CC BY
109
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 332.1
процессы урбанизации и проблемы градорегулирования (на примере Иркутска)
с.в. белоусова,
кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник отдела региональных экономических
и социальных проблем E-mail: [email protected] Иркутский научный центр Сибирского отделения РАН
Урбанизм формирует идеальную модель города, которая подразумевает хорошо обоснованные и проработанные планы развития. Вместе с тем урбанизация представляет собой крайне ограниченную тактику, несмотря на то, что проблемы городов, в том числе Иркутска, носят всесторонний и системный характер. В России де-факто отсутствует анализ градостроительной практики в городах и не существует разработки и внедрения основополагающих градостроительных документов, полноценных генпланов городов и практики мастер-планирования.
Целью работы является рассмотрение современных проблем и путей решения роста российских городов в свете идей урбанизма.
С помощью экономических методов проанализированы проблемы развития Иркутска. Данные проблемы, как и пути их решения, рассмотрены в рамках трех основных разделов (градоведения, градостроительства, градорегулирования).
Исследованы проблемы реализации градоре-гулирования. Данный процесс, с одной стороны, направлен на повышение условий жизни людей, а с другой стороны, не предусматривает наличия каналов и форм участия самого населения в нем (такова российская практика). Между тем развитие города в целях формирования и расширения местных сообществ является ведущей мировой тенденцией урбанизма.
Сделан вывод о том, что проблемность современных российских городов сопряжена с отсутствием достаточной проработки и реализации мер градорегулирования, среди которых наиболее актуальна установка целей и способов развития. Формальность системы целей, игнорирование задачи формирования сплоченных территориальных коллективов или местных сообществ как главных инструментов городского развития являются важнейшими проблемами современных российских процессов урбанизации.
Ключевые слова: урбанизм, качество жизни, местные сообщества, городское планирование и регулирование
Идеи урбанизации и проблемы их реализации
Структурная перестройка экономики, связанная с активными процессами индустриализации, ростом городов и сопровождавшимися кризисными явлениями, способствовала формированию идей развития местных сообществ и урбанизма. Эти идеи легли в основу наиболее престижных направлений научной мысли на Западе. Причиной тому было требование более глубоких исследований территориальных обра-
зований, где «внутренняя целостность и имманентно присущая любой территориальной среде системность (взаимосвязь пространства, расселения, экономики и т.п.) проявляются наиболее отчетливо» [1].
Для России эти идеи также находят все больший отклик. Так, на съезде Общественного народного фронта Президент РФ В.В. Путин поручил правительству совершенствовать законодательство по «благоустройству территорий поселений, улучшению качества городской среды, развитию территорий, повышению роли граждан в принятии градостроительных решений». Все эти вопросы системно определяют состояние городов, жизненной среды большинства населения Российской Федерации (в 2010 г. городское население в стране составляло 73,7%1).
Между тем состояние этой жизненной среды постоянно усложняется. Растут масштаб и разнообразие проблем. От роста городов усиливаются негативные последствия, которые отражаются на экологической, социальной, демографической, психологической и иных сферах. Формируются новые требования к развитию городов и т.д. Город становится не только двигателем процесса и развязкой всех путей современного развития, но и моделью современного общества, пространством для его изменений.
Важность и острота проблем жизнедеятельности городов и развития местных сообществ потребовали глубокого теоретического осмысления происходящих процессов, что отразилось на формировании широкого ряда теорий, идей и подходов, которые в разное время по-разному раскрывали роль города, его элементов и путей развития. Если еще недавно город рассматривался как основная опора и инструмент индустриализации, технического и промышленного развития, то в настоящее время город все больше становится благоприятной средой жизнедеятельности людей, создающих современные продукты обмена: информацию, знания, эмоциональные и психологические блага. Комфортность этой среды становится как условием, так и средством в сложной конкурентной борьбе за ресурсы и перспективы развития.
Именно такой акцент («город для людей» или город, удобный для жизни») заложен в современном урбанизме как междисциплинарной системе идей, теорий, взглядов на стыке нескольких областей (географии, градостроительства, экономики, соци-
1 Сухов И. «Российская газета», «РИА Новости» и «Росбалт» о первых итогах переписи России. URL: http://www.demoscope. ru/weekly/2011/0459/perep01.php.
ологии, культуры и др.), рассматривающих городскую сферу жизнедеятельности. В практическом аспекте этот термин используется для обозначения процессов создания, развития и совершенствования городского пространства, включая, по мнению экспертов [4], три его основные компоненты:
1) гуманитарную ориентацию и дружественную
к человеку городскую среду;
2) экономическую жизнеспособность;
3) эффективность и социальное благополучие.
Важность идей урбанистики для России крайне
актуальна, так как «задачу трансформации социалистического и самого холодного на планете мегаполиса в комфортный город в мире никто и никогда не решал»2. Для России это стало очередным серьезным вызовом, требующим скорейшего преодоления материальных, технических, организационных, информационных, ментальных и других отставаний от мировых тенденций. При этом, как признаются эксперты3, развитие городов зависит не от самих городов, а от стратегий территориального развития страны (в том числе регионов и муниципалитетов), которые зачастую плохо соответствуют не только нормам и требованиям современности, но и потребностям городского населения.
