CC BY
91
•ш и.
Л.И.Никовская, В.Н.Якимец
ПУБЛИЧНАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: МЕЖДУ КОРПОРАТИВНО-БЮРОКРАТИЧЕСКИМ И ГРАЖДАНСКО-МОДЕРНИЗАТОРСКИМ
ВЫБОРОМ
1 Красин Ю.А. Публичная сфера и публичная политика в российском измерении // Публичная политика в России. Сб. статей под общей редакцией Ю.А.Красина. — М, 2005. — С. 15—32.
Становление публичной политики — необходимое условие перехода к демократии участия, которая должна прийти на смену электоральной демократии, демократии голосования. Если демократия голосования будет дополнена практикой общественного участия, способной превратить закрытую, келейную, государственную политику в открытый, прозрачный и подотчетный населению процесс — тогда мы будем иметь дело с политикой публичной. И это будет качественно иной уровень развития демократии.
Для современного российского общества очень важен этот структурный сдвиг, так как в прежнее время в политике господствовал всего один игрок — государство. Сегодня же, в демократизирующейся России рядом с основным «игроком» появилось гражданское общество в лице бизнес-структур, негосударственных некоммерческих организаций, экспертного сообщества, СМИ, института омбудсмена, институтов местного самоуправления. Вопрос о перспективах публичной политики в России поэтому равнозначен вопросу о судьбе демократии, так как сама публичная сфера является важнейшим признаком демократического общества. «Публичная сфера — это способ обеспечения в обществе климата сопричастности и демократизма. Его смысл в том, чтобы поддерживать и расширять участие самого общества в политическом процессе, стимулировать поиск таких решений общественных проблем, которые дают оптимальные варианты соединения частных интересов с публичными, то есть интересами общества как целого»1.
Государство сегодня постепенно утрачивает свое монопольное положение единственного инструмента политики, оно оказывается опутанным сложной сетью других общественных и политических организаций и институтов, которые сформировались в среде гражданского общества и стали по-новому строить систему своего взаимодействия с государством. Тип общественного развития, исходящего из императива государственного управления, основанного на дилемме «господство-подчинение», все больше дополняется дилеммой
2 Михеев В.А. Публичная политика в современной России // Власть. — 2005. — № 4. — С. 45.
«руководство-принятие», основанной на признании все большего веса горизонтальных связей, процессов самоорганизации и самоуправления, раскрепощения гражданской инициативы и конкуренции социальных инноваций. Это потребовало в корне пересмотреть саму философию власти, перейти от доминанты господства и гегемонии в ее назначении к партнерству и диалогу.
Понятие публичной политики, на наш взгляд, в этом категориальном ряду акцентирует исследовательское внимание на характере и процедурах процесса разработки и реализации программ деятельности власти различного уровня. Таким образом, под публичной политикой можно понимать программы и приоритеты органов власти, а также механизмы и технологии их реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий социальных групп общества через их представителей. Легко видеть, что понимаемая таким образом публичная политика оказывается тесно связанной с понятием общественного участия в принятии властных решений. Поэтому публичную политику можно определить как «деятельность, характеризующуюся системным взаимодействием государства, бизнеса, некоммерческого сообщества, многообразных социальных, профессиональных групп и слоев, общественных объединений по поводу реализации личных и общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа и населения определенных территорий»2. Таким образом, можно говорить о следующих субъектах в сфере публичной политики: с одной стороны, это политическая (в высшем выражении — государственная) власть со всеми ее юридическими, силовыми и административными институтами, с другой, структурные элементы гражданского общества — как старые (партии, профсоюзы, всевозможные общественные комиссии и комитеты), так и новые (неправительственные некоммерческие организации, институт уполномоченных по правам человека, «мозговые центры», институты советников, политических консультантов, экспертов, институты общественных наблюдателей на выборах и т. д. Наконец, сюда же относятся — выделим особо — политическая оппозиция и СМИ, в силу своей природы ориентированные прежде всего на контроль за властными дисфункциями и коррупцией.
Можно обозначить такие характерные черты сферы публичности, как:
— транспарентность (прозрачность);
— общезначимость;
— диалогичность (договорной характер отношений субъектов публичной сферы, где немаловажную роль играет культура переговорного процесса).
На Западе тематика, связанная с публичной политикой, постоянно была в фокусе теоретических дискуссий, рассматривалась как органичная часть политической науки, без которой немыслимо представить механизмы формирования политики, взаимодействия в этом процессе
государства, гражданского общества и бизнеса. Любой профессиональный политик получал квалификацию по «policy science». В российской науке длительное время господствовало одномерное представление о политике преимущественно как о «борьбе за власть». И лишь в последнее пятилетие нового века стали активно осваиваться теоретические и практические аспекты публичной политики. Эффективно функционирует исследовательский Комитет по публичной политике при РАПН, создаются кафедры публичной политики в ряде известных высших школ страны. Тем не менее публичная политика с трудом получает «прописку» в нашей научной и политической жизни.
