of their implementation in public Interest. The author believes that in the legal aspect public expenses means the norms of financial law activities of public legal entities and other persons in planning, allocation and use of public funds (financial resources).
Keywords: public expenses, state expenses, municipal expenses, budget, law of finance, budget law.
Наталья Ивановна ЗЕМЛЯНСКАЯ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии [email protected] 410056, Россия, г. Саратов, ул. Вольская, д. 1
01 б
Б
*
m Ч I О
m □
ш
о
ПРОЦЕСС
>
>Н. И. Землянская, 2017
B/2Q1 ~7
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Как и любое другое государство, Российская Федерация нуждается в финансовых ресурсах, служащих материальной основой реализации задач, стоящих перед публично-правовыми образованиями. Такие ресурсы, направляемые на удовлетворение общественных потребностей, образуют особую группу расходов, осуществляемых различными субъектами в процессе финансовой деятельности. В теории финансового права их обычно называют государственными и муниципальными расходами, подчеркивая, что реализуются они прежде всего публично-правовыми образованиями и направлены на выполнение задач и функций государства в целом, его территориальных подразделений, муниципальных образований.
В финансово-правовой науке понятие «государственные и муниципальные расходы» весьма распространено, и не случайно. Государство осуществляет свои функции непосредственно через систему органов государственной власти и управления, а также с помощью принадлежащих ему предприятий, организаций, учреждений. Исходя из этого, государственные расходы осуществляются как из централизованных, так и из децентрализованных фондов и иных финансовых ресурсов государственного уровня. В Российской Федерации как федеративном государстве органы местного самоуправления, наделенные Конституцией РФ независимостью от государственных органов при решении вопросов местного значения, используют также средства местных бюджетов и финансовые ресурсы муниципальных предприятий, т.е. осуществляют муниципальные расходы.
Кроме того, в последние годы широкое распространение получила практика привлечения хозяйствующих субъектов к финансированию общественно значимых потребностей, поскольку в современных условиях для обеспечения потребностей государства и общества уже недостаточно государственной поддержки в виде предоставления бюджетных средств. Часть публичных функций передана государственным корпорациям, иным некоммерческим организациям, чья деятельность призвана служить удовлетворению не только собственного интереса, но и реализации нужд общества. Вкладывая бюджетные средства в экономику, государство должно лишь «подставлять плечо» там, где риски для частных инвесторов пока еще слишком высоки. Основной ролью государства должно быть содействие бизнесу в создании новых, по-настоящему современных производств и в появлении как можно большего количества национальных публичных компаний. Целый ряд программ, особенно в жилищном строительстве и образовании, стали, по сути, совместными программами федерального правительства, региональных и местных властей, а нередко и отечественного бизнеса1.
Рыночный характер экономики не исключает участия субъектов предпринимательской деятельности в осуществлении ими социальных функций и задач, которые уже не ограничиваются созданием рабочих мест или уплатой налогов, но стремительно растут. Достижению социальных целей общественного развития должно способствовать объединение ресурсов централизованных
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.04.2007 // Российская газета. 2007. 27 апр.
УНИВЕРСИТЕТА Публичные расходы как понятие финансово-правовой науки ^^ '
имени О.Е, Кутафина (МГЮА)
публичных денежных фондов и финансового потенциала коммерческих организаций2.
Помимо внутренних аспектов, следует обратить внимание и на внешние изменения: Россия, являющаяся неотъемлемой частью глобализирующегося мира, в последнее время активно включается в интеграционные процессы. Наша страна является участником некоторых международных соглашений, при этом особое значение имеет сотрудничество с государствами — членами СНГ, которые исторически, культурно и лингвистически связаны между собой3. Создание Евразийского экономического союза требует от его участников поиска оптимальных средств обеспечения функционирования данной международной организации. В целях финансирования деятельности органов Союза предусмотрено формирование бюджета. Расходы Евразийского экономического союза имеют особенно важное значение в связи с тем, что они призваны обеспечивать реализацию не только национального, но и международного публичного интереса, что вытекает из основных целей создания Союза: создание условий для стабильного развития экономик государств-членов в интересах повышения жизненного уровня их населения; стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза; всесторонняя модернизация, кооперация и повышение конкурентоспособности национальных экономик в условиях глобальной экономики.
Изложенное выше указывает на необходимость комплексного подхода к исследованию и обоснованию введения в научный оборот понятия «публичные расходы». Это обусловлено также особой ролью публичных расходов как правового института, проявляющейся в их первичности по отношению к публичным доходам, анализу правового регулирования которых в науке финансового права уделяется большое внимание. Применительно к бюджетной сфере на приоритетность расходов над доходами более 100 лет назад обратил внимание П. П. Мигулин: «Никакая правовая финансовая реформа у нас немыслима, если мы будем обращать внимание только на доходный бюджет, а характер расходов оставим без внимания»4. Современные авторы также указывают на полное отсутствие социальной ценности доходов бюджетов, если они не предназначены для обеспечения их расходов5, поскольку расходы существуют для обеспечения реализации публичных функций и потребностей общества, а доходы — для обеспечения расходов6.
