CC BY
24
и сто р ия
ББК 63.3(2)53 YAK 94(47).081/083
ПРОВЕДЕНИЕ ЗЕМСКИХ ОУЕНОЧНО-СТАТИСТИЧЕСКИХ РАБОТ В ПОВОЛЖЬЕ (НА МАТЕРИАЛАХ САМАРСКОЙ, САРАТОВСКОЙ И СИМБИРСКОЙ ГУБЕРНИЙ)
CONDUCTING ZEMSTVO EVALUATION WORK IN POVOLZHYE (ON THE MATERIAL OF SAMARA, SARATOV AND SIMBIRSK REGIONS)
В статье рассматривается проведение земствами Самарской, Саратовской и Симбирской губерний оценочных работ. 8 июня 1893 года вышел закон, изменивший задачи земской статистики. Первоочередной задачей становится проведение работ по оценке земель сельскохозяйственного назначения, а также недвижимости в губернских и уездных городах. Это было продиктовано практическими потребностями хозяйственной деятельности земств и, прежде всего, необходимостью расширить налогооблагаемую базу.
The article considers conducting evaluation work by the zemstvos of Samara, Saratov and Simbirsk regions. A law was passed on June 8, 1893 which changed the tasks of zem-stvo statistics. The primary task after the law was conducting work on agricultural land evaluation of real estate in gubernia towns and uyezd towns. It was determined by practical reguirements of the business activities of zemstvos, and, above all things, a necessity for extending the basis of taxation.
Ключевые слова: губерния, закон, земля, земская статистика, налоги, недвижимость, оценочные работы.
Key words: gubernia, law, land, zemstvo statistics, taxes, real estate, evaluation work.
Одной из главнейших задач земской статистики являлось проведение оценочных работ, которые были необходимы земству для обложения налогами земель сельскохозяйственного назначения, пастбищ, лесных угодий, помещений заводов и фабрик, построек хозяйственного назначения и другой городской и сельской недвижимости. С этой целью 8 июня 1893 года были приняты «Высочайше утверждённые Правила оценки недвижимых имуществ для обложения земскими налогами». Согласно им для проведения оценочно-статистических работ создавались специальные учреждения - губернские и уездные оценочные комиссии. На последние возлагалось: «1) установление, по представлению Уездной Земской Управы, общих оснований оценки недвижимых имуществ в уезде, 2) общее руководство действиями Уездной Земской Управы по производству оценок отдельных недвижимых имуществ, 3) рассмотрение представлений Уездной Земской Управы по ходатайствам землевладельцев о понижении оценки доходности землевладений, 4) рассмотрение возражений на произведённые Управою оценки отдельных недвижимых имуществ» [2, с. 416]. Губернские оценочные комиссии должны были, главным образом, наблюдать за «успешным исполнением Уездными Оценоч-
С.В. ЛЁВИН
S.V. LYOVIN
ными Комиссиями и Уездными Земскими Управами обязанностей их по оценке недвижимых имуществ» [2, с. 415].
Вся тяжесть работы и полнота ответственности ложилась на уездные земские управы. «К обязанностям уездной земской управы по оценке недвижимых имуществ относится: 1) ведение поземельных книг и описей (инвен-тарей) всех подлежащих оценке недвижимых имуществ в уезде, 2) собирание данных о составе оцениваемых имуществ, об арендных платах, ценах на работы и произведения земли и других тому подобных сведений, необходимых для установления общих оснований оценки и отдельных оценок недвижимых имуществ, 3) составление предположений об общих основаниях оценки недвижимых имуществ и представление на обсуждение Уездной Оценочной комиссии как сих предположений, так и предположений об изменениях в принятых основаниях оценки, 4) производство оценок отдельных недвижимых имуществ, согласно утверждённым, установленным порядком, общим основаниям оценки недвижимых имуществ и 5) ведение делопроизводства уездной оценочной комиссии», - говорится в шестом пункте закона [2, с. 416].