Изменение ситуации связано с развитием трех основных элементов урбанизма: градоведение, градостроительство, градорегулирование. При этом градостроительство делает ставку на развитие городов посредством современных архитектурно-планировочных решений (по меньшей мере на уровне проектов такие решения в России есть). А градоведение и градорегулирование остаются весьма ограниченными и проблематичными. Основная проблема совершенствования этих сфер урбанистики заключается в преодолении ограниченности восприятия городской среды и признания целостности и системности объекта регулирования, требующего более глубокого и сложного мышления в процессе анализа и выработки путей развития городов.
Градоведение - это теория, занимающаяся комплексным анализом и изучением проблем, связанных с функционированием и развитием городов, их историей и перспективами развития. Градоведение должно включать, по меньшей мере, как считают
2 Щукин А. Пять вызовов для российской урбанистики // Эксперт. 2014. № 16. URL: http://expert.ru/expert/2014/16/pyat-vyizovov-dlya-rossijskoj-urbanistiki/.
3 Курбатова А.С. Развитие городов: проблемы и перспективы //
Территория и планирование. 2008. № 5. URL: http://terraplan. ru/arhiv/39-5-17-2008/492-310.html.
эксперты [8], системные представления и подходы из следующих сфер:
- архитектуры и градостроительства;
- строительства;
- экологии города;
- городского хозяйства;
- городского управления;
- городского права;
- городской экономики и предпринимательства;
- стратегического планирования градосистемы;
- информациологии города и региона;
- восприятия городской среды и др.
Однако, по оценкам экспертов, наука о городе как таковом не сформирована до сих пор, не принято ни одного закона, направленного на регулирование сложнейших правоотношений в процессе развития городов и градосистем, а гуманитарные науки вообще «обошли вниманием феномен ХХ столетия -крупный город» [10]. В результате у города нет собственных основ и механизмов управления, что отразилось в последующем разделе урбанистики -. градорегулировании, которое признано в России как крайне «малоосвоенная» и «малоосознанная» деятельность [14]. Между тем развитие градорегу-лирования связано с систематизацией мер воздействия в следующих аспектах жизнедеятельности:
- правовом;
- экономическом;
- общественном;
- природно-климатическом;
- строительно-технологическом и др.
В настоящее время все эти направления и меры воздействия недостаточно определены и регламен-тированы4, что в итоге делает градорегулирующую деятельность набором мер, весьма хаотично вбирающих все указанные компоненты в совершенно произвольном объеме и содержании. Подобное волюнтаристское состояние градорегулирующей деятельности при критичности проблем роста и функционирования российских городов делает задачу их организации крайне актуальной.
Иркутск в свете процессов урбанизации
Критичность состояния растущих российских городов наглядно подтверждается анализом состо-
4ДорофееваЮ.И., Хлопцов Д.М. Градорегулирование в условиях становления рынка недвижимости: российский и зарубежный опыт // Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2009. № 4. C. 63-76.
яния Иркутска, для которого характерны типичные проблемы городов как Сибирского федерального округа, так и страны в целом. Для Иркутска одной из весьма критических проблем является экология. Так, в частности, по состоянию атмосферного воздуха город является крайне опасным для проживания. Индекс загрязнения атмосферы в Иркутске в 2011 г. составил 20,0 ед. ПДК5, что демонстрирует его закономерное присутствие в списке городов с наиболее высоким уровнем загрязнения (больше 14 ед. ПДК) согласно приоритетному списку городов России с высоким уровнем загрязнения атмосферы. По выбросам в атмосферу загрязняющих веществ из стационарных источников (65 тыс. т выбросов в год) Иркутск значительно опережает многие крупные города, включая Москву (62 тыс. т), Санкт-Петербург (52 тыс. т), Екатеринбург (20 тыс. т), Нижний Новгород (32 тыс. т) и т.д.
В Иркутске на 01.01.2011 насчитывалось 3 405 стационарных источников (208 промышленных предприятий). Ежегодно от этих источников в атмосферу Иркутска поступает:
- 69 видов загрязняющих веществ, в том числе пыли - 6 (8,7%);
- продуктов сгорания топлива (окись углерода, двуокись азота, окись азота, сернистый ангидрид, бензапирен, сажа, зола угольная, зола мазутная) - 8 (11,6%);
- специфических веществ — 55 (79,7%). Таким образом, выбросы продуктов сгорания
топлива в валовом отношении наиболее значительны.
Выбросы загрязняющих веществ от стационарных источников Иркутска в 2011 г. составили 57,469 тыс. т, в том числе:
- твердых веществ - 9,8 тыс. т;
- диоксида серы - 31 тыс. т;
- оксида углерода - 4,7 тыс. т;
- оксидов азота (N02 и N0) - 10,8 тыс. т;
- углеводородов (без летучих органических соединений) - 0,4 тыс. т;
- летучих органических соединений - 0,7 тыс. т. В итоге среднегодовые концентрации бенза-
пирена в 2011 г. превышали допустимую норму в
5 Предельно допустимая концентрация (ПДК) - утвержденный в законодательном порядке санитарно-гигиенический норматив в виде уровня концентрации химических элементов и их соединений в окружающей среде, который при повседневном влиянии в течение длительного времени на организм человека не вызывает патологических изменений или заболеваний.