Публичная политика, равно как и вся публичная сфера, попали сегодня в полосу сильнейшего воздействия общесоциальной закономерности: трансформационный маятник после революционного «рывка» качнулся в сторону стабилизации и порядка. Это феномен был блестяще описан П.Сорокиным. Историческая фаза спада революции (пусть и инициируемой «сверху»), по его мысли, толкает к восстановлению порядка и равновесия. Нынешнее взаимодействие государства и гражданского общества в России определяется состоянием «послереволюционного спада».
Думается, что эту тенденцию реализуют прежде всего бюрократические структуры, которые в отсутствие консолидированного гражданского общества из инструмента управления превращаются в управляющую силу. Таким образом, формируется бюрократическая стабилизация с опорой на патрон-клиентные отношения под жестким контролем административных структур, с большой примесью внеправовых практик и отношений. В этих условиях социально-политические условия формирования публичной политики явно и резко сужаются. Укрепление государства в пост-ельцинский период привело ко всевозрастающему процессу централизации власти. При этом сфера ответственности государства в России оказалась суженной даже по сравнению с такими деэтатизированными странами, как США и Великобритания, а интересы, функции и полномочия административно-политической бюрократии — значительно гипертрофированы. Это не могло не сказаться на сокращении «окон возможностей» для полноценного развития демократических институтов и гражданского участия в политике. Таким образом, реальная практика функционирования государства, особенно в условиях трансформации, выявляет противоречие между управленче-ско-бюрократическим и политико-реформистским аспектами государственного бытия. Или, другими словами, между административной и политической сущностями власти. И хотя тема дисфункциональных сторон бюрократической организации исследуется давно, расхождение между двумя логиками государственной жизни — административной и собственно политической, — коренное с точки зрения возможных процессов трансформации в обществе, выявлено недостаточно. Но именно в последствиях конфликта этих двух сторон государственности видится главная угроза политической трансформации. В условиях, когда не
3 См.: Соколова Р.И., Спиридонова В.И. Государство в современном мире. — М., 2003. — С. 184.
4 Опрос проводился в октябре 2002 г., репрезентативная выборка составила 1930 человек. Руководитель проекта — В.Бойков.
5 Митрошенков О. Граждане не заметили диктатуры закона // Независимая газета. — 2003. — 11 февраля. — С. 10.
сформировалось подвижное равновесие партийных центров власти и не выработаны общие правила игры, бюрократы-функционеры или карьерные чиновники оказываются самыми могущественными фигурами. Реальная история жизни советского государства и первые шаги молодого демократического государства в России показали, что административный тип власти не только автономен и устойчив, но и носит экспансионистский характер. Это означает, что «бюрократическая модель властвования действует не только в рамках административной функции, а способна захватить ту часть государственной власти, которая должна жить по законам политической логики властвования. В мире, состоящем из сложных организаций, административный тип власти может копироваться через впитывание основной матрицы этой власти всеми институтами общества и создавать тем самым определенный тип общественной организации, стиль жизни, позволяя говорить о «бюрократическом» типе общества, о «бюрократическом ритме» его развития»3.
По данным исследователей социологического Центра РАГС4, существующая в настоящее время политико-административная система самодостаточна, носит самовоспроизводящийся характер и в этом качестве тормозит демократическое и социально-экономическое развитие страны. Данные опросов показывают, что ценности солидарности, взаимности, консенсуса не обладают сколько-нибудь значимыми регулятивными функциями в российском обществе. Формируется система неформального согласования интересов, прав и обязанностей, основанная, естественно, не на законе, а на коррупционных отношениях и «диком» лоббизме. Функции государства узурпируются разного рода кликами, которые не признают общепринятых норм гражданской и правовой культуры. Совокупность подобных клик образует сеть отношений, масштабы которой позволяют определить ее как «теневое государство». Это ставит под вопрос возможность трансформации российского социума в современное гражданское общество с развитой правовой культурой и публичной сферой, становления в нем цивилизованного корпоративизма5.
Сегодня бюрократическая номенклатура все больше начинает играть в имитацию публичной политики. Она целенаправленно формирует не партию власти, а партию «при власти», которая является совокупностью клиентел. За последние 3—4 года бюрократия добилась полной интеграции электоральных процессов в механизм формирования государственной политики. Те неожиданные риски, которые создавали правящему режиму федеральные и региональные выборы, удалось свести к минимуму: власть перешла от жесткого контроля подсчета голосов к административному программированию электоральных предпочтений, выхолащивая публичный компонент реальной политики. Таким образом, правящий режим продемонстрировал способность без остатка регулировать процесс гражданского волеизъявления.
Можно констатировать, что сложившаяся стабилизация, помимо своих общесоциальных позитивных последствий, одновременно за-
6 См.: Доклад Общественной Палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации в 2006 г. — http// www.oprf.ru/ documents/report.
7. Галкин А.А., Красин Ю.А. Россия: QUO VADIS? М., 2003; Ников-ская Л.И., Яки-мец В.Н. Публичная политика в России: состояние, проблемы и альтернативы развития // Публичная политика в современной России: субъекты и институты. — М., 2006. — С. 27—41; Якимец В.Н. Межсекторное социальное партнерство: возможности и ограничения. М., 2001. Сборник программ и тезисов участников Секции № 11 «Публичная политика как инструмент российского выбора» III Всероссийского Конгресса политологов, 28—29 апреля 2003 г. — М, 2003.