В Поволжье оценочные работы начались с определения доходности земель, так как именно земля давала основной доход населению региона. Важнейшей задачей, вставшей перед губернскими и уездными земскими управами и оценочными комиссиями, стала выработка общих критериев оценки.
Для оценки земель оценочными комиссиями были взяты следующие два способа определения доходности: а) по арендным ценам; б) на основании рыночной стоимости полученной продукции после вычета всех, затраченных на неё, расходов. Второй способ являлся более сложным и предполагал вначале обязательное вычисление валовой доходности с одной десятины отдельных видов земельных угодий и сложившихся рыночных цен на продукты. Поэтому большинство земств и оценочных комиссий приняли на вооружение первый метод. «Оценочная комиссия, - отмечается в докладе Самарской губернской земской управы губернской оценочной комиссии от 15 января 1896 года, - признала, между прочим, необходимым принять за главное основание оценок земельных недвижимых имуществ долгосрочные арендные цены на землю и предположила собирать сведения, как об этих последних, так и о краткосрочных арендах»[16, оп. 8, д. 59. л. 3 об].
Но не ко всем категориям земель и районам хозяйственной специализации, даже в пределах одной губернии, в качестве основного оценочного критерия могла быть применена арендная цена. Поэтому большое внимание уделялось определению средней урожайности, как для одинаковых, так и для разных «по хозяйственной состоятельности» групп населения. В большинстве губерний была принята следующая последовательность определения доходности земли: первоначально исследовались «естественно-исторические особенности» почв, а затем проводился анализ общеэкономических факторов и урожайности земель. Метод определения доходности сельскохозяйственных земель на основе сочетания естественно-исторических и экономических факторов получил широкое распространение, его использовало большинство оценочных комиссий.
Приступая к оценочным исследованиям, губернские и уездные земства, оценочные комиссии, столкнулись с необходимостью иметь конкретные, по возможности полные, программы оценочных работ. Ни Саратовское, ни Симбирское земства таких программ не подготовили, они составлялись уже по ходу оценочно-статистических работ. Некое подобие программы и инструкцию к ней подготовило Самарское земство. Согласно этой программе оценочные работы в губернии планировалось разделить на два этапа: подготовительный и основной. На первом этапе должны были собираться и приводиться «в систему все документальные данные, как имеющиеся в казённых и общественных учреждениях, так и те, которые могут быть доставлены самими владельцами земельных имуществ...» [16, оп. 8, д. 59. л. 6]. На втором этапе проводились уже собственно оценочные работы на местах с последующей обработкой собранного материала.
Несомненно, самым трудным вопросом оставалась выработка общих «оценочных оснований и норм». «Правила оценки недвижимых имуществ для обложения земскими сборами» не содержали конкретных норм. Что же касается разработки каких-то общих оснований определения доходности недвижимых имуществ, то попытки определить такие основания и нормы успехом не увенчались. Земский статистик Н.Ф. Анненский, выступая с докладом на IX съезде русских естествоиспытателей и врачей, констатировал: «Как показывает опыт земских оценочных и общестатистических работ, проводившихся в различных местностях России, естественные и хозяйственные условия разных районов так не сходны, что выработка вполне однообразных, одинаково применяемых для всех местностей, приёмов оценки совершенно недостижима» [1, с. 71].
Подготовленные губернскими оценочными комиссиями и земскими оценочно-статистическими отделами «основания и нормы» определения доходности были встречены в уездах весьма критично. Так, оценочные комиссии Вольского, Хвалынского и Царицынского уездов Саратовской губернии, «не возражая по существу против принятых для оценки оснований, дали заключения о неприемлемости для этих уездов спроектированных оценочных норм в том виде, как это значится в работах Оценочного отделения»[4, с. 6]. Особенно остро ощущалось отсутствие конкретных указаний по оценке недвижимых имуществ. В марте 1895 года Балашовская уездная земская управа составила доклад для уездной оценочной комиссии, в котором высказалась против норм оценки недвижимого имущества, установленных губернской оценочной комиссией. «Не вдаваясь в детальную критику существующих в настоящее время способов оценки недвижимых имуществ и оснований обложения их земскими сборами, Управа считает долгом признать, что имеющийся в настоящее время материал по этому предмету совершенно непригоден и крайне недостаточен, чтобы на нём основать новые формы земского обложения», - говорится в докладе управы [3, д. 445, л. 7]. Городские власти Балашова, ознакомившись с общими основаниями оценки недвижимых иму-ществ, предложенными оценочно-статистическим отделением, пришли к выводу, «что нормы валовой доходности имуществ выведены правильно, тогда как нормы вычетов на расходы, в особенности на ремонт и страхование зданий определены ниже действительной потребности» [5, с. 13].