11 раз, формальдегида - в 6 раз, оксида углерода -в 3,6 раза, взвешенных веществ - в 3,2 раза и т.д. Большая часть выбросов загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников принадлежит предприятиям теплоэнергетики (69,2%). Однако если рассматривать общегородские выбросы, то здесь лидирует автотранспорт, выбросы от которого превышают 60% общего объема. Источники теплоэнергетики, не оснащенные фильтрами, добавляют не менее 40% выбросов, а на производственные предприятия приходится около 2% всех выбросов.
При наличии столь серьезных проблем даже на этапе формирования стратегий и программ развития города6 каких-либо комплексных оценок экологического состояния не проводится. В принятых документах подчеркивается необходимость подобного анализа со ссылкой на существующие оценки, отражающие социально-экономическое положение субъектов Российской Федерации с учетом параметров качества жизни (индекс развития человеческого потенциала, индекс качества жизни, рейтинг Урбаники). Однако эти оценки проводятся на базе только регионов. При этом Иркутская область по всем данным характеристикам занимает самые низкие позиции. Так, по рейтингу развития человеческого потенциала Программы развития ООН регион расположен на 61-м месте из 83 оцениваемых регионов. По данным рейтинга ИРЧП7, в 2010 г. ведущие субъекты Сибирского федерального округа занимали следующие места:
- Томская область - 11-е;
- Красноярский край - 31-е;
- Омская область - 23-е;
- Новосибирская область - 18-е.
Учитывая данное отставание, вопрос социального экономического положения региона и его областного центра становится еще более острым. По индексу качества жизни рейтинг Иркутской области в течение 2003-2009 гг. снизился с 69-го до 74-го места из 83 оцениваемых регионов, что тоже демонстрирует остроту проблем жизнедеятельности как в регионе, так и в региональной столице. Однако учет и анализ качества жизни в рамках
6 Об одобрении стратегии социально-экономического развития города Иркутска до 2025 года: решение Думы города Иркутска от 06.07.2012 № 005-20-360579/2.
7 Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) - интег-
ральный показатель, рассчитываемый ежегодно для межстра-нового сравнения и измерения уровня жизни, грамотности,
образованности и долголетия.
города имеет определенную специфику, связанную с более тесным взаимодействием всех факторов жизнедеятельности, обусловливающим сложность автономного изучения сегментов качества жизни. Кроме того, именно экологический аспект с каждым годом приобретает все большее значение при оценке комфортабельности городской среды, выступая определенным лимитирующим критерием.
Одним из центральных факторов экологического риска жизнедеятельности является автомобильный транспорт, дающий превалирующий объем выброса в Иркутске. На 01.01.2013 в Иркутске (численность населения которого составляет 606 тыс. чел.) было зарегистрировано 222,2 тыс. ед. автотранспорта, количество которого постоянно растет. Кроме того, эксперты подчеркивают, что через Иркутск ежедневно проезжают до 30 тыс. ед. иногородного транспорта. Среднегодовой прирост автомобильного транспорта в городе за последние 5 лет составляет 10-15%, который критически опережает темпы развития улично-дорожной сети города. Важно при этом отметить, что эксплуатируемые автомобили в большинстве случаев не соответствуют современным ограничениям по токсичности и объемам выбросов вредных веществ. Особенно это касается общественного транспорта, что для Иркутска весьма критично, поскольку город обеспечивается хаотично и стихийно организованным коммерческим транспортом, который в удельном весе составляет более 80% (2,4 тыс. ед. транспорта). Технические характеристики такого транспорта далеко не соответствуют даже минимальным стандартам, что неоднократно выявлялось органами ГИБДД, которые только в 2012 г.. привлекли к административной ответственности. 2 967 водителей в основном по причине технических неисправностей. Крайне старый и изношенный парк общественного транспорта создает множественные проблемы для жителей города как в плане экологии, так и безопасности. При этом муниципальный транспорт города не может составить конкуренцию, так как по числу техники и объемам перевозок последовательно сокращается. Так, за последние 8 лет количество муниципальных единиц техники сократилось в 2,5 раза и составило 180 транспортных единиц (7% от общего числа в городе).
Степень загрязненности воздуха усугубляют существующая планировка города, условия и организация движения автотранспорта, состояние дорог, уровень развития общественного транспорта и т.д. Действительно, Иркутск имеет весьма сложные гра-
достроительные и инфраструктурные характеристики. По плотности населения город может уже скоро соперничать с Шанхаем, имеющим плотность 2 600 чел./км2, что делает уровень городской застройки весьма критичным. Это ярко иллюстрируют мнения горожан: «... создается ощущение, что мы живем на маленьком островке, и вода с разных сторон все подступает и подступает, земли как будто очень мало и она дорожает. Параллельная реальность.. ,»8. При средней плотности застройки современных городов от 17 до 27% в Иркутске она составляет 42% (город расположен на площади 27 998 га, из них 11 950 га занято городской застройкой).
В объеме городской застройки важнейшую инфраструктурную роль играют дороги. По требованиям СНиП 2.07.01-89 плотность дорог в жилой застройке должна составлять 2-2,5 км/км2. В Иркутске существующая линейная плотность магистральной сети в жилой застройке находится на уровне только 1,75 км/км2, что еще раз демонстрирует весьма ограниченные технические возможности решения экологических проблем. В городе крайне низкая средняя ширина проезжей части магистральных улиц (11,6 м при норме 15,0 м). Постоянный рост численности автотранспорта низкого технического уровня, высокая плотность застройки и узкие транспортные магистрали - все это подтверждает недопустимость стихийного развития событий, которое царит по причине бездействия органов муниципального управления и иных структур.
