CC BY
166
. Обустройство России: вызовы и риски
Лариса НИКОВСКАЯ, Владимир ЯКИМЕЦ
ПРОБЛЕМЫ И ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В статье рассматриваются проблемные аспекты состояния публичной политики как в регионах России, так и в стране в целом. Представлен анализ состоятельности институтов публичной политики, вскрывающий слабые места в функционировании значимых механизмов публичной сферы.
Problems of public policy in Russian regions and in Russia as a whole are discussed in this paper. The analysis of validity of public policy institutes is presented. It shows weaknesses in the important mechanisms of public sphere functioning.
Ключевые слова:
публичная политика, субъекты и институты публичной политики, состоятельность институтов и субъектов, власть, гражданское общество, реформы; public policy, subjects and institutes of public policy, validity of institutions and subjects, authority, civil society, reforms.
НИКОВСКАЯ Лариса Игоревна — д.соц.н., главный научный сотрудник ИС РАН
ЯКИМЕЦ Владимир Николаевич — д.соц.н., главный научный сотрудник Института проблем передачи информации РАН, профессор МФТИ [email protected]
Представляется, что для формирования компромисса между властной и общественной стратегией выбора в поиске баланса между стабильностью и развитием весьма значима роль институтов и механизмов публичной политики (далее — ПП), являющихся инструментарием «демократии участия».
Напомним, что исследование ПП в американской традиции шло в рамках парадигмы policy sciences, провозглашающей необходимость служебного использования социальных наук в госуправлении1. И даже несмотря на неоконсервативную революцию, которая внесла существенные коррективы в понимание сути государства, которое требует большего внимания к проблеме согласования социальных интересов и достижения эффективных результатов в реализации общественно значимых проблем, главный фокус в анализе ПП в США все -таки оставался в рамках действий государства, государ -ственного аппарата, что более соответствует концепту public administration.
Европейское же понимание феномена ПП более тяготеет к тол -кованию его как процесса демократического участия различных групп интересов, государственных и негосударственных акторов в рамках политико - государственного процесса (public deliberation), связанного с процедурой согласования интересов и позиций перед принятием правительственных решений. Так, в частности, М. Риттер настойчиво предлагал понимать категорию публичной политики через демократию участия, или партиципаторную демо кратию: «Партиципаторная и нормативная теории демократии исходят из того, что постоянное добровольное участие населения в политическом процессе является единственной гарантией сохране -ния настоящей демократии... Построение демократических инсти -тутов, таких как парламент, правительство, правовые институты, органы исполнительной власти, находящиеся под контролем, не может произойти без участия населения»2.
Наш подход базируется на соединении субъектных и институцио -нальных аспектов реконструкции феномена публичной политики,
1 Lasswell Harold D. Psychopathology and Politics. — Chicago : University of Chicago Press, 1930.
2 Риттер М. Публичная сфера как идеал политической культуры // Граждане и власть: Проблемы и подходы / под ред. Г.М. Михалевой, С.И. Рыженкова. — СПб. : Летний сад, 2001, с. 38.
под которой мы понимаем многообраз -ный ансамбль процессов и отношений. Во - первых, она являет собой особое каче -ство государственного управления, кото -рое все более ориентируется на идеи пост бюрократической организации, предпо -лагающей отказ от традиционной иерар -хической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации; переход от «логики учрежде -ния» к «логике обслуживания», к развитию нового государственного менеджмента, исключающего жесткие вертикальные формы «господства — подчинения» (на что были нацелены все административные реформы, проводившиеся в современ ном мире в последнюю четверть XX в.). Во вторых, она предполагает активное гражданское участие и соответствующие процедуры принятия властных решений; в -третьих — разработку различного рода программ с общественным участием для решения возникающих в обществе про блем, а также социальных технологий их реализации; в четвертых, она охваты вает процесс двусторонней коммуника ции разнообразных общественных групп, выстраиваемых большей частью симме трично, в диалоговом режиме»1. Думается, что именно институт публичной политики выступает тем социально - политическим образованием, которое по своей природе и призвано выступать условием и сред -ством, позволяющим обществу форми ровать стратегическую повестку дня, со здавать внутренние стимулы и ценности творческого и инновационного развития, переводить возникающие в этом процессе конфликты и столкновения в позитивно -функциональное русло, превращая их тем самым в элемент социальной динамики.
Если коротко представить суть ПП, то это, прежде всего, действия органов вла -сти определенного уровня, выступающих в роли субъектов ПП, связанные с поиском приемлемого решения социально значи -мой проблемы, а также с его реализацией в интересах общества путем использования
1 Никовская Л.И., Якимец В.Н. Публичная политика в регионах России: характеристика типов и ресурс влияния // Вестник МГИМО(У), 2011, № 1, с. 224-232; Никовская Л.И., Якимец В.Н. Типология публичной политики в российских регионах // Социс, 2011, № 3, с. 56-66; Никовская Л.И., Якимец В.Н. Публичная поли тика в регионах России: типы, субъекты, институты и современные вызовы // Полис, 2011, № 1, с. 80-92.
соответствующих институтов ПП и при явном участии ключевых акторов ПП.