Разработанные оценочно-статистическим отделом Симбирской губернской земской управы «основания и нормы для оценки всех категорий недвижимых имуществ», встретили у членов уездных оценочных комиссий «единодушную и суровую критику, причём наиболее отрицательное отношение к себе вызвала оценка земельных угодий. Обнаружившиеся в работе дефекты оказались настолько существенными, что земству не оставалось иного выхода, как произвести всю работу заново, несмотря на то, что выработанные оценочные нормы для всех категорий недвижимых имуществ получили одно окончательное утверждение»[12, с. 75].
Некоторые уездные оценочные комиссии, не дожидаясь рекомендаций из губернского центра, сами вырабатывали оценочные критерии, учитывая при этом местные природно-климатические и хозяйственные особенности. Так поступила, например, Балашовская уездная оценочная комиссия, самостоятельно составившая программу работ по оценке недвижимых имуществ в уезде, решив «разослать всем лицам, принявшим участие в переоценке промышленных заведений и просить их, если сведения, собранные ими, ещё не обработаны или вовсе ещё не собраны по старой программе, то составить таковые по вновь выработанной программе...»[3, д. 477, л. 58].
Таким образом, к оценочным исследованиям в Саратовской и Симбирской губерниях приступили без чёткой программы работ и выработанных общих норм оценки земель и недвижимых имуществ.
В Саратовской губернии оценочные работы начались осенью 1895 года, «причём в течение последних месяцев 1895 г. и весной 1896 г. эти работы
заключались в извлечении необходимых материалов из дел и документов разных учреждений, в изготовлении копий с уездных межевых карт и алфавитов к ним, в копировании планов для частных землевладельцев и крестьянских обществ» [11, с. 34]. В Самарской губернии «работы по оценке недвижимых имуществ в течении 2,5 лет со времени издания закона 8 июня 1893 г., прошли только первую свою стадию, намеченную законом, именно - собирание предварительных сведений о существовавших раньше оценках, в приведении в известность тех оценочных материалов, которыми располагают уездные управы и в установлении общих оснований оценки, насколько эти общие основания выразились в докладе Управы Оценочной Комиссии»[16, оп. 8, д. 59, л. 3]. В Симбирской губернии работы оценочно-статистического отдела с 1895 года по 1899 год «носили организационный характер и велись исключительно на земские средства» [12, с. 77].
В Самарской губернии оценочно-статистические работы начались с Новоузенского уезда. С целью скорейшего завершения работ в уезде описание земель и недвижимых имуществ проводилось одновременно. «Как правило, в каждое село назначалось два человека, один описывал земельное имущество, другой - неземельное», - отмечает современный исследователь истории Самарского земства А.В. Костюков [7, с. 177]. Если оценка земельных угодий была проведена полностью (составлена даже почвенная карта уезда), то «оценочное описание» недвижимых имуществ города Новоузенска показало, что «относительно многих элементов, из которых слагается доходность, получилось слишком мало данных, чтобы на основании их можно было выводить оценочные нормы»[16, оп. 8, д. 241, л. 4]. Эти недоработки губернская земская управа учла при определении объёма оценочно-статистических работ на 1898 год: «В 1898 году Управа предполагает проведение оценочных работ по описанию земельных и неземельных недвижимых имуществ в Николаевском и Бузулукском уездах, по программе Новоузенского, но с некоторыми дополнениями» [16, оп. 8, д. 78, л. 14]. К 1901 году работы по оценке земель были завершены в пяти уездах губернии, но «собранные материалы остались однако же совершенно не разработанными»[16, оп. 29, д. 156, л. 3].