Происходит это на фоне ухудшения качества системы здравоохранения, низкого уровня рекреационных возможностей города, резкого снижения санаторного и иного реабилитационного оздоровления населения, ограниченного числа спортивных объектов и т.д. Так, площадь зеленых насаждений общего пользования в Иркутске практически не меняется и в настоящее время составляет 385,5 га (1,3% площади города, что крайне недостаточно). Наблюдается ограниченность зон отдыха и спортивно-оздоровительных объектов в городе. Иркутская область и ее областной центр по основным показателям в области физической культуры и спорта занимают одно из последних мест в составе 12 регионов Сибирского федерального округа 9:
8 URL: http://www.irk.ru/news/20121214/plot/.
9 Об утверждении государственной программы Иркутской области «Развитие физической культуры и спорта» на 2014-2018 годы: постановление правительства Иркутской области от
24.10.2013 № 458-п.
- по единовременной пропускной способности спортивных объектов - 12-е место;
- по доле населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом, - 12-е место;
- по уровню обеспеченности спортивными сооружениями - 9-е место.
Комплекс экологических проблем приводит к ухудшению здоровья, которое, по оценкам экспертов, в 60% формируется в зависимости от экологии10. Неслучайно в Иркутске наблюдается тенденция роста заболеваемости населения (рис. 1-2).
Социальная составляющая качества жизни в Иркутске может быть рассмотрена также посредством анализа процессов миграции и преступности как наиболее распространенных форм смены социума для людей. В Иркутске увеличивается численность населения за счет роста рождаемости только на 25%, остальные 75% дает миграция. В город ежегодно переселяются почти 20 тыс. чел., при этом выбытие составляет меньшую величину (в 2012 г. - 13 232 чел.). В итоге количество прибывших опережающими темпами обгоняет количество выбывших. Миграционный прирост в 2012 г. достиг 6 278 чел. и на 2,6% превысил показатель предыдущего года. В течение пяти лет миграционный прирост увеличился более чем в 2,5 раза. Однако если сравнить эти данные с характеристиками миграции по Иркутской области, то станет понятно, что население региона последовательно перебирается либо в региональную столицу, либо за пределы области. Общее снижение численности населения Иркутской области без его регионального центра составляет около 10% за последние 5 лет (рис. 3).
Доля выездной миграции из Иркутска от общей региональной составляет около 30%, удельный вес города по численности при этом составляет чуть более 33%. Это говорит о том, что региональная столица является только перевалочным пунктом для последующего отъезда за пределы области. Другим социальным процессом в оценке личного качества жизни является динамика преступности, которая для Иркутска также пока не имеет серьезных положительных изменений. Если в 2011 г. наблюдался рост криминальной активности, направленной против личности и здоровья граждан
10 Сидоренко Г.И., Кутепов Е.Н. Приоритетные направления научных исследований по проблемам оценки и прогнозирования влияния факторов риска на здоровье населения // Гигиена и санитария. 1994. № 8.
860 000 840 000 820 000 800 000 780 000 760 000 740 000 720 000 700 000
2008 2009 2010 2011 2012
Источник: данные предоставлены администрацией Иркутска по запросу информации № 218-03-1030/3 от 12.04.2013.
380 000 т
3OO OOO
2008 2009 2010 2011 2012
Источник: данные предоставлены администрацией Иркутска по запросу информации № 218-03-1030/3 от 12.04.2013.
Рис. 1. Динамика зарегистрированных больных в возрасте 18 лет и старше в Иркутске за 2008-2012 гг, чел.
Рис. 2. Динамика впервые зарегистрированных больных в Иркутске за 2008-2012 гг, чел.
610 п г 1900
605 -600 595 -590 -585 -580 575 -570 565
560 -I-1-
2007 2008 2009 2010 2011 2012
—■—Численность населения Иркутска (левая шкала)
—А—Численность населения Иркутской области без Иркутска (правая шкала)
Источник: составлено по данным: Об утверждении программы комплексного социально-экономического развития города Иркутска на 2013-2019 годы: решение Думы г. Иркутска от 06.07.2012 № 005-20-360588/2.
840
820
800
Рис. 3. Динамика численности населения в 2007-2012 гг., тыс.
9QQ QQQ
88Q QQQ
37Q QQQ -
36Q QQQ
35O OOO -
34O OOO -
33O OOO
32O OOO
31O OOO
(в частности, количество совершенных убийств выросло на 45,9%), то в 2012 и 2013 гг. этот рост немного уменьшился, однако уровень тяжких и особо тяжких преступлений возрос. Иркутск имеет 55% всех зарегистрированных преступлений на территории Иркутской области. В среднем же количество преступлений на 10 тыс. населения в городе составляет 2 936 за 2012 г., что значительно выше, чем в среднем по стране (в России в 2012 г.. было зарегистрировано 2 213 преступлений). В итоге проблемность развития города носит всесторонний характер, многократно усиливающийся при росте его численности.
Проблемы стратегического управления на местном уровне
Решение столь острых проблем города немыслимо без совершенствования его управления, которое, по оценкам экспертов, «сложнее, чем управление государством адекватной демографической емкости»11. Наиболее сложной задачей специалистами12 признается стратегическое управление городом, включая выработку стратегий, которые с точки зрения теории стратегического управления [9] должны раскрывать цели, идеи, позиции, планы, механизмы, перспективы и др.