крепляет сложившийся внутренний разрыв российского политического процесса, способствует воспроизводству бюрократически-элитарного стиля правления.
Сегодня наиболее динамичным элементом гражданского общества выступают не партии (их «корни» в недрах гражданского общества усыхают), не профсоюзы (они опять встраиваются в партию власти), а наиболее динамичные элементы гражданского общества — неправительственные, некоммерческие организации, то есть так называемый «третий сектор». Именно некоммерческое сообщество, по мнению составителей годового Доклада Общественной Палаты о состоянии гражданского общества в России, является главной опорой современного гражданского общества и инициатором развития полноценной публичной политики в государстве6.
Общемировая тенденция также демонстрирует кризис традиционной представительно-партийной демократии, переход от «государства партий» к «государству общественных объединений». Главным политическим лицом подобного рода процесса оказываются неправительственные некоммерческие организации (ННКО), выполняющие функции организатора диалога в социуме, инструмента и индикатора взаимодействия государства и общества. ННКО базируются на гражданских инициативах преимущественно в непроизводственной сфере (образование, наука, здравоохранение, социальная защита, экология и пр.). Их миссия заключается в лоббировании общественных интересов, предоставлении социальных услуг целевым группам, общественной экспертизе и т. д.
В этих условиях публичная политика предстает не в качестве функционала оппозиционности и борьбы за власть. Ее суть — в установлении здоровых, взаимно полезных отношений между гражданским обществом и властью. По мнению Ю.Хабермаса, публичная сфера опосредует отношения между государством и обществом и позволяет сформироваться публике как проводнику общественного мнения. Принцип публичности — это возможность демократического контроля над деятельностью государства.
Публичная политика в России сегодня должна поддержать нормальное воспроизводство гражданственности и здоровой социальности (в том варианте, в котором она начала активно складываться на региональном уровне), наладить процесс достижения консенсуса, общественного согласия по фиксированным проблемам.
Новые игроки политического процесса, как отмечают многие исследователи (А.Зудин, Н.Беляева, Ю.Красин, А.Галкин, Л.Никовская, А.Сунгуров, В.Якимец и др.7), пока допускаются к системе принятия решений на федеральном уровне в «режиме консультаций» и при активном контроле государственно-административных структур. Широкое распространение получила в 2006—2007 гг. практика создания общественных Советов при органах исполнительной власти. К началу 2007 г. общественные Советы были созданы при 6 из 16 федеральных мини-
8 Доклад Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в 2006 г. — С. 29.
стерств, 7 из 33 федеральных агентств, 8 из 35 федеральных служб. В процессе создания находятся Советы при 10 министерствах, 1 агентстве и 6 службах8. Законодательство о взаимодействии органов власти и ННКО существует во всех субъектах РФ, насчитывая более 750 нормативных актов. Нормы о публичных или общественных слушаниях включены в различные региональные нормативные акты в 55 субъектах РФ. В настоящее время при активном участии некоммерческого сектора разрабатывается пакет изменений в законодательство Российской Федерации, определяющий процедуры общественного (гражданского) контроля, общественной экспертизы и публичных слушаний на федеральном уровне. Вступившие в силу в 2005 и 2006 гг. федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также «Концепция административной реформы в РФ на 2006—2008 гг.» расширили возможности участия ННКО в процессе принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления. В 2006 г. ННКО стали включаться даже в такие процедуры, как публичные слушания на уровне субъектов РФ и муниципалитетов по отчетам об исполнении бюджета.
«Новая публичность» востребовала новый тип политической компетентности — профессионализм, умение договариваться по существу дела, без вмешательства внешних посредников. Слабая готовность структур гражданского общества эффективно использовать открывшиеся возможности становится тормозом для полноценного развития публичной политики в России. Другая не менее важная проблема — информирование представителей ННКО о новых правовых возможностях во взаимодействии с местной и региональной властями. Таким образом, поворот к расширению гражданского участия оказывается весьма хрупок и достаточно противоречив. Открывая новые возможности для представителей гражданского общества, он создал и новые проблемы. Во-первых, к участникам предъявляются иные, чем раньше, требования. Чтобы успешно работать в режиме консультаций, гражданскому обществу необходимо наращивать компетенцию в вопросах государственной политики и защищать свою общественно-политическую автономию. Во-вторых, режим консультаций порождает опасность усиления бюрократического корпоративизма. Традиционное чиновничество не готово к постоянному диалогу с партнерами, которые пытаются войти в круг общественных консультаций, постоянно сползает к привычному стереотипу создания системы «приводныхремней». Формирование государственной политики оно по-прежнему рассматривает как составную часть своих прерогатив. В целом можно согласиться с выводом Общественной Палаты о состоянии взаимодействия власти и гражданских инициатив в публичной сфере: «Вовлечение представителей гражданского общества в выработку и экспертизу политики всех уровней публичной власти пока не приобрело систематического характера.
9 Доклад Общественной Палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. — С. 34.
10 Были отобраны 8 параметров для оценки открытости и демократичности российского общества и 9 параметров развитости субъектов публичной политики. Разработана анкета, в которой респонденты (целевые выборки в регионах) оценивали по 10-балльной шкале оба уровня параметров. За 2 года были проведены пилотные опросы в 14 регионах из 5 федеральных округов. Опрошено 340 бизнесменов, 220 представителей ННКО, 310 представителей власти.