Саратовская губернская оценочная комиссия на заседании 8 ноября
1896 года, приняла решение «работы по собиранию на местах и разработке сведений о земельных имуществах распределить на 3 года, с назначением на
1897 и 1898 гг. по три уезда и на 1899 г. - четырёх уездов» [8, с. 173]. Но полностью обследовать к намеченному сроку удалось только один уезд.
В Симбирской губернии проведение оценочных работ началось в 1896 году с описания Буинского и Симбирского уездов. «Путём местного обследования собирались основные сведения о составе и доходности имуществ, а при посредстве добровольных корреспондентов анкетным способом получались данные о таких элементах оценки, которые колеблются и изменяются во времени» [12, с. 73]. Параллельно со сбором «сведений о составе и доходности имуществ», в этих уездах велись работы по изучению «естественно-исторических особенностей» почв. Однако «дальнейшее течение оценочно-статистических работ, энергично и умело начатое в 1896 г., по различным случайным обстоятельствам, сопровождавшейся неоднократной сменой заведующих отделом, в значительной мере замедлилось, а рамки самих работ несколько сузились, причём отдел перестал собирать данные по текущей сельскохозяйственной статистике» [12, с. 74].
Таким образом, в начале 1900-х годов статистические работы по оценке земель в Самарской, Саратовской и Симбирской губерниях были далеки от своего завершения. В Симбирской губернии всё ещё предпринимались попытки выработать общие для всех уездов нормы оценки земель. В 1905 году уездные оценочные комиссии подготовили свои критические замечания на очередной «проект оценочных норм», подготовленный губернской земской управой и земским статистическим отделом. Особенно резко раскритиковала проект Сызранская уездная земская управа. «Сызранская земская упра-
ва, - отмечается в своде замечаний уездных оценочных комиссий, - находит, что положенный в основу работ способ оценки не верен, а материалы не разработаны и не полны; многие необходимые данные совершенно отсутствуют; <...>, что только такое не отвечающее ни науке, ни справедливости, работою и можно объяснить безусловно неверное, не уравнительное распределение земельных угодий на разряды по местностям и, наконец, следует признать, что проекты, составленные Губернской Управой, ни в каком случае не могут быть приняты к руководству при обложении земельных угодий...» [15, с. 33].
Справедливости ради следует заметить, что и в других земских губерниях, за исключением Нижегородской, оценочные исследования в начале XX века не были закончены. Думается, можно выделить следующие причины этого: 1) отсутствие научно разработанной программы проведения оценочно-статистических работ и общих норм оценки земельных угодий; 2) большая территория губерний и разбросанность на ней крестьянских и частновладельческих хозяйств; 3) отсутствие должного финансирования; 4) нехватка квалифицированных специалистов.
Последнюю причину губернские земства считали наиболее важной и пытались частично решить её путём привлечения временных работников. На этот вопрос Саратовское губернское земство обратило внимание уже в 1894 году, пытаясь частично решить его за счёт привлечения вольнонаёмных работников, прошедших определённую подготовку. «Управам и комиссиям, - говориться в одном из отчётных докладов губернской земской управы за 1894 год, - должна принадлежать руководящая роль, но залогом успеха дела может служить лишь вольнонаёмная рабочая сила, и притом достаточно интеллигентная и технически подготовленная, если она будет придана Управам и Комиссиям в достаточном размере. <...>. Приглашённые, как главная рабочая сила по оценке земель, люди, специально подготовленные к этому делу, несомненно, принесут ему надлежащую пользу и поведут его с должным успехом» [10, с. 125]. Что же касается финансирования оценочных работ, то данный вопрос, в значительной степени, удалось решить в 1899 году. 18 января 1899 года вышел закон «Об изменении Высочайше утверждённых, 8 июня 1893 года, Правил оценки недвижимых имуществ для обложения земскими сборами и об отпуске земским учреждениям пособия от казны на оценочные работы», в котором указывалось, что с 1 января 1899 года на оценочные работы будет ежегодно отпускаться «из государственного казначейства пособие губернским земствам 34 губерний, в коих введено Положение о земских учреждениях, в размере одного миллиона рублей», причём эти деньги должны распределяться между земскими губерниями «по соображению с количеством земли, облагаемой земскими сборами в каждой губернии, и с числом отдельных владений в последней» [9, с. 34].