Необходимость создания подобных стратегий на местном уровне зафиксирована в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.14 № 172-ФЗ (далее -Закон № 172-ФЗ). Закон № 172-ФЗ содержит принципиальные изменения текущего состояния дел. Однако это касается только организационных вопросов (создания и реализации стратегических документов, в которых вводится процедура контроля за исполнением документов стратегического планирования, установлен их состав и структура, предусмотрено информационное обеспечение стратегического планирования и др.). Содержательные моменты, раскрывающие основания принимаемых документов, их целевые и идейные позиции, наличие и характер их формирования, полностью отсутствуют.
Необходимы подходы и механизмы выработки принципов и стратегий развития городов, при-
11 Лола А.М. Принципы управления крупнейшим городом // Проблемы теории и практики управления. 1997. № 2.
12 Муниципалитеты обяжут заниматься стратегическим планированием. URL: http://izvestia.ru/news/570309.
званные обеспечить выбранные цели и желаемые образы городов. При этом вопрос формирования и понимания целей имеет ряд подходов, включая технический (нисходящий) и социальный (восходящий). Для России традиционным является нисходящий принцип целеполагания, который декларирует гуманитарные сущности (включая идеалы устойчивости и роста качества жизни населения), которые, правда, недостаточно взаимосвязаны друг с другом и весьма ограничены для практического применения. Концепция устойчивого развития изначально позиционируется как интегральная система экологизации научных знаний, нацеленных на решение вопросов загрязнения природной среды и ограниченного использования природных ресурсов. Однако впоследствии она была распространена на задачи комплексного социально-экономического развития, что позволило сформировать обширный перечень условий устойчивого развития [12], которые касались всех сфер жизнедеятельности общества. В каждом из них требовалось найти точку консенсуса для преодоления существующих негативных процессов. Для их реализации был сформирован широкий список нормативных документов13, однако теоретические требования в качестве концептуальной основы системного развития не смогли практически реализоваться в силу множественных ее противоречий и спорных сторон [2].
Одним из спорных вопросов являются иерархичность и последовательность объектов устойчивого развития, создающих в каждом отдельном случае собственные акценты понимания происходящих изменений и условия их реализации. Так, у одних специалистов есть представление, что устойчиво может развиваться только весь мир в целом: «реализовать устойчивое развитие в полном объеме можно только на глобальном уровне...» [11]. Другие видят обратную зависимость макроустойчивости от микроуровня: «устойчивая жизнь людей на Земле невозможна без устойчивости местных сообществ»14.
Следующим спорным моментом является отраслевой масштаб рассматриваемых проблем устой-
13 О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: Указ Президента Российской Федерации от 01.04.1996 № 440.
14 Хартия «Города Европы по пути к устойчивому развитию»: одобрена участниками Европейской конференции по устойчивому развитию больших и малых городов Европы. Ольборг. Дания. 27.05.1994.
чивости с акцентированием экологической составляющей либо признанием иных первоочередных конструкций устойчивости, к примеру социальной. При этом если экологическая устойчивость предполагает разумную сбалансированность хозяйственной деятельности в соответствии с возможностями и требованиями сохранения окружающей среды, то под социальной устойчивостью мировые эксперты [3] понимают упорядочение технических, научных, экологических, экономических и социальных ресурсов таким образом, что социальная система может поддерживаться в состоянии равновесия во времени и пространстве. В свою очередь поддержка в состоянии равновесия рассматривается как такая устойчивость организации системы, при которой она способна «... саморегулироваться, самоуправляться, самосовершенствоваться, максимально используя. ресурсы» [7]. Однако в условиях российской практики подобная устойчивость или самостоятельность городов вряд ли возможна. Это заложено как в культурной традиции превалирования централизованной вертикальной системы отношений в социуме, так и в высокой финансовой зависимости любого уровня управления от вышестоящего. Например, в Иркутске при наличии собственных налоговых поступлений в размере 8,2 млрд руб. в 2013 г. были получены также средства финансовой помощи из бюджетов других уровней в размере более 4,3 млрд руб. на софинансирование расходных обязательств города (более 50% собственных ресурсов).
В целом финансовая самостоятельность городских бюджетов страны катастрофическая. По данным Счетной палаты Российской Федерации15, лишь 2,5% муниципальных образований могут обеспечить свои расходные бюджетные обязательства полностью за счет собственных налоговых и неналоговых доходов. Дотации в виде межбюджетных трансфертов местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2012 г. составили 913,0 млрд руб. (46,3% общего объема собственных доходов местных бюджетов)16. В этих условиях
15 Проблемы перераспределения полномочий на основе анализа финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2012. № 1.
16 Тургель И.Д. Местное самоуправление в России: десять лет в условиях реформирования // Муниципальная экономика
и управление. 2012. № 2.