Термин «публичные расходы» уже получил распространение в научной и учебной литературе. Однако в большинстве случаев его содержание сводится к по-
См.: Купызин В. В. Правовой режим фондов денежных средств коммерческих организаций // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 3. С. 322. ]Ш
См.: Правовые проблемы формирования межгосударственных объединений (на примере зоны свободной торговли и Таможенного союза ЕврАзЭС) : монография / А. В. Габов,
См.: Астафуров Н. В. Правовое регулирование государственных и муниципальных рас-
Е
гп
А. А. Каширкина, В. Ю. Лукьянова [и др.] ; под ред. В. Ю. Лукьяновой. М. : Анкил, 2012. С. 3. Мигулин П. П. Настоящее и будущее русских финансов. Харьков, 1907. С. 6. См.: Карасева М. В. Финансовое право России: новые проблемы и новые подходы // Государство и право. 2003. № 12. С. 12. Ш
□
ходов : дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2009. С. 34. ПРОЦЕСС
>
2
3
4
5
6
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
нятию «государственные и муниципальные расходы»7. В отдельных работах понятие «государственные и муниципальные расходы» употребляется как полный синоним понятия «расходы бюджетов»8. В некоторых случаях авторы раскрывают понятие «государственные расходы», но фактически говорят не только о государственных, но и муниципальных расходах9.
Анализируя приведенные в финансово-правовой литературе взгляды на понятие «публичные расходы», отметим, что объединяет их следующее: понятие «публичные расходы» обычно синонимизируется понятию «государственные и муниципальные расходы»; указанное понятие носит многоаспектный характер; осуществляют публичные расходы, как правило, публично-правовые образования; главной целью осуществления публичных расходов является реализация задач и функций государства и муниципальных образований; основной вид публичных расходов — бюджетные расходы.
Вместе с тем очевидно, что отождествлять понятия «государственные и муниципальные расходы» и «публичные расходы» неверно, поскольку они находятся в соотношении части и целого. Понятие «публичные расходы» является более широким и включает в себя понятие «государственные и муниципальные расходы».
Думается, основой для уяснения понятия и сущности публичных расходов могут служить признаки, указывающие на публичный характер отношений, связанных с расходованием средств публичных денежных фондов, например форма собственности на материальный носитель (объект) правоотношений; характер интереса, который обнаруживается в общественных отношениях; метод их правового регулирования и др.10
Следует согласиться с А. А. Нечай, что форма собственности на материальный объект любых правоотношений, в том числе правоотношений по осуществлению публичных расходов, не играет особой роли в разграничении публичных и частных начал в общественных отношениях и праве, но полностью своей значимости не утрачивает. В качестве материального объекта финансовых правоотношений, возникающих по поводу публичных расходов, следует рассматривать денежные средства, находящиеся в собственности и распоряжении участников таких отношений, аккумулированные в соответствующих денежных фондах либо находящиеся во внефондовой форме. Публичные расходы связаны с использованием денежных фондов (финансовых ресурсов), находящихся в собственности государства в целом (Российской Федерации), его территориальных подразделений (субъектов Российской Федерации), муниципальных образований, в собственности организаций, осуществляющих расходование средств в публичных целях.
Ключевым признаком публичных расходов выступает наличие публичного интереса при их осуществлении, что неразрывно связано прежде всего с суще-
7 См., например: Финансовое право : учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2012. С. 398— 420 ; Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М. : Норма, 2012. С. 631—634.
8 См.: Бюджетное право России : конспект лекций / сост. Л. Ю. Грудцына и М. А. Радионова. М., 2006. С. 135—144.
9 См.: Брайчева Т. В. Государственные финансы. СПб., 2001. С. 66.
10 См.: Нечай А. А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве : дис. ... д-ра юрид. наук. Киев, 2005. С. 102—103.
УНИВЕРСИТЕТА Публичные расходы как понятие финансово-правовой науки ^^^^
имени О.Е, Кутафина (МГЮА)
ствованием и развитием общества. Но не стоит забывать, что центральное положение в обществе занимает государство, по характеру которого можно судить о характере общества. Будучи продуктом эволюции общества, государство со временем приобрело по отношению к последнему относительную самостоятельность, которая постоянно изменяется в зависимости от условий их взаимодействия. Интересы публично-правовых образований многие ученые рассматривают в качестве разновидности публичного интереса. Распространяется это мнение и на сферу финансовой деятельности государства и муниципальных образований, характеризующейся общей направленностью на потребности общества и носящей публичный характер.
Центральное место в структуре финансовой системы России занимает совокупность бюджетов публично-правовых образований — государственных и местных. Мнение о том, что бюджет служит удовлетворению интересов государства (муниципальных образований), государственной власти (местного самоуправления), является, пожалуй, наиболее распространенным. Характеризуя его, О. В. Болтинова пишет, что «бюджет аккумулирует финансовые ресурсы для содержания и функционирования государственного управления и местного самоуправления; судебной власти; международной деятельности; национальной обороны; правоохранительной деятельности и безопасности государства; промышленности, энергетики, строительства; сельского хозяйства и рыболовства; транспорта, связи, информатики и т.д. — т.е. всех функций государства»11.