Занимаясь исследованием ПП, глав -ным образом на уровне субъектов РФ, за последние 10 лет удалось сделать следую -щее:
— отобрать перечень ключевых инсти -тутов ПП (институт выборов, обратной связи, общественного контроля и пр.);
— установить, что кроме управляющих субъектов ПП (органы власти) необхо -димо участие в ПП и ее акторов (НКО, партии, профсоюзы и пр.);
— разработать ЯН - индекс для оценки и мониторинга ПП;
— выполнить исследования по оценке ПП в 38 субъектах РФ, а в 10 осуществить ее мониторинг;
— выявить типологию региональной ПП;
— ввести критерии консолидированно -сти оценок, состоятельности институтов и пр.;
— одним из интересных аналитических результатов исследований 2009—2012 гг. стал антирейтинг институтов ПП.
В целом, общая тенденция развития публичной политики за последние 2 года характеризовалась нарастанием имитаци онных явлений: ни в одном из регионов, где в 2011 г. прошел мониторинг, не прои -зошло позитивное приращение конструктивного потенциала ПП. Нет ни одного нового примера прибавления партнер-ского или хотя бы сбалансированного типа ПП. Количественный и качественный анализ результатов показал, что состояние ПП стало в большей степени характери зоваться негативными свойствами: нарас тает имитация, происходит обрыв и фаль -сификация обратной связи.
На рис. 1 и 2 представлены резуль -таты мониторинга ПП за 2009—2012 гг. в Курской и Ярославской обл.
Общим для этих регионов является то, что у госслужащих постоянно возрастает оценка деятельности институтов и субъек тов ПП, что расходится с оценками пред ставителей бизнеса и НКО сообщества.
На рис. 3 представлены оценки состоя тельности институтов ПП в Костромской обл. (черными точками отмечены наибо лее несостоятельные из них).
По итогам исследований можно сделать следующий вывод: при сохраняющейся безапелляционности органов федераль ной власти при проведении «реформатор
0,7
0.6
з:
и
Л
0,5
>■
0,4
0,3
0,3
0,4 0,5 0,6
Субиндекс институтов 1111
Сл 1 ' ' " ■ Ч! ■ 1—' 1ч»
1 СлужЖпне-09 1 > г 1 1
Бнэ нес-12 Н1£0-&У Бнзнес-09
0,7
5
а
I
<и
я
О
Рисунок 1. Результаты мониторинга ПП по Курской обл. (2009—2012 гг.) 0,65
0,6
с с
ш 0,55 о
Щ
€ 0-5
0,45
0,4
0,35
НКО 12 ж* Служащие -11
1 ■ >цзнес-09 Г ■Служащ|< ■ф- Служа е-ОЭ щие-12
Бизнес-12 НКО-11 } /♦нко-о< I ■ I
Би: (нес-11
0,35 0,4 0,45 0,5 0,55
Оценки институтов ПП
0,6 0,65
Рисунок 2. Результаты мониторинга ПП по Ярославской обл. (2009—2012 гг.)
Рисунок 3. Оценка состоятельности институтов ПП, Костромская обл., 2012 г.
ских решений» (без обсуждения с другими акторами, без пилотной отработки в реги -онах) неминуемо возникают негативные последствия их реализации (социальные последствия монетизации льгот, полу -чение полномочий без соотвествующих материальных активов для МСУ, повыше -ние ставки страховых взносов для малого и среднего бизнеса и пр.), выажающиеся в ухудшении оценки состояния ПП граж данским обществом.
Наши исследования в целом подтвер -дили, что административное начало вла -сти начинает значительно доминировать в поле публичной политики. Мощное спле -тение противоречивых тенденций зреет в точке сопряжения потребности в усиле -нии регулирующей роли государства и той силы, которая в первую очередь пользуется растущим влиянием государственного начала — государственной бюрократии.
Актуальные направления цивилизован -ного выстраивания ПП в РФ, связанные со становлением системы конструктив ного и расширенного участия граждан в выработке, принятии и реализации реше ний, включают в себя:
— развитие институтов диалога власт -ных структур и гражданских организаций; создание современных подходов к просве -щению граждан в отношении их участия в ПП;
— развитие и использование инструмен -тов гражданского контроля и экспертизы общественно значимых программ и реше ний;
— создание переговорных площадок и инструментов для совместного обсужде -ния проблем в поле ПП;
— систематическое сотрудничество вла -сти с представителями экспертного сооб щества в оценке и мониторинге состояния
институтов и акторов ПП и формирова -нии повестки дня.