Данный закон также изъял оценочные работы из ведения оценочных комиссий и передал их губернским земским управам. Практика показала, что оценочные комиссии оказались, как справедливо заметил земский статистик и общественный деятель А.В. Пешехонов, «неспособны руководить делом оценки, внесли лишь ряд задержек и усилили трение, то есть, потребовали напрасной траты сил от земских управ и их статистических отделений» [13, с. 481].
Несколько лучше обстояли дела с оценкой городского и сельского недвижимого имущества. Здесь некоторую упорядоченность внесла «Инструкция об оценке недвижимых имуществ, подлежащих обложению земскими сборами», принятая правительством летом 1894 года. Она определяла порядок проведения оценочных работ и устанавливала общие основания оценки недвижимых имуществ.
Вся городская недвижимость подразделялась на две категории. К первой относились помещения, сдаваемые в аренду (наём). Их доходность должна определяться «по средней за оное наёмной плате, за вычетом необходимых по имуществу расходов и вероятного по местным условиям недобора в
доходе вследствие простоя помещения». Доходность строений, не сдаваемых в аренду, «определяется по соображению с доходностью, исчисленною для однородных имуществ, сдаваемых в наём» [2, с. 418]. Оценку заводов и фабрик предполагалось проводить с учётом, находившегося в них производственно-технического оборудования.
По таким же основаниям высчитывалась доходность «сельских построек», но с двумя нюансами: «1) доходность дворовых участков при сельских постройках, оцениваемых по их материальной стоимости, приравнивается к средней доходности усадебной земли в той же местности; 2) отношение средней доходности к ценности построек определяется не свыше 5%» [2, с. 418].
В Самарской, Саратовской и Симбирской губерниях вся недвижимость была разделена на три категории: в первую вошли жилые дома, вторую категорию составили фабрично-заводские и торговые помещения, а третью -«вообще всякого рода здания и сооружения, выстроенные как на собственной, так и на арендованной земле» [5, с. 4]. В качестве основного критерия оценки, как жилых домов, так и торговых помещений была взята «их чистая доходность». В Симбирской губернии, с целью разделения таких крупных городов, как Симбирск, Алатырь и Сызрань на «однотипные» районы, для скорейшей и точной оценки недвижимого имущества этих городов, сочли возможным «обратиться к чисто практическому приёму - указаниям местных сведущих людей, практически знающих все условия и особенности жизни своих городов» [14, с. 10].
Первые же результаты оценки недвижимости губернских городов показали, что «действительная ценность и доходность городских имуществ» выше «принятых для обложения по оценке городского управления». Такие же данные были получены и по недвижимым имуществам уездных городов. Губернские и уездные власти, руководствуясь результатами оценочных работ, увеличили, соответственно налогообложение недвижимых имуществ.
Оценочные работы в Самарской, Саратовской и Симбирской губерниях, как и в других земских губерниях, были прерваны начавшейся Первой мировой войной. Если Самарское и Саратовское земства к 1914 году завершили работы по оценке недвижимых имуществ, то в Симбирской губернии «в деле выработки оценочных норм незатронутой остаётся только одна категория недвижимых имуществ - промышленные заведения и сельские торговые помещения» [12, с. 77]. Что же касается оценки земель, то она в губерниях так и не была завершена. Тем не менее, губернскими и уездными земскими управами и оценочными комиссиями была проделана колоссальная по объёму работа, результатами которой пользовались как земские, так и правительственные учреждения. Материалы оценочных комиссий являются ценным источником по социально-экономической истории пореформенной России.