«... лишается смысла само существование муниципального уровня власти»17
Рост качества жизни с позиции экономики развития [13] связан с развитием человеческого потенциала посредством качественного улучшения материальных условий. В итоге обеспечение взаимосвязи устойчивости развития с качеством жизни представляет собой следующую задачу - достижение самостоятельного, прогрессивного изменения людей, основанного на совершенствовании их материальной, культурной и экологической среды. Достижение такой прогрессивности возможно только на основе учета желаний и мнений людей, а также их активного участия в процессах совершенствования. На практике же даже в Градостроительном кодексе РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ нет ни слова об общественных интересах или о качестве среды. Кодекс в большинстве случаев описывает процессы получения земельного участка и его последующей застройки, обслуживая в большей части только девелоперов.
Нисходящий способ формулировки и реализации целей развития города распространяется и на муниципальные проекты и программы. Муниципалитеты, традиционно обслуживая подконтрольную территорию, не имеют ни возможностей, ни желания заниматься вопросами оценки и роста качества городской среды. Отсутствие активного взаимодействия и учета интересов горожан на всех уровнях решения городских вопросов делает проблему формирования реализации нисходящих целей крайне формальным занятием.
Социальный или восходящий подход к определению целей территориального развития с позиции современной урбанистики ставит первостепенную задачу развития города как «создание сообществ» или объединений людей, имеющих общие интересы и цели, активно взаимодействующих друг с другом в рамках формирующегося широкого спектра «городских отношений». Такой подход коррелируется и с идейными требованиями устойчивого развития по формированию самостоятельного, а значит, активного местного сообщества. При этом активность рассматривается в разных формах общественной жизни, включая политическую, экономическую, культурную, потребительскую и др. В итоге город развивается благодаря результатам этих активнос-
17 Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. № 20 от 06.02.2012.
тей, которые в свою очередь формируются при соответствующем состоянии городской среды. Обеспечение такой активности на политическом уровне в западном мире происходит за счет формирования и признания территориальных коллективов как главного инструмента и источника демократического развития [15].
Превалирующая на западе коллективистская концепция власти рассматривает возможность эффективного управления, в частности городом, только при наличии территориальных публичных коллективов как особого рода объединений жителей, связанных общими целями, идеями и действиями. Такой коллектив отличается от территориального объединения реальным массовым участием людей посредством разнообразных формируемых низовых союзов, независимо и самостоятельно участвующих в самоуправлении и управлении.
В России также на законодательном уровне определены возможность создания структур общественного самоуправления и их полномочия, хотя затем при формировании механизма реализации местной власти влияние структур общественного самоуправления практически не просматривается18. В конституционном праве существует определение местного самоуправления как «деятельности самого населения местной территориальной единицы - территориального коллектива (сообщества, общин) и избранных им органов по управлению его делами» (ст. 32 Конституции Российской Фе-дерации)19. Экспертами признано, что наиболее эффективное использование населения в местном самоуправлении возможно на основе восходящего способа территориальной организации местного самоуправления, который предполагает в качестве основы местной власти иметь некую элементарную (низовую) территориальную единицу, т.е. локальный коллектив20.
Реально же современное российское местное самоуправление формируется административным (нисходящим) способом, когда в качестве первичной структуры становится вся территория государства. Если восходящий способ исходит из того,
18 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ст. 3822).
19 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
20 ВасильевА.А. Территориальная организация местной влас-
ти // Проблемы местного самоуправления. 2011. № 47.
что каждое местное сообщество (территориальный коллектив) обладает прежде всего изначальной значительной самостоятельностью, то при нисходящем способе такая самостоятельность локального коллектива не считается обязательной и поэтому часто не учитывается. Между тем отсутствие низовой политической или общественной активности, по мнению экспертов [14], не формирует критически необходимой сплоченности в контексте развития гражданского общества или рыночной экономики.
Экономическая активность населения Иркутска содержит весьма типичные проявления современных глобализационных процессов, связанных с концентрацией доходов и ростом потребления. Город имеет долю 14% по объему произведенной и отгруженной продукции, но около 50% - по объему торговли и общественного питания (см. таблицу). Такие объемы потребления связаны в «возможностями» города в распределительных и перераспределительных процессах. Так, по объему сальдированного финансового результата роль города резко повышается. Иркутск имеет около 70% чистой прибыли региона, определенная часть которой входит в 20%-ную долю города от общего регионального объема инвестиций в основной капитал. При наличии доли в числе занятых (30%) город обладает 50%-ным объемом количества организаций от общего регионального их количества, что позволяет иметь 8%-ный объем безработных региона соответственно. Доля занятых на малых предприятиях города составляет 18,3% от всех занятых в экономике21, тогда как в мире этот показатель составляет около 70% [6]. Таким образом, если исходить из современных критериев экономической активности населения по числу занятых в малом бизнесе и объему инвестиций, то город можно признать относительно пассивным в экономическом развитии, но деятельным в простом воспроизводстве.
Развитие экономической активности городского населения, по западной урбанистической теории, зависит от развития общественного пространства (парков, пешеходных улиц, площадей и площадок для уличных кафе и мест отдыха, спортивных площадок и трасс). Эксперты [14] установили, что от развитости общественного пространства зависит уровень общественной активности, поэтому сов-
21 Об утверждении муниципальной программы «Стимулирование экономической активности в городе Иркутске на 2013-2017 годы: постановление администрации г. Иркутска от 11.10.2012 № 031-06-2023/12 (ред. от 01.11.2013).
Сравнительный анализ социально-экономических показателей Иркутска и Иркутской области в 2011-2012 гг.