Способна ли нынешняя политическая система справиться с задачами эффек -тивного воплощения в жизнь задач назревших общественно - политических изменений? Ведь в российском государ -стве за прошедшие годы сложилась не плюралистически - партисипативная, не консенсуальная и даже не ограниченно процессуальная (шумпетеровская) модель демократии. Принятие управленческих решений при таком режиме почти полно стью закрыто от населения, а сами чинов ники не несут перед ним никакой ответ ственности. Именно поэтому политиче -ская система современного российского общества продолжает отличаться низкой эффективностью в достижении реальной политической стабильности и социально экономического развития
Наши исследования ПП показывают, что негативные тренды в ПП во многих случаях предопределяются действиями федеральных органов, когда в центре решают пойти на какие то реформы, «делая их на коленке» (Полтерович), без обсуждения, и с ходу запускают их в регионы без пилотной стадии. Так, в частности, ошибочное решение феде ральных властей о повышении ставки страховых взносов с фонда оплаты труда до 34% стало губительным для созида -тельной деловой активности, что привело не только к банкротствам в среде малого и среднего бизнеса, но и к росту доли теневых зарплат. В итоге решение феде -рального центра сработало в обратном направлении — ведь целью авторов было спасение Пенсионного фонда. В итоге это привело к прямому или косвенному ущербу: удвоенный страховой налог при -вел к сокращению числа индивидуальных предпринимателей на 300 тыс.
В ближайшее время Россию могут ждать достаточно сложные проблемы в социальной сфере, связанные с летним ростом тарифов на ЖКХ. К этому могут присоединиться последствия кабальных условий присоединения к ВТО, которые будут «утюжить» промышленность и сельское хозяйство в ближайшее время, а также социальные последствия реформы бюджетной системы, которая началась на основе известного ФЗ № 83 (получившего в народе название «О коммерциализа -ции бюджетной сферы»). Наши исследо
вания уже в 2011 г. показали нарастание недовольства населения деятельностью сфер здравоохранения, образования. Государственная власть готовится к воз -можным неудачам и риску всплеска про -тестных настроений и включает предста вителей гражданского общества во все возможные экспертные и консультатив ные советы при органах исполнительной власти (включая привлечение экспертов к деятельности так называемого «боль -шого правительства»), развивая практику общественных слушаний, выстраивания вертикали общественных палат по всей стране. Но поиск сводится в основном к вариантам административных решений: общественные советы при ведомствах для оценки качества услуг; попечительские советы при госучреждениях социальной сферы. Но это не конвертируется в реаль -ное и полноценное взаимодействие с обществом, что предполагает распределе ние власти и ответственности, сокращение бюрократического аппарата, повышение его качества, открытости и пр. Последние бурные события, связанные с так назы ваемой академической реформой, проде -монстрировали это в полной мере.
В ежегодном послании Федеральному собранию В.В. Путин, выделяя доми -нантную роль государства в политиче ской системе, тем не менее, отметил, что продолжает сохраняться «низкая эффек тивность государственной власти и кор рупция. Без качественного современного госуправления... мы не решим задач, стоящих перед обществом и страной»1. Противовес негативным явлениям пре зиденту видится в растущей гражданской активности, в открытости и прозрачности власти, в добросовестной, цивилизован ной конкуренции, в расширении форм прямой демократии, гражданского кон троля, качества диалога между властью и обществом.
Однако реально мы видим нарастание противоречия между «демократической» формой, представленной PR - кампанией статусно властных персон, и автори тарным содержанием сложившейся политической системы. Сегодня бюро кратическая номенклатура занимается имитацией публичной политики — она как бы подключает гражданское обще
1 Послание Президента России Федеральному собранию. 2012 // Официальный сайт Президента России; www.kremlin.ru
ство к соуправлению, продолжая, тем не менее, воспроизводить бюрократически элитарный стиль правления. Таким образом, под жестким контролем адми нистративных структур осуществляется бюрократическая стабилизация с опорой на патрон клиентелистские отношения с большой примесью внеправовых практик и отношений. В этих условиях социально политические рамки функционирова ния реальной публичной политики явно и резко сужаются. И такое положение дела для бюрократической номенклатуры выгодно, поскольку это способствует максимизации разницы между дохо дами и расходами казны. Такое положе -ние дел поддерживается и могуществен ными группами с особыми интересами. И в этом состоит главная потенциальная угроза конструктивным формам развития российского общества. «Повзрослевшее» гражданское общество выдвинуло новые вопросы современной повестки дня для государственной власти: правовое госу дарство, независимый суд, контроль над бюрократией, ответственность власти, свобода дискуссий, гарантии собственно сти как условие безопасного существова ния и инновационного развития страны. По сути, это выражение тех требова ний, которые означают создание инсти
туциональной системы современного общества, обеспечивающей ему условия для реального дальнейшего прогресса. Представляется, что гражданское сопро тивление общества может способствовать тому, что государственная власть (хотя бы ее верхние эшелоны) должна повзрослеть в политическом отношении, т.е. осознать неизбежность осовременивания поли -тической системы и встраивания в нее новых общественно - политических субъ -ектов, которые будут формировать облик нового общественно- политического тренда развития.
Ни одно политическое изменение невоз -можно без развития принципов и много образных форм публичной политики, а это, помимо прочего, включает не только оппонирование власти в публичном дис курсе, но и массовую мобилизацию, спо собствующую постановке в повестку дня и решению болезненных проблем совре менности. Именно поэтому исследование состояния публичной политики может своевременно указать, в какой форме про исходит взаимодействие власти и граж данского общества — в цивилизованной, конструктивной или нет, и соответствует ли качество этого взаимодействия возрос шим ожиданиям «повзрослевшего» рос сийского общества.
