CC BY
259
Макаренко В. А.
ПРОВАЛЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
Аннотация. Данная статья посвящена анализу регулирования естественных монополий и возможных «провалов регулирования». Рассматриваются проблемы асимметричности информации в паре регулятор-регулируемый и оппортунистического поведения со стороны регулятора. Анализируется возможность использования на рынке с естественно-монопольными характеристиками в роли конкуренции самого права работать и действовать на этом рынке посредствам получения франшизы или лицензии на конкурентной основе.
Ключевые слова. Естественная монополия, конкуренция, провалы рынка, асимметричность информации, регулятор, государство.
Makarenko V.A.
FAILURES OF THE REGULATION OF NATURAL MONOPOLIES
Abstract. This article is devoted to the analysis of regulation of natural monopolies and possible "regulatory failures". The problems of asymmetric information in a regulator-regulated pair and "opportunistic" behavior on the part of the regulator are considered. The possibility of using the very right to work and operate in this market through the acquisition of a franchise or a license on a competitive basis is analyzed in the market with natural monopoly characteristics in the role of competition.
Keywords. Natural monopoly, competition, market failures, asymmetric information, regulator, state.
В экономической теории такая категория, как естественная монополия, играет одну из важнейших ролей. Определение понятия «естественная монополия» прошло эволюцию, в соответствии с происходившими окружающими процессами, и продолжает свою эволюцию и по сей день. Естественная монополия существует по сути со времен рабовладельческого общества, проявляясь в виде природной монополии. Природная монополия является одним из древнейших видов монополии.
Одним из первых экономистов, занимавшихся изучением естественных монополий, стал А. Курно, который в 1838 году ввел этот термин в экономическую науку. Изначально, правда, он вкладывал в это понятие право обладания исключительными природными ресурсами. Он приводил пример естественной монополии, в которой река является природным ресурсом, а собственник водных ресурсов, тот кто живёт вверх по течению реки, - естественным монополистом. Собственник природных ресурсов может использовать их по своему усмотрению: перенаправить русло реки, построить дамбу и так далее [1].
Ещё одним выдающимся экономистом своего времени был Дж. Милль, который сумел определить разницу между естественной и искусственной монополией и акцентировал внимание на проблеме неоправданного дублирования сетей передач [2]. Он проанализировал доходы, полученные от прокладки новой сети, и произведенные при этом затраты. Таким образом, Милль обосновал нерациональность действий сетевых компаний, которые в условиях конкуренции прокладывали параллельно тру-
ГРНТИ 06.03.07 © Макаренко В. А., 2018
Виктор Александрович Макаренко - аспирант кафедры национальной экономики Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Контактные данные для связи с автором: 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 911 236-12-03. Е-mail: [email protected]. Статья поступила в редакцию 11.02.2018.
бопровод. Также он упоминал и о железнодорожных сетях. Эти теоретические исследования дают практический результат в деятельности государства, выступающего в роли регулятора рынка.
Бурное развитие крупного машинного производства и производственных сил в целом во второй половине XIX века привело к образованию различного рода «сообществ», которые по своей сущности представляли монополистические объединения. Предприниматели объединялись с целью монополистического господства над рынком и, тем самым, ограничивали возможную конкуренцию, которая могла быть им невыгодной. Благодаря этому, они смогли снизить предпринимательские риски в условиях огромного роста концентрации капитала и производства. Фактически с появлением такого рода объединений и берет начало регулирование государством естественных монополий.
Целью регулирования было обеспечение социально желаемых результатов в тех ситуациях, когда это невозможно посредством конкуренции. Произошло замещение «невидимой руки» рынка. Прямое регулирование экономических процессов становится уже «видимой рукой». Тарифы, прибыльность и инвестиции стали компонентами регулирования со стороны органов власти. На основе выявления средних издержек определялся уровень тарифов. Норма отдачи от капитала выступала регулируемым параметром, ограничивающим доходы монополистов справедливым, по мнению государства, уровнем.
Важность регулирования естественных монополий не подлежит сомнению, но существует и обратная сторона проблемы. С конца 70-ых годов XX века становится заметно изменение теоретических и практических подходов к регулированию, так как в это время дали о себе знать крупные «провалы регулирования». Стали появляться критики традиционных подходов к регулированию естественных монополий, в основном ими были представители Чикагской экономической школы. Зачастую вред для экономики и общества от регулирования естественных монополий был больше, чем положительный эффект.
Ярким примером может послужить знаковая ситуация в газовой отрасли США, которая была подвержена тотальному регулированию со стороны государства. Газовая отрасль оказалась в бедственном положении из-за неумелого регулирования. При этом похожие «провалы регулирования» стали возникать и в других инфраструктурных отраслях. Одной из основных причин «сбоев» регулирования стала проблема асимметричности информации в паре регулятор-регулируемый. Таким образом, проблема крылась в распределении информации, которой в большей степени обладали монополисты, и распределении власти, где явным преимуществом обладают регулирующие органы [3]. Проблем регулирования естественных монополий могло бы и не возникнуть, если бы фирмы не располагали дополнительной, неизвестной для регулирующих органов информацией. При условии наличия полной и достоверной информации регулирующие органы предписали бы фирме функционировать в рамках социально оптимального плана.