11 Никовская Л.И., Якимец В.Н.Пуб-
личная политика в России: состояние, проблемы и альтернативы развития. Первая международная конференция «Системный анализ и информационные технологии», САИТ-2005, 12—16 сентября 2005 года, Переславль-Залес-ский. — Труды конференции, Т. 2. — С. 41—48.
12 Никовская Л.И., Якимец В.Н. Публичная политика в России: состояние, проблемы
и альтернативы развития. — Публичная политика в современной Рос-
Принципиально важно в короткие сроки сформировать четкие правовые гарантии такого участия»9.
В такой ситуации требуется постоянный мониторинг и оценка состояния публичной политики, особенно в регионах. В рамках исследовательского проекта «Мониторинг и оценка публичной политики в регионах» нам удалось разработать индекс публичной политики и демократичности общества и замерить величину этого индекса в ряде регионов России10. Анализ ряда публикаций по тематике публичной политики11 позволил прийти к выводу, что для построения первой — пилотной — версии целесообразно подобрать показатели, которые могли бы быть использованы при оценке двух важнейших составляющих:
— степень развитости субъектов публичной сферы;
— уровень демократизации и открытости общества.
Для первой составляющей было отобрано 9 показателей (из двух десятков в исходном списке), для второй — 8 показателей (из 15).
Было решено, что в каждом регионе для определения значений этих показателей целесообразно опросить три группы респондентов: госслужащих, бизнесменов, а также сотрудников общественных и некоммерческих организаций.
Для проведения таких опросов были разработаны две анкеты, в которых каждого опрашиваемого просили оценить каждый показатель по 10-балльной шкале. Ряд результатов анкетирования для разных регионов России был изложен и интерпретирован в наших публи-кациях12.
Изучение этих результатов позволило выдвинуть идею построения генерального индекса для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России — ЯН-индекса.
Суть идеи состоит в последовательном агрегировании результатов анкетирования трех разных групп в каждом из обследованных регионов с тем, чтобы получаемые оценки могли быть использованы:
— для сопоставления позиций разных групп опрошенных в одном регионе;
— для сравнения оценок каждой из групп для разных регионов;
— для рейтингования регионов по степени развитости субъектов публичной сферы и по уровню демократичности общества;
— для позиционирования регионов в двумерном пространстве, определенном двумя названными выше составляющими (иными словами, для «картирования» региональной публичной политики). Чтобы реализовать эту концепцию, исходные оценки использовались для выработки групповых оценок для каждой группы респондентов из каждого региона. С этой целью была предложена математическая модель ЯН-индекса13.
Рассчитанные на основе предложенных формул значения ЯН-индексов применялись для выработки рейтингов, а также для построения сводных и интегральных ЯН-индексов, которые представлялись как в табличном, так и в графическом вариантах.
сии: субъекты и институты. — М, 2006. — С. 27—41.
13 Якимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России // Проблемы вычислений в распределенной среде: распределенные
На рисунках 1—3 в качестве примера приведены данные обработки результатов опросов для трех регионов: Томской и Кировской областей, и Алтайского края. Выбор именно этих регионов для сравнения обусловлен следующими соображениями:
— Томская область и Алтайский край в перечне регионов Сибирского федерального округа (СибФО) находятся на разных полюсах рейтинга14, который там рассчитывается уже в течение ряда лет. Томская область всегда в лидерах, а Алтайский край — в аутсайдерах. Поэтому было интересно выявить различия в ответах людей из разных регионов СибФО;
Рисунок 1 Оценка открытости и демократичности общества в России, Томск, декабрь 2004
приложения, коммуникационные системы, математические модели и оптимизация. — Труды ИСА РАН. — Т. 25. — М, 2006. — С. 138—146.
14 При расчете рейтинга используются четыре показателя: ВРП на душу населения;
инвестиции в основной капитал на душу населения; собственный доход консолидированного бюджета территории (доходы минус безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней) на душу населения; характеристика уровня жизни населения (среднедушевые денежные доходы к стоимости набора из 25 основных продуктов питания). Исчислению рейтинга предшествует этап ранжирования регионов по каждому
Поддержка гражданских инициатив и развитие общественного контроля
Приверженность мирному разрешению конфликтов в интересах сторон
Действуют законы по обузданию коррупции
Экономика, где уважают право собственности, обеспечивают равные возможности, гарантии для обездоленных
Конституционная защита прав меньшинств
Верховность закона + независимая судебная власть
Свободные и плюралистичные СМИ
Регулярные, свободные и честные выборы
| | Госслужащие
5,43
3,58
6,8
5,78
4,37
6,27
4,09
5,2
4,65
3,88
5,73
3,78
2,94
3,8
5,09
4,15
6,67
5,09 4,82
6,13 6,17
4,61
6,6
НКО Ц Бизнес
3
показателю. Региону присваивается ранг 1, если значение показателя наилучшее и ранг 12, если такое значение наихудшее. Затем региону присваивается рейтинг 1, если сумма рангов по всем четырем показателям минимальная, и рейтинг 12, если
— Кировская область в списке регионов Приволжского федерального округа (ПФО) находится в нижней части рейтинга ПФО. Интересно было сравнить данные опроса в этой области с данными по Алтайскому краю.
