CC BY
71
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
O.K. Ганоев *
ПРОЦЕСС ТРАНСФОРМАЦИИ ИДЕЙ О ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ В РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Ключевые слова: правовое государство, транзитология, конституционные циклы, демократия, секвенциализм.
The article shows the difficult transition from one condition to another of ideas about a lawful state in Russia. In this regard, the historical moment points to the concept of the question, creating theoretical model of a lawful state. This theoretical model is exposed to transformation at different historical stages where it is integrated with such kinds of the states, as: constitutional, liberal, democratic.
Further the standard model passes in real model where the current state of a political system of Russia is already fixed and where the role of the «transitive» state is shown. The real model establishes discrepancy between norm (Constitution) and practice (a political system). In this regard, methods which promote a lawful state formation (transitology, constitutionalism, the theory sequencialism) are produced.
The article also focuses on political and legal aspect where reforms should be realized for lawful state construction. The failure of judicial, administrative and legal reforms have shown the barriers that prevented the realization of the basic signs of a lawful state in the Russian Federation.
Правовое государство — это не такой по литико-правовой институт, который можно сформировать без препятствий, ориентируясь лишь на некоторые его признаки (приоритет прав и свобод граждан, легальность и легитимность законов, система разделения властей, эффективное правосудие и др.). Концептуальная модель правовой государственности, трансформируясь из юридической модели в реальную, должна изначально исходить из реализации государственных реформ, установления адекватных форм государства, исполнения норм Конституции, указов главы государства, Посланий Федеральному Собранию, где фиксируются черты переходного государства (конституционализация, либерализация, демократизация). При исследовании данных вопросов будут часто возникать юридические и фактические стороны построения правового государства в России. Огорчает то, что многое так и осталось фикцией и мертвой нормой.
* Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [Oset8484@mail.ru]
Чтобы лучше понять данный процесс гносеологически, следует возвести в понятие (теорию) правовую государственность в России. В этом плане историография трансформации правового государства покажет концептуальные основания исследования, начиная с предреволюционной юридической мысли, заканчивая современным состоянием. Огромное теоретическое наследие отечественной юридической мысли содержит множество толкований термина «правовое государство», которые, не претендуя на исчерпывающую полноту, отражают те или иные признаки этого политикоюридического института
Русские правоведы конца XIX — начала XX вв. отождествляли правовое государство с конституционным государством, практикуемым нередко в духе государства законности. Однако этот процесс выглядел в России только начальным и к тому же весьма далеким от полного воплощения 2.
Конституционное государство может быть более или менее правовым: антитезой абсолютной монархии является не правовое государство, а конституционное государство 3.
В Англии и США по-прежнему довольствовались формулой о господстве права. Во Франции, Германии и России же наибольшее распространение получила формула «правовое государство». Так продолжалось вплоть до конца прошлого столетия, когда был отмечен всплеск критических высказываний относительно осуществимости как правового государства, так и формулы о господстве права.
Дискуссии по поводу характера власти, установившейся в России после принятия Манифеста 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и Основных законов 23 апреля 1906 г., продолжаются в современной юридической литературе. Часть авторов считают, что Россия стала конституционным государством с дуалистической монархией. Другие отказываются признавать Россию конституционным государством, Основные законы расценивают как квазиконституцию. Некоторые авторы считают, что невозможно определенно ответить на вопрос, сохранился ли в России после 1905 г. абсолютизм или она перешла к конституционной монархии.
В России после принятия перечисленных юридических документов установился конституционный строй, основной чертой которого являлось то, что монарх разделил законодательные права с представительными, в связи с этим абсолютная монархия прекратила свое существование.
1 См.: Корнев А.В. Консервативная и либеральная теории государства и права России (XIX — начало XX вв.). М., 2003. С. 95.
2 См.: Графский В.Г. Концепции государства и правового государства в их возникновении, соотношении и современном истолковании // Актуальные проблемы государства и права. 2009. № 3. С. 166.
3 См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. Пт., 1917. С. 67.
Таким образом, Манифест 1905 г. и Свод основных государственных законов 1906 г. послужили прообразом первой отечественной Конституции. Необходимо отметить, что оформление конституционализма в монархической России отражало либерально-правовые воззрения в государство-ведении.
Одной из заслуг государствоведов либерального направления является то, что ими было введено в русскую государственно-правовую литературу понятие «конституционное право». Реформирование в начале XX в. государственного строя России дало почву для научных изысканий и разработок российскими либералами проблем конституционализма. Появилась потребность в дефиниции «конституционное государство». А идея либералов о верховенстве права нашла отражение в их понимании и отождествлении категорий «конституционного» и «правового».
Анализ источников показал, что под конституционным государством либералы подразумевали не только то государство, где существовал основной юридический закон в виде Конституции. Наличие Конституции было лишь одним из признаков конституционного государства наряду с такими, как разделение властей, народный суверенитет, ответственность министров, административная юстиция, составляющими основу всякого конституционного государства. Главное — конституционность государства предполагает его «связанность с правом», гарантирующим свободу, безопасность, реальные механизмы осуществления народного суверенитета, ограничения публичной политической власти правами и свободами личности и собственности, что позволило либеральным государствоведам сделать вывод о тождественности правового и конституционного государств 1.
Понятия «правовой» и «конституционный» определяют государство с различных сторон. В общем виде это можно представить как соотношение цели и средства ее осуществления.