Литература
1. Анненский, Н.Ф. Земский кадастр и земская статистика [Текст] / Н.Ф. Ан-ненский // Труды подсекции статистики IX съезда русских естествоиспытателей и врачей в Москве 3 - 11 янв. 1894 г. - М. : Типография Э. Лисснера и Ю. Романа, 1895. - С. 70 - 73.
2. Высочайше утверждённые Правила оценки недвижимых имуществ для обложения земскими сборами [Текст] // Полное собрание законов Российской империи. - Собрание третье. - СПб. : Государственная типография, 1897. -Т. XIII (1893 г.). - № 9744. - С. 414 - 419.
3. Государственный архив Саратовской области. Балашовский филиал. - Ф. 3. -Оп. 1.
4. Доклад Саратовской губернской земской управы по заключениям, представленным уездными земскими собраниями и уездными оценочными комиссиями о спроектированных нормах для оценки недвижимых имуществ в Саратовской губернии и объяснения к ним губернской управы [Текст]. -Саратов : Типография общества книгопечатников, б. г. - 28 с.
5. Доклад Саратовской губернской земской управы XXXVII очередному губернскому земскому собранию об оценке городских недвижимых имуществ [Текст]. - Саратов : Типография «Саратовского дневника», 1903. - 68 с.
6. Журналы Саратовской губернской оценочной комиссии 1894 - 1904 годов с приложением правил и инструкций об оценке недвижимых имуществ [Текст]. - Саратов : Типография губернского земства, 1904. - 143 с.
7. Костюков, А.В. Социально-экономическая деятельность Самарского земства (1865 - 1914 годы) [Текст] : дис. ... канд. ист. наук / А.В. Костюков. - Самара, 2003. - 233 с.
8. О подготовительных к оценке работах [Текст] // Доклады Саратовской губернской земской управы XXXII очередному Саратовскому губернскому земскому собранию. - Саратов : Типография губернского земства, 1897. -Т. 2. - С. 170 - 194.
9. Об изменении Высочайше утверждённых, 8 июня 1893 года, Правил оценки недвижимых имуществ для обложения земскими сборами и об отпуске земским учреждениям пособия от казны на оценочные работы [Текст] // Полное собрание законов Российской империи. - Собрание третье. -СПб. : В государственной типографии, 1902. - Т. XIX (1899 г.). - № 16364. -С. 34 - 35.
10. Об определении размера участия губернского земства в расходах по оценке недвижимых имуществ и о выборе членов в губернскую оценочную комиссию и назначении кредита на оценочные работы [Текст] // Сборник Саратовского земства. - 1894. - № 1. - С. 117 - 127.
11. Об оценочных работах [Текст] // Доклады Саратовской губернской земской управы XXXIII очередному Саратовскому губернскому земскому собранию. -Саратов : Типография губернского земства, 1898. - С. 30 - 48.
12. Оценочный отдел и статистика [Текст] // Симбирское губернское земство. Юбилейный сборник. 1864 - 1914 гг. - Симбирск : Типография Балакирщи-кова, 1914. - С. 72 - 80.
13. Пешехонов, А.В. Внешние условия земско-статистических работ [Текст] / А.В. Пешехонов // Труды подсекции статистики XI съезда русских естествоиспытателей и врачей в Санкт-Петербурге 20 - 30 декабря 1901 г. - СПб. : Типо-литография М.П. Фроловой, 1902. - С. 473 - 484.
14. Проект общих оснований оценки недвижимых недвижимых имуществ в городских поселениях Симбирской губернии [Текст]. - Симбирск : Губернская типография, 1906. - 106 с.
15. Свод замечаний уездных оценочных комиссий и земских собраний 1906 года на составленные губернскою земскою управою в 1905 г. проекты общих оснований оценки земель и лесов Симбирской губернии по закону 8 июня 1893 г., 18 января 1899 г. [Текст]. - Симбирск : Губернская типография, 1907. - 96 с.
16. Центральный государственный архив Самарской губернии. - Ф. 5.