Показатель 2011 2012
Иркутская область Иркутск Иркутская область Иркутск
Объем продукции собственного производства, 555 111 72 226 485 384 68 QQQ
выполнено работ и услуг, всего, млн руб.
В том числе:
добывающее производство 188 844 114 128 215 85
обрабатывающее производство 287 255 64 548 280 175 61 Q16
Производство и распределение электроэнергии, 79 012 7 564 76 994 6 899
газа и воды
Торговля 21 863 843 1Q8 721 53Q 249 988 410 113 614 781
Сальдированный финансовый результат, 102 937,5 7Q 5Q4,7 162 590,0 11Q 232,3
млн руб.
Численность занятых, чел. 629 639 194 358 625 908 192 621
Среднемесячная оплата труда, руб. 25 167,5 29 1Q1,Q 29 165,0 33 43Q,9
Источник: составлено по данным Росстата.
ременной целью развития города становится рост общественного пространства для расширения и усиления общественной активности, которая в случае управления городом посредством территориальных коллективов обеспечивает более глубокое и целенаправленнее удовлетворение потребностей людей и рост их качества жизни. Это своего рода культурная (ментальная) конструкция, что неоднократно доказывали эксперты22. Именно с таких позиций современные урбанистические проекты развития города берут за основу удовлетворение потребностей (прежде всего познавательных и эстетических), а также самоактуализацию и т.д. Таковы проекты: «город - вечеринка», «город - сад», «город для людей». При этом материальные потребности и безопасность зависят от степени реализации функции города как носителя удовольствия, комфорта, впечатлений, интереса, информации. С одной стороны, как говорят эксперты, «никакие прекрасные фотоальбомы Гейла, никакие замечательные трамваи и велодорожки не помогут решить, например, вопрос снабжения крупного города» [5]. Однако с другой стороны, требования комфорта создают необходимость реализации принципа регулируемого спроса на материальные блага, расширяют панораму общественной активности граждан. Примером таких проектов является ограничение использования транспорта в городе посредством концепции «подавление спроса». Такой подход к решению транспортной проблемы в Европе успешно реализуется посредством высоких налогов, дорогих парковочных мест, существенной стоимос-
22 Тысячелетняя Россия: жизнь продолжается. Круглый стол // Родина. 2003. № 4.
ти владения машиной и развития общественного транспорта. В итоге количество автомобилей на 1 000 чел. в последние годы в развитых странах не только не растет, но в некоторых городах даже снижается. Для России задача развития общественной активности, в том числе как источника улучшения городской среды, ее экономики и культуры, стоит наиболее остро. Однако отсутствие традиций рассмотрения города как пространства человеческой жизни делает эту перспективу весьма туманной. Необходимы системные меры (в том числе выработка политических и правовых основ развития низовых гражданских инициатив и местных сообществ, обладающих определенными свойствами, навыками и качествами жизнедеятельности). Наличие местных сообществ в виде сплоченных территориальных коллективов и глубокая связь между формированием и укреплением этих сообществ, способностью людей к самоорганизации и их качеством жизни - все это доказано длительной практикой успешного городского развития.
Список литературы
1. Авдеева Т.Т. Экономическое развитие местного сообщества: методология и технология: монография. Краснодар: Экоинвест. 2001. 279 с.
2. Бегун Т.В. Устойчивое развитие: определение, концепция и факторы в контексте моногородов // Экономика, управление, финансы: материалы II Международной научной конференции (Пермь, декабрь 2012 г.). Пермь: Меркурий. 2012. С. 158-163.
3. БрундтландГ.Х. Наше общее будущее: доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). М.: Прогресс. 1989. 376 с.
4. Вучик В. Транспорт в городах, удобных для жизни. М.: Теория будущего. 2011. 576 с.
5. ДжекобсД. Смерть и жизнь больших американских городов. М.: Новое издательство. 2011. 460 с.
6. КалининА.В. Малый и средний бизнес России: численность и отраслевое распределение // Российское предпринимательство. 2011. № 181. С. 46-51.
7. Кувшинов М.А. Понятие управления устойчивым развитием социально-экономической системы муниципального образования // Молодой ученый. 2011. № 7. Т. 1. С. 86-91.
8. Лола А.М. Основы градоведения и теории города (в российской интерпретации). М.: КомКнига. 2005.С. 344.
9. МинцбергГ., АльстрэндБ., ЛэмпелДж. Школы стратегий. СПб.: Питер. 2000. 336 с.
10. Трутнев Э.К., Сафарова М.Д. Градорегу-лирование в условиях рыночной экономики. М.: Дело. 2009. 368 с.
11. УгольницкийГ.А. Иерархическое управление устойчивым развитием. М.: Издательство физико-математической литературы. 2010. 336 с.
12. Уткина Н.А. Принципы устойчивого развития: классификация, взаимосвязи, практическая реализация // Современные проблемы науки и образования. 2012. № 3. С. 286.
13. Carey P., Sutton S. Community development through participatory arts: lessons learned from a community arts and regeneration project in South Liverpool, Community Development Journal, 39 (2), April 2004. P. 123-134. doi:10.1093/cdj/39.2.123.
14. Hajer M., Reijndorp A. In search of new public domain . Analysis and strategy. Rotterdam, Nai Publishers, 2001, 128 p.
15. Putnam R. Making democracy work: Civic traditions in modern Italy. Princeton: Princeton University Press, 1993. P. 274.