Помимо этого, на рис. 4 приведены данные опроса председателей Комитетов по социальной политике Южного федерального округа. Эти данные дают возможность сравнить экспертное мнение «южан», живущих в регионах с весьма консервативными традициями и в то же время чувствующих дыхание «горячих точек», с результатами, полученными в иных регионах.
Рисунок 2 Оценка открытости и демократичности общества в России, Барнаул, март 2005
сумма рангов максимальная.
Поддержка гражданских инициатив и развитие общественного контроля
Приверженность мирному разрешению конфликтов в интересах сторон
Действуют законы по обузданию коррупции
Экономика, где уважают право собственности, обеспечивают равные возможности, гарантии для обездоленных
Конституционная защита прав меньшинств
Верховность закона + независимая судебная власть
Свободные и плюралистичные СМИ
Регулярные, свободные и честные выборы
J 4,44 4,08
5,08 I 5,26
4,37 4,25
3,14 3,17
3,83
2,89
3,67
4,63
3,41 3,5
5,15
3,15
3,83
4,1 3,85
4,75
4,57 4,26 4,67
| | Госслужащие
НКО Ц Бизнес
2
Нетрудно видеть, что состояние всех без исключения параметров, характеризующих открытое демократическое общество (рис. 1—3), применительно к России были оценены как ниже среднего. Если иметь в виду, что наивысший балл равен 10, то наихудшие значения были получены для следующих двух параметров: «состояние экономики, где уважают права собственности, обеспечивают равные возможности и гарантии для обездоленных» и «действенность законов по обузданию коррупции». Это неудивительно и легко объяснимо. В переводе на привычную для нас пятибалльную шкалу оба эти параметра оценены на «единицу». Важно отметить, что «строгий неуд» солидарно был выстав-
Рисунок 3 Оценка открытости и демократичности общества в России, Киров, апрель 2005
Поддержка гражданских инициатив и развитие общественного контроля
Приверженность мирному разрешению конфликтов в интересах сторон
Действуют законы по обузданию коррупции
Экономика, где уважают право собственности, обеспечивают равные возможности, гарантии для обездоленных
Конституционная защита прав меньшинств
Верховность закона + независимая судебная власть
Свободные и плюралистичные СМИ
Регулярные, свободные и честные выборы
3,75 3,91
4,86
4,56 4,45 5
2,35 2,64
4,43
3,12 3,64
4,43
3,65 4
5,36
3,67
4,73
6
4,29 4,82 5,21
5,75
4,27
5,14
| | Госслужащие
НКО Ц Бизнес
лен и сотрудниками некоммерческих организаций, и государственными служащими Алтайского края и Кировской области.
Оценки, данные предпринимателями из этих двух регионов, также низкие, но уже около «двойки» по пятибалльной шкале, а вот предприниматели из Томской области оценили эти параметры почти на «троечку». Это подтверждает сведения о более благоприятном инвестиционном климате в Томской области. К тому же практически по всем параметрам оценки предпринимателей из Томской области почти на балл (по пятибалльной шкале) выше оценок двух других групп респондентов. В обоих регионах СибФО низко оценен параметр «конституционная защита прав меньшинств». Требуются дополнительные исследования по этому поводу.
В Алтайском крае и Кировской области на «двойку» были оценены такие параметры, как «приверженность мирному разрешению конфликтов в интересах сторон», «поддержка гражданских инициатив и развитие общественного контроля». В Томской области их оценили между «двойкой» и «тройкой».
И, наконец, во всех регионах между «двойкой» и «тройкой» (в пятибалльной шкале) оценили «верховенство закона и независимая судебная власть», «свободные и плюралистичные СМИ» и «регулярные, свободные и честные выборы».
Наибольшие расхождения в оценках всех групп опрашиваемых в трех регионах выявлены по параметру «верховенство закона и независимая судебная власть».
Весьма показательна оценка степени открытости и демократичности политической системы современной России, которая была дана председателями Комитетов по социальной политике законодательных собраний регионов, входящих в Южный федеральный округ (см. рис. 4). Входя в Южнороссийскую парламентскую Ассамблею (ЮРПА), представители законодательной власти Юга России имеют возможность выстраивать адекватную законодательную базу для развития общественно-политических процессов в своих регионах.
Как видно из представленных данных, хуже всего законодатели ЮФО оценивают действие антикоррупционных законов, позволяющих сдерживать негативное воздействие теневой коррупционной практики в государственном управлении. Достаточно низко оцениваются возможности свободных и честных выборов, а также свободы прессы. Однако — и это стоит отметить особо — «южане» высоко оценивают тенденцию приверженности к мирному разрешению многочисленных социальных конфликтов, столь характерных для развертывания процессов модернизации Юга России. В целом параметры открытого и демократического общества оцениваются ими достаточно скромно — в интервале от «единицы» до «тройки» (если брать пятибалльную шкалу).