В действительности присутствует проблема «скрытой информации», то есть монополисты информированы намного точнее и лучше об уровне собственных издержек и спросе. Помимо этого, они могут принимать меры по сокращению издержек, не уведомляя при этом регулирующие органы. Проблемы «скрытой информации и действий» очень сильно усложняют и делают практически невозможным нормальное регулирование естественных монополий. Вводимые ограничения со стороны регулирующих органов побуждают фирмы предпринимать ответные меры и служат основой для стратегического поведения. Фирмы будут стремиться получить более высокие прибыли и повлиять на будущие решения регулятора.
К примеру, включать дополнительные статьи в издержки производства, которых в действительности не было, то есть предоставлять недостоверную, ложную информацию регулирующим органам. Осуществлять излишние затраты, создавать дополнительные ненужные мощности, проводить заведомо ненужные исследования, закупать ресурсы по завышенным ценам для увеличения общей суммы издержек и т.д. Асимметричность информации становится одной из основных проблем в теории регулирования того времени. Видоизменяются задачи, которые должны решать регулирующие органы. Использование информационных преимуществ должно использоваться монополистами не для извлечения прибыли, а для общественного блага. Таким образом, важнейшей задачей регулирования становится мотивирование и побуждение фирм не скрывать информацию.
С другой стороны, и фирма-монополист не застрахована от «оппортунистического» поведения регулятора. Проводя политику регулирования, государство может не гарантировать изменения выбранного регулирующего курса в будущем. К примеру, изменение ценовой политики, преждевременный
пересмотр ставок могут оставить фирму с убытками и стать причинами недоинвестирования в сектора естественных монополий. Данные действия со стороны регулятора подрывают доверие фирм к проводимой политике и стимулы к снижению издержек.
Как же прекратить прямое регулирование естественных монополий, так чтобы и производство стало эффективнее и издержки стали меньше? На этот вопрос постарался ответить в своей статье Гарольд Демсец [4]. Он утверждал, что если обычная конкуренция внутри рынка невозможна на рынке с естественно-монопольными характеристиками, то в роли конкуренции может выступить само право работать и действовать на этом рынке. Формой конкурентной борьбы становится подача заявок на получение лицензии или франшизы по обслуживанию данного рынка. Данная форма конкурентной борьбы получила название «конкуренция Демсеца». Для данного вида конкуренции необходимо соблюдение ряда условий: всем потенциальным производителям должны быть доступны необходимые ресурсы. Кроме этого, должна быть исключена возможность сговора между участниками, поэтому одним из основных условий «конкуренции Демшеца» является осуществление конкурсных процедур только на конкурентной основы.
Основной критерий отбора - это установленная в заявке цена, по которой участник аукциона готов производить товар или оказывать услугу. Государство выбирает фирму, предложившую самую низкую цену, и данный участник признаётся победителем, с ним заключается контракт. В процессе аукциона цена опускается практически до минимального уровня и минимизируются издержки. Особое внимание стоит уделить стандартам качества оказания услуг, все они, насколько это возможно, должны быть отражены в контракте.
К сожалению, большинство качественных характеристик невозможно учесть в контракте до момента предоставления услуг [5]. Получается, что, несмотря на присутствие лишь одного производителя-монополиста, на рынке не устанавливаются монопольные цены, благодаря рыночным механизмам конкуренции между участниками аукциона. Данная конкуренция заставляет фирмы снижать цены вниз практически до уровня издержек. Но фактор времени сразу же ставит большой вопрос на возможности практического применения данной концепции регулирования естественных монополий. А именно наличие в данной теории контрактной проблемы. При заключении контракта устанавливается фиксированная цена на длительный период, которая оптимальна только в данный момент времени. Изменение условий на рынке может привести монополиста к получению сверхприбыли, убыткам или вообще к банкротству.
То есть , для применения данной концепции необходимо учесть фактор времени. Предусмотреть все варианты наступления тех или иных событий практически невозможно. В любом случае будет присутствовать неполнота информации. Более того, снова возможно появление проблемы асимметричности информации, так как регулятор не сможет точно сказать наступило то или иное событие и привело ли оно к снижению или понижению издержек фирмы монополиста [6]. Оптимальным вариантом может стать периодический пересмотр цены или заключение краткосрочных контрактов. Но и этот вариант требует уточнений. При краткосрочных контактах фирма теряет интерес к долгосрочному инвестированию. Фирма-монополист недоинвестирует в долгосрочные активы, так как срок окупаемости может быть больше, чем срок действия контракта. Постоянный же пересмотр цен снова возвращает к прямому регулированию со стороны государства.