Regional economics: theory and practice Economy and management
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
URBANIZATION AND CITY REGULATORY ISSUES (AN IRKUTSK CASE STUDY) Svetlana V. BELOUSOVA
Abstract
Importance Urbanism creates the ideal model of a city, which implies a well-founded and detailed development plans. However, urbanization is a little tactics, although problems of cities including Irkutsk are comprehensive and systemic in nature. In Russia, there is no de-facto analysis of urban planning practices in cities, and there is no development and implementation of the fundamental architectural documents, full-fledged master plans of towns and master-planning practices. Objectives The aim of the work is to examine the current challenges and solutions to the growth of Russian cities in the light of the ideas of urbanism . Methods Using economic methods, I have analyzed the problems of development of Irkutsk. These issues, as well as their solutions, have been considered under three main sections: urban study, urban planning and urban regulation
Results I have considered the problems of town planning. This process, on the one hand, aims at improving the living conditions of the people and, on the other hand,
does not provide the availability of channels and forms of participation of the people in it. Meanwhile, the development of the city in order to develop and expand local communities is the world's leading trend of urbanism. Conclusions and Relevance I have concluded that the problematic of modern Russian cities is the lack of sufficient development and town planning measures, among which the most important is the setting of goals and ways of development. The formality of objectives, ignoring the problems of formation of cohesive territorial collectives or communities as the main instruments of urban development are the most important problems of modern Russian urbanization processes .
Keywords: urbanism, quality of life, local communities, urban development, urban regulation
References
1. Avdeeva T. T. Ekonomicheskoe razvitie mest-nogo soobshchestva: metodologiya i tekhnologiya: monografiya [Economic development of a local com-
munity: a methodology and technology: a monograph]. Krasnodar, Ekoinvest Publ., 2001, 279 p.
2. Begun T.V. [Sustainable development: the definition, concept and factors in context of mono-towns]. Materialy II mezhdunar. nauch. konf. "Ekonomika, upravlenie, fmansy", Perm', dekabr' 2012 [Proc. 2nd Int. Sci. Conf. "Economy, management, finance", Perm, December, 2012]. Perm, Merkurii Publ., 2012, pp.158-163.
3. Brundtland Commission. Nashe obshchee budushchee. Doklad Mezhdunarodnoi komissii po okruzhayushchei srede i razvitiyu [Our Common Future. The Report of the World Commission on Environment and Development (WCED)]. Moscow, Progress Publ., 1989, 376 p.
4. Vuchik V. Transport v gorodakh, udobnykh dlya zhizni [Transport in cities liveable]. Moscow, Teoriya budushchego Publ., 2011, 576 p.
5. Jacobs J. Smert'i zhizn'bol 'shikh amerikanskikh gorodov [The Death and Life of Great American Cities]. Moscow, Novoe izdatel'stvo Publ., 2011, 460 p.
6. Kalinin A.V. Malyi i srednii biznes Rossii: chislennost' i otraslevoe raspredelenie [Small and medium business in Russia: population size and distribution of industry]. Rossiiskoe predprinimatel 'stvo -Russian business, 2011, no. 181, pp. 46-51.
7. Kuvshinov M.A. Ponyatie upravleniya ustoi-chivym razvitiem sotsial'no-ekonomicheskoi sistemy munitsipal'nogo obrazovaniya [A concept of management of the sustainable development of social and economic system of municipality].Molodoi uchenyi -Young scientist, 2011, vol. 1, no. 7, pp. 86-91.
8. Lola A.M. Osnovy gradovedeniya i teoriigoroda (v rossiiskoi interpretatsii) [Bases of the urban studies and the city theory (Russian interpretation)]. Moscow, KomKniga Publ., 2005, p. 344.
9. Mintzberg H., Ahlstrand B., Lampel J. Shkoly strategii [Strategy Safari: A Guided Tour through the Wilds of Strategic Management]. St. Petersburg, Piter Publ., 2000, 336 p.
10. Trutnev E.K., Safarova M.D. Gradoregulirov-anie v usloviyakh rynochnoi ekonomiki [Urban regulation in the conditions of market economy]. Moscow, Delo Publ., 2009, 368 p.
11. Ugol'nitskii G.A. Ierarkhicheskoe upravlenie ustoichivym razvitiem [Hierarchical management of the sustainable development]. Moscow, Izdatel'stvo fiziko-matematicheskoi literatury Publ., 2010, 336 p.
12. Utkina N.A. Printsipy ustoichivogo razvitiya: klassifikatsiya, vzaimosvyazi, prakticheskaya realizat-siya [Principles of the sustainable development: classification, interrelation, practical realization]. Sovremennye problemy nauki i obrazovaniya - Modern problems of science and education, 2012, no. 3, p. 286.
13. Carey P., Sutton S. Community development through participatory arts: lessons learned from a community arts and regeneration project in South Liverpool . Community Development Journal, 2004, April, no. 39 (2), pp. 123-134. doi:10.1093/cdj/39.2.123.
14. Hajer M., Reijndorp A. In search of new public domain. Analysis and strategy. Rotterdam, Nai Publishers, 2001, 128 p.
15. Putnam R.D. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, Princeton University Press, 1993, p. 274.
Svetlana V. BELOUSOVA
Irkutsk Scientific Center, Siberian Branch of Russian Academy of Sciences, Irkutsk, Russian Federation [email protected]