Результаты этих опросов заставляют сильно задуматься. Мы ожидали, что средние баллы будут где-то в районе «тройки» и выше. Всегда хочется надеяться на лучшее... Однако «неуд» (по пятибалльной школь-
ной системе), поставленный по большинству из 8 параметров солидарно и государственными служащими, и сотрудниками НКО, и предпринимателями из трех российских регионов, — это такой диагноз состоянию открытого демократического общества в России, который свидетельствует о его неблагополучии и заставляет размышлять о том, что и как должно быть сделано, чтобы наметились тенденции к улучшению.
Дополнительно этих же респондентов просили по такой же схеме дать оценку уровня развитости ряда субъектов, участвующих в публичной политике (рис. 5—8). Отметим, что здесь: — средние баллы у трех групп опрошенных выше, чем в первом случае;
Рисунок 4 Оценки членов ЮРПА, Астрахань, май 2005
Поддержка гражданских инициатив и развитие общественного контроля
Приверженность мирному разрешению конфликтов
Действуют законы по обузданию коррупции
Экономика, где уважают право собственности, обеспечивают равные возможности, гарантии для обездоленных
Конституционная защита прав меньшинств
Верховность закона + независимая судебная власть
Свободные и плюралистичные СМИ
Регулярные, свободные и честные выборы
5,14
3,21
5,36
4
4,29
3,86
— все средние оценки предпринимателей выше, чем у сотрудников НКО и государственных служащих, и составляют от «тройки с минусом» до «тройки» по школьной шкале;
— в обоих регионах СФО оценки предпринимателей выше оценок государственных служащих, а оценки последних выше оценок сотрудников НКО, а в Кировской области сотрудники НКО оказались оптимистичнее служащих.
Рисунок 5 Оценка развитости субъектов публичной сферы России, Томск, декабрь 2004
Публичная политика — система работающих механизмов диалога государства и общества при принятии значимых решений
Партии — инструмент формирования власти и лоббирования общественных интересов
Местное самоуправление — власть, имеющая полномочия и средства их осуществления
Исполнительная власть эффективно предоставляет услуги в сфере культуры, образования и здравоохранения
Исполнительная власть эффективно управляет госимуществом
У исполнительной власти эффективный надзор и контроль
У исполнительной власти эффективное нормативное регулирование
Представительная власть РФ создает законы, защищающие права и интересы избирателей
Социально ответственный бизнес
4,61
5,73
5,52
4,21
6,8
5,39
4,3
6,27
5,48
4,39
5,8
5,48
4,76
6,2
J 5,35 4,97
6,67
5,56
6,6
5,39
4,15
6,73
4,61
4,09
6,47
| | Госслужащие
НКО Ц Бизнес
4
В целом по обоим блокам опроса можно сделать тот вывод, что всем реформаторам и «строителям» нового общества в России поставлен скорее «неуд с плюсом», чем «тройка с минусом». В школе ученикам с такими отметками пришлось бы остаться на второй год, но в нашем случае мы имеем дело с людьми, получившими высшее образование. Это означает, что все они (исполнительная и законодательная власть, партии и бизнес), а также те, кто интерпретирует их достижения
Рисунок 6 Оценка развитости субъектов публичной сферы России, Барнаул, март 2005
Публичная политика — система работающих механизмов диалога государства и общества при принятии значимых решений
Партии — инструмент формирования власти и лоббирования общественных интересов
Местное самоуправление — власть, имеющая полномочия и средства их осуществления
Исполнительная власть эффективно предоставляет услуги в сфере культуры, образования и здравоохранения
Исполнительная власть эффективно управляет госимуществом
У исполнительной власти эффективный надзор и контроль
У исполнительной власти эффективное нормативное регулирование
Представительная власть РФ создает законы, защищающие права и интересы избирателей
Социально ответственный бизнес
4,85
3,93
] 4,92 4,69
4,3
4,92
4,42 4,19
5,5
5,01
3,36
4,9
3,84 4,08
4,92
3,96
5,75
4,77
3,5
4,17
4,78
3,67 3,45
4
3,74
5,08
| | Госслужащие
НКО Ц Бизнес
(политологи) и обеспечивает продвижение (политтехнологи), должны «пересдать» зачеты, прежде чем продолжать свою деятельность.