Также могут возникнуть вопросы, связанные с правом собственности на активы, которые необходимы для оказания услуг. Останутся ли они в руках государства или же перейдут к победителю? Именно право собственности может служить инструментом контроля за ситуацией, которая не была описана и предусмотрена заранее в контракте.
Метод конкурентных торгов стал активно использоваться с середины 80-х годов XX века, что говорит о практической значимости данного метода. Особое внимание хочется уделить организации торгов за франшизу на железнодорожные пассажирские перевозки в Великобритании. Как и во многих странах, они были убыточными, необходимо было постоянное субсидирование со стороны государства. Приватизация не должна была привести к увеличению стоимости за услуги и сокращению предложения, поэтому субсидирование должно было сохраниться.
Была использована модифицированная модель торгов, где победителем признается тот, кто просит минимальное субсидирование. Государство наложило множество ограничений и запретов, принуждая компанию реализовывать зачастую убыточные инвестиционные проекты. Свобода компании была
ограничена законодательством Великобритании, предусматривающим вмешательство государства в случаях, когда со стороны компании будет проявляться стремление получить сверхприбыль от инвестиций или отказаться от проектов развития без достаточно обоснованных причин [7]. В итоге, несмотря на небольшие положительные тенденции, реформа не имела нужного успеха из-за слишком высокой степени регулирования со стороны государства железнодорожной отрасли.
Ещё одним способом введения конкуренции на рынке является интермодальная конкуренция, которая возможна в транспортной сфере, отрасли связи и некоторых других. Острая интермодальная конкуренция со стороны различных видов транспорта даёт основание для дерегулирования железнодорожных перевозок. Можно сказать, что «провалы регулирования» смогли не только инициировать процесс дерегулирования, но и модернизировать традиционные механизмы регулирования. Стало ясно, что жесткие и прямые методы регулированию не дают нужного результата. Они не стимулируют фирмы-монополисты снижать цены, инвестировать средства в новые технологии производства для сокращения издержек, увеличивать выпуск товаров и услуг.
Помимо методов по дерегулированию естественных монополий развивались и стимулирующие направления регулирования. Одной из наиболее распространенных моделей стимулирующего характера стала модель ценовых лимитов. В процессе развития этого метода произошло преодоление у монополиста стимула к недоинвестированию, оптимизировались периоды пересмотра лимитов. Создание конкурентной среды в естественно-монопольных отраслях, отказ от прямого, чрезмерного регулирования со стороны государства, развитие моделей стимулирующего регулирования позволяют выработать новые подходы к регулированию, обладающие большим потенциалом эффективности и позволяющие преодолеть следствие традиционного подхода регулирования - «провалы регулирования».
Диагностика «провалов регулирования» на сегодняшний день является одной из важнейших задач государственных органов, занимающихся регулированием естественных монополий, так как эффективность регулирования мультипликативно влияет на экономические процессы в стране и уровень общественного благосостояния. Системные ошибки при регулировании монополий государством вытекают в «провалы регулирования», сказывающиеся иногда более пагубно, чем провалы рынка. Такая политика государства становится уже не антимонопольной, а антиконкурентной, что говорит о необходимости своевременного обнаружения этих провалов во избежание системного кризиса экономики.
Возможность внедрения конкурентных механизмов в естественно-монопольные рынки позволила многим странам достичь положительных результатов в части улучшения качества продуктов и услуг и их разнообразия. Заметны и сдвиги в экономической эффективности функционирования инфраструктурных отраслей. В настоящее время пришло понимание, что метод прямого государственного регулирования изживает себя. И наличие на рынке естественно-монопольной отрасли не должно приводить к автоматическому введению госрегурирования. Наличие альтернативных вариантов и новых подходов к регулированию естественных монополий, таких как введение конкуренции в естественно-монольных отраслях, может заставить монополиста не только снижать издержки, но и освободило бы его от необходимости постоянного контроля со стороны государства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Базилевич В.Ф., ФилюкГ.М. Природные монополии. К.: Знания, 2006. 367 с.
2. Милль Дж.Ст. Основы политической экономии: в 3 т. М.: Прогресс, 1980. Т. 1. 448 с.
3. Королькова Е.И. Тенденции в развитии теоретических подходов к регулированию естественных монополий // Экономический журнал ВШЭ. 1999. № 2. С. 238-264.
4. Demsetz H. Why regulate utilities? // Journal of Law and Economics. 1968. № 11.
5. Джаборов Д. К вопросу о правовой модели государственного воздействия на естественные монополии // Закон и право. 2016. № 3. С. 51-55.
6. Хайкин М.М., Кныш В.А. Естественные монополии в российской экономике: выбор модели регулирования // Управленческое консультирование. 2017. № 5. C. 44-55.
7. Хусаинов Ф.И. Почему у Англии не получилось? // Отечественные записки. 2013. № 3. С. 141-149.