Следует, однако, предположить, что в характеристике предназначения бюджета содержится указание на использование средств указанного публичного фонда не только в государственных, но и в общественных интересах. Расходы государства (муниципальных образований), связанные с содержанием органов государственной власти (органов местного самоуправления), нацелены на удовлетворение интересов непосредственно публично-правового образования, качественное обеспечение функций которого невозможно без финансовых затрат на реализацию соответствующими государственными и муниципальными органами своих полномочий. Общественный интерес проявляется в направлении финансовых ресурсов на организацию и функционирование систем жизнеобеспечения не столько самого государства, сколько всего общества. Поэтому использование средств бюджетов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и безопасность государства, международную деятельность, промышленность, сельское хозяйство, образование, здравоохранение, иные внутренние и внешние функции государства в целом, его территориальных подразделений, муниципальных образований осуществляется не ради публично-правового образования, а в целях удовлетворения социальных и экономических интересов всего общества и отдельных его социаль- Д
ных групп. При этом наиболее полно общественный интерес реализуется лишь при Е
условии, что государство в лице соответствующих органов организует выполнение названных функций, эффективно управляет публичными (бюджетными) расхода- □
ми, осуществляет действенный контроль за использованием бюджетных средств.
В качестве основного метода правового регулирования отношений, связанных
с осуществлением публичных расходов, справедливо называется метод установ- ш
□
11 Финансовое право : учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2012. С. 58. ПРОЦЕСС
>
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
ления властных, императивных предписаний по распределению и использованию фондов денежных средств. И. В. Рукавишникова относит сферу публичной финансовой деятельности к числу стратегических функций государства, которая нуждается в тщательной правовой регламентации, постоянном государственном регулировании и контроле. Это обстоятельство обусловливает использование императивного метода правового регулирования финансовых отношений, «поскольку с его помощью желаемый для государства и общества в целом результат достигается более действенно, с наименьшими временными, экономическим и иными затратами»12.
Однако нельзя не отметить, что правовое регулирование публичных расходов в отдельных случаях осуществляется с элементами диспозитивности, например при выделении межбюджетных трансфертов в форме дотаций, предоставлении бюджетных кредитов и в иных случаях. При этом диспозитивность при регулировании финансовых правоотношений существенно отличается от метода равенства сторон, используемого в частноправовом регулировании. Использование при регулировании финансовых отношений диспозитивного метода, по словам Е. Ю. Грачевой, не изменяет их сущности и содержания, поскольку по своей природе финансовые отношения являются публичными, возникают для удовлетворения общесоциальных потребностей в целом13.
Таким образом, можно сформулировать следующее определение понятия «публичные расходы»: это произведенные в процессе финансовой деятельности затраты публично-правовых образований и иных лиц за счет принадлежащих им публичных денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях финансового обеспечения реализации публичного интереса в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Предложенное определение отражает правовой, экономический и материальный аспекты исследуемого понятия.
В правовом аспекте публичные расходы представляют собой урегулированную нормами финансового права деятельность публично-правовых образований и иных лиц по планированию, распределению и использованию публичных денежных фондов (финансовых ресурсов). В экономическом аспекте это совокупность экономических (денежных) отношений, возникающих в связи с планированием, распределением и использованием денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного назначения. В материальном аспекте публичные расходы — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение реализации публичного интереса.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Астафуров Н. В. Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов : дис.....канд. юрид. наук. — Волгоград, 2009.
2. Брайчева Т. В. Государственные финансы. — СПб, 2001.
12 Рукавишникова И. В. Метод финансового права. М., 2004. С. 56.
13 См.: Финансовое право : учебник для бакалавров / отв. ред. Е. М. Ашмарина. М., 2013. С. 49.
УНИВЕРСИТЕТА Публичные расходы как понятие финансово-правовой науки ^^^^
имени О.Е, Кутафина (МГЮА)
3. Бюджетное право России : конспект лекций / сост. Л. Ю. Грудцына и М. А. Радионова. — М., 2006.
4. Карасева М. В. Финансовое право России: новые проблемы и новые подходы // Государство и право. — 2003. — № 12.
5. Купызин В. В. Правовой режим фондов денежных средств коммерческих организаций // Пробелы в российском законодательстве. — 2010. — № 3.
6. Мигулин П. П. Настоящее и будущее русских финансов. — Харьков, 1907.
7. Нечай А. А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве : дис. ... д-ра юрид. наук. — Киев, 2005.
8. Правовые проблемы формирования межгосударственных объединений (на примере зоны свободной торговли и Таможенного союза ЕврАзЭС) : монография / А. В. Габов, А. А. Каширкина, В. Ю. Лукьянова [и др.] ; под ред. В. Ю. Лукьяновой. — М. : Анкил, 2012.
9. Рукавишникова И. В. Метод финансового права. — М., 2004.
10. Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. — М. : Норма, 2012.
11. Финансовое право : учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. — М., 2012.
12. Финансовое право : учебник для бакалавров / отв. ред. Е. М. Ашмарина. — М., 2013.
01 Ю
Д
Е
гп Т
I □
т
П Р А
Ш □
И
ПРОЦЕСС
>