Сводная картина оценки состояния демократичности региональных сообществ и развитости субъектов публичной политики выглядит следующим образом (см. табл. 1). Наиболее продвинутыми регионами в реализации принципов публичной политики оказались Пермь, Томск, Новосибирск, что неудивительно, так как эти регионы давно из-
Рисунок 7 Оценка развитости субъектов публичной сферы России, Киров, апрель 2005
Публичная политика — система работающих механизмов диалога государства и общества при принятии значимых решений
Партии — инструмент формирования власти и лоббирования общественных интересов
Местное самоуправление — власть, имеющая полномочия и средства их осуществления
Исполнительная власть эффективно предоставляет услуги в сфере культуры, образования и здравоохранения
Исполнительная власть эффективно управляет госимуществом
У исполнительной власти эффективный надзор и контроль
У исполнительной власти эффективное нормативное регулирование
Представительная власть РФ создает законы, защищающие права и интересы избирателей
Социально ответственный бизнес
4,29
3,64
5,71
3,82
3,53 4
5,29
3,27 3,45
3,81
,82 5,15
3,31
4,73 5,21
4,06 4,18
5,29
3,47
4,45
5,14
3,5
3,73
5,07
6,79
| | Госслужащие
НКО Ц Бизнес
5
5
вестны своими пионерскими наработками в области межсекторного партнерства и поддержания полноценного диалога с властью. В самом тяжелом положении региональная публичная политика находится во Владивостоке, где элементы «теневизации» публичной власти и отступления от алфавита гражданско-правовой культуры, как свидетельствуют СМИ, достаточно значительны. В средней зоне расположились такие регионы, как Улан-Удэ, Барнаул, Иркутск. Интегральные индексы оценки состояния публичной политики и демократичности региональных политических систем были рассчитаны как для представителей всех трех секторов взаимодействия — представителей власти (государства), бизнеса и ННКО, так и для регионов в целом. Пилотное исследо-
Рисунок 8 Оценки членов ЮРПА, Астрахань, май 2005
Публичная политика — система работающих механизмов диалога государства и общества при принятии значимых решений
Партии — инструмент формирования власти и лоббирования общественных интересов
Местное самоуправление — власть, имеющая полномочия и средства их осуществления
Исполнительная власть эффективно предоставляет услуги в сфере культуры, образования и здравоохранения
Исполнительная власть эффективно управляет госимуществом
У исполнительной власти эффективный надзор и контроль
У исполнительной власти эффективное нормативное регулирование
Представительная власть РФ создает законы, защищающие права и интересы избирателей
Социально ответственный бизнес
4,57
5,07
4,79
5,21
5,46
5,21
5,8
3,57
5
Таблица 1 Интегральные ЯН-индексы по регионам
0,6
0,5
■е
Я
К
0,4
Томск, декабрь
2004 ♦
♦
Пермь, май 2006
Липецк, июнь 2006
♦
Иркутск, апрель 2004
Улан-Удэ, октябрь ♦2005
Барнаул, март 2005
♦
Киров, апрель 2005
Новосибирск, апрель 2005
♦
Владивосток, декабрь 2005
0,3
0,5
0,35 0,4 0,45
ЯН-индекс демократичности
0,5
15 Якимец В.Н.
Межсекторное социальное партнерство: возможности и ограничения. — М, 2001.
вание показало, что индексы оценки публичной политики в регионах достаточно точно замеряют состояние этой сферы, вскрывают проблемные узлы этого взаимодействия и четко показывают динамику развития публичной политики в региональном измерении.
Суммируя, можно сказать, что состояние сферы публичной политики сегодня характеризуется противоречивыми и весьма амбивалентными тенденциями. На современном этапе трансформации (2003— 2007 гг.) публичная политика в России, как и публичная сфера в целом, оказались в ситуации медленного, но настойчивого «замораживания». Не секрет, что причиной тому стало выстраивание в течение последних пяти лет так называемой «управляемой демократии», что оправдывалось стремлением к порядку, стабилизации и повышению управляемости общества. Так, например, Д.Медведев, аргументируя введение принципа назначения губернаторов, заметил, что «новая система избрания глав регионов появилась не для того, чтобы перетряхнуть наш губернаторский корпус. Вопрос был в единстве исполнительной власти в России, ее эффективности». Следует отметить, что экспертное мнение вполне адекватно отреагировало на изменение порядка замещения должности губернаторов (см. рис. 9).
Как видим, общественное мнение разделилось — управляемость повысится, но ответственность перед населением снизится, вряд ли ослабнет коррупция, а вопрос подконтрольности власти остается открытым.
В вышедшей несколько лет назад работе15 мы, описывая внешние по отношению к гражданскому сектору ограничения на пути развития межсекторного социального партнерства, охарактеризовали следующие «управляемой демократии»:
— завершение отстраивания вертикали власти в стране (переход к назначению губернаторов, попытка перенести эту практику на мэров крупных и средних городов);
— «генеральско-силовой десант» в верхние эшелоны власти в регионах через специально организуемую поддержку нужных кандидатов;
— полное подчинение центральных и региональных СМИ административно-государственному воздействию;
— замалчивание «гласа народа» (пример — реакция властей и ЦИК России на сбор подписей в пользу всероссийского референдума против ввоза в страну зарубежного отработанного ядерного топлива);
— управляемое прекращение Генпрокуратурой РФ неугодных власти громких уголовных дел с участием высших сановников при полном разгуле преступности в стране и необычно алчном взлете коррупции чиновничества;
— продавливание конфликтогенных Трудового и Жилищного кодексов РФ;
Рисунок 9 К каким результатам приведет назначаемость губернаторов?
ничего не изменит
ослабит ответственность губернатора перед населением
У///////////Л
нарушит принципы федерализма
увеличит возможности губернатора в регионе
снизит уровень коррупции в регионе
улучшит управляемость региона
| | Волгоград ^ Киров | | Астрахань
1—1 Иркутск повысит ответственность губернаторов | | Оренбург
И Тамбов
'////////////////ЯЛ
ш я
1
ж
у////////////////,
У////////////Л
I Г I I I
0 10 20 30 40 50 60 70 80%
16 Аузан А.А. Гражданское общество и гражданская политика. — http://polit.ru. — 2005. — 1 июня.
— создание «своих», «мутированных» НКО для имитации положительной воли граждан по вопросам, вызывающим в обществе реакцию отторжения;
— продвижение написанного «наверху» законопроекта о политических партиях и попытка введения в управляемое русло оппозиционных настроений.
На наш взгляд, блестящую оценку «управляемой демократии» дал А.А.Аузан: «Надо понимать, что управляемая демократия — это дорогостоящий процесс с возрастающими издержками. ...Поэтому я бы сказал, что общий итог такой логики развития управляемой демократии — обрыв обратных связей. И управляемая демократия, на мой взгляд, подходит к своему логическому концу не потому, что она отвратительна, а потому, что она неэффективна. Мы имеем уже целый ряд загубленных реформ, начиная с административной и заканчивая социальными, потому, в частности, что оборваны обратные связи»16.
А нынешняя ситуация перманентного реформирования социальной сферы, ЖКХ, системы образования, здравоохранения и т. д., наряду с изменением политической системы в направлении усиления ее подконтрольности со стороны исполнительной власти, со всей остротой ставит проблему поиска того оптимума, при котором взаимодействие общества, бизнеса и власти сохраняло бы свой позитивный потенциал и не вытесняло граждан и их организации в поле противостояния власти. В последнем случае формы «уличного», прямого, часто ультимативного проявления гражданской позиции могут перерасти в гражданское неповиновение. Последние протестные выступления ФНПР по поводу повышения пенсий, стихийно возникающие в регионах институты гражданской (общественной) экспертизы как форма реакции общественности на непродуманные реформы, появление так называемых общественных движений «одной проблемы» (обманутых вкладчиков, автомобилистов и пр.), «марши несогласных» говорят о серьезных проблемах в поиске этого оптимума. Но еще больше это свидетельствует о низкой эффективности деятельности органов государственной власти, их неумении решать и тем более объяснять реальные проблемы, стоящие перед страной и рядовыми гражданами. Современное государство в России никак не может вписаться в контекст назревших административных реформ, которые в современном мире заставили серьезно перераспределить традиционные и современные функции государства в пользу последних. В чем же состоят эти современные функции государства? В существенном изменении технологии реализации функций современного государства, а именно:
— в повышении эффективности работы госаппарата и предоставлении населению более качественных услуг (построение «сервисной модели государства»);
— развитии партнерских отношений между государственным и частным секторами и более четком разделении их ответственности;
17 Барабашев А.Г. Совершенная бюрократия и «новый менеджмент»: альтернатива, синтез или новый подход? // Модернизация экономики и государство.
В 3 кн. — М, 2007. — Кн. 1. — С. 325—335.
— налаживании многосторонних связей между государством и гражданским обществом, привлечении населения к управлению обществом.
Попыткой синтеза перечисленных подходов на Западе стала концепция «активизирующего государства». Она легла в основу философии «нового государственного управления». Эта концепция по-новому определяет отношения между государством и гражданами, знаменующие переход от опеки к партнерским отношениям. А что же в России? Мы все еще наблюдаем процесс укрепления государства, начатый в пост-ельцинский период, который привел к всевозрастающей централизации власти, гипертрофии ее административных, традиционных функций. При этом ослабевает роль демократических институтов и, как следствие, остается все меньше возможностей для гражданского участия в политике. А попытки реализовать принципы административной реформы все больше терпят неудачу. Исследовательская мысль все чаще задается вопросом, возможно ли внедрить «новый менеджмент» в переходных странах, которые еще не смогли внедрить даже традиционную веберовскую бюрократию17?
Таким образом, новые вызовы общественного развития, вызванные усложнением контекста политической трансформации, создают повышенный спрос на функции и услуги, связанные с гражданской экспертизой и консалтингом в области публичной политики. Противопоставить экспансии административно-бюрократической власти можно только сопротивляющееся гражданское самосознание. Необходимо бороться за сохранение минимальных условий для формирования общественно-политической субъектности нарождающихся многосторонних групп интересов. Поэтому публичной политике необходимо сегодня укрепляться профессионально, расширять экспертное сообщество, создавать площадки, в рамках которых можно вести полноценный дискурс и диалог по тем или иным актуальным проблемам общественного развития и вырабатывать общественную позицию. Необходимо формировать каналы коммуникации в публичном пространстве, позволяющих в условиях монополизации и ангажированности СМИ выстраивать полноценные горизонтальные связи общения, в рамках которых будут разрабатываться и тиражироваться механизмы консолидации и партнерского взаимодействия различных общественных сил.
Современной России нужен иной тип политического развития, который в большей степени апеллировал бы не к директивной мобилизации, но к солидарному партнерству. Только в этом случае мы можем говорить о том, что в нашем обществе формируются условия для модер-низаторской публичной политики, в которой субъекты обладали бы паритетными правами и солидарной ответственностью. Граждане должны быть не только убеждены в правильности принимаемых решений, но подключиться к поиску и реализации управленческих решений. Вопрос, по какому пути пойдет развитие публичной политики в современ-
_РОССППСШ ЮЛ1Ш_
ной России — по «корпоративно-бюрократическому» или «гражданско-модернизационному» — пока еще не закрыт. И это дает шанс для встраивания реальной публичной политики в трансформирующуюся политическую систему.