В юридической литературе все чаще стал употребляться термин «конституционализм», в который вкладывается порой различное содержание, и в этом состоит трудность его определения. Тем не менее можно выделить признаки конституционализма, под которыми понимаются теория конституции, история и практика конституционного развития той или иной страны. В узком смысле конституционализм есть особая система знаний о политико-правовых ценностях демократии, их составе, формах выражения, методах и степени реализации.
1 См.: Мамитова Н.В. Соотношение правового и конституционного государства в теоретических концепциях России XX в. // Актуальные проблемы истории и теории российского права. 2002. № 3. С. 14.
История конституционализма имеет и собственную периодизацию. Применительно к России ее можно разделить условно на 3 этапа — «досо-ветсткий», «советский», «постсоветсткий». Для России основные шаги в развитии конституционализма связаны в основном именно с переходными периодами. Всего таких шагов было семь. Если не считать проектов Основного закона, подготовленных комиссией Лорис-Меликова в 1879—1880 гг., так и не реализовавшихся, первая попытка перейти к конституционной монархии была предпринята в 1905 г., когда царским Манифестом было обозначено самоограничение самодержавной власти. Затем последовали Основные законы 1906 г. о Государственной Думе и Государственном Совете. Хотя термин «конституция» еще употреблялся, тем не менее с их принятием Россия получила своего рода конституционную хартию 1.
Предреволюционной мысли относительно правовой государственности принадлежит второй из российских больших конституционных циклов (1905—1918 гг.), о которых говорил А.Н. Медушевский. Данный конституционный цикл связан с переходом от абсолютизма к республике. Он включает фактически 2 больших периода, первый из которых определяется переходом от самодержавия к конституционной монархии дуалистического типа, а второй — от данного режима (мнимого конституционализма) к демократической республике с последующим установлением режима номинального конституционализма (однопартийной диктатуры).
Данный конституционный цикл включает три фазы. Первая фаза (де-конституционализация) определяется кризисом легитимности абсолютной монархии. Необходимость перехода от абсолютизма к правовому государству стала осознаваться еще в XVIII веке (проекты верховников 1730 г.) и особенно в XIX и начале XX вв. (проекты Основных законов, разработанных либерально-конституционным движением в 1904 г.), но реально эта проблема была поставлена лишь на переломном этапе первой русской революции. Вторая фаза (конституционализация) связана с поиском оптимальной формы правления в условиях нарастающего системного кризиса: она включает непоследовательное правовое оформление конституционной монархии дуалистического типа, быстро трансформировавшейся в режим мнимого конституционализма, а затем (в результате Февральской революции 1917 г.) к республике, поиск юридического оформления которой должен был завершиться с созывом Конституанты (Учредительного Собрания) для принятия Основного закона (1917 — начало 1918 гг.). Третья фаза (реконститу-ционализация) представляет собой отказ от предшествующей мо-
1 См.: Мамитова Н.В. Соотношение правового и конституционного государства в теоретических концепциях России XX в. // Актуальные проблемы истории и теории российского права. 2002. № 3. С. 15.
дели конституционализма, узурпацию власти и установление режима номинального конституционализма (1918—1989 гг.) 1.
Третья фаза характеризует уже советский период развития концепций правовой государственности. Однако эти теории, как и в дореволюционной России, носили условный, формальный характер. Достаточно вспомнить советское правоведение, которое не признавало понятие «правовое государство», а также марксистско-ленинскую общую теорию государства и права, где устанавливался примат государства над правом, но не наоборот.
Советское государство являлось партийно-государственным симбиозом, который сказывался на характере взаимоотношений между народными представителями и правительством и на деятельности суда. По определению французского историка Э. Морена, советское государство было таким партгосударством, в котором социализм был только воображаемым, а реальным — тоталитаризм, аппарату которого для поддержания двойного культа партгосударства для своего безраздельного господства обычной полиции оказалось слишком мало. Поэтому, начиная с периода военного коммунизма, государство «развивает чудовищную концентрационную систему»2.
Некоторые правоведы советской поры пытались отнести это своеобразное «законническое государство» к разряду «правового», но поддержки не получили. Бытовало мнение, что «подчиненность всех органов государственной власти велению закона, т.е. праву, носит название "правового режима", а само государство, проводящее правовой режим, называется "правовым государством"... Советская республика есть государство правовое, осуществляющее свою деятельность в условиях правового режима»3. Впоследствии такому режиму властвования было дано название «советский ле-гизм», для которого самым характерным была «тоталитарная система партийно-политической власти», а организация политической власти превратилась в «организацию монопольной политической власти бессменно правящей партии». Этот вид тоталитаризма продемонстрировал насильственно-революционное разрушение государственности и ее замену системой экстраординарных учреждений партийно-политической диктатуры 4. Для трактовки советского права как средства принудительного регулирования был характерным акцент «на командующей силе закона».
1 См.: Медушевский А.Н. Размышления о современном российском конституционализме. М., 2007. С. 36.
2 Морен Э.О. О природе СССР / пер. с франц. М., 1995. С. 95.
3 Малицкий А.Л. Советская конституция. 2-е изд. Харьков, 1925. С. 27—28.
4 См.: Нерсесянц B.C. Философия права. 2-е изд. М., 2006. С. 363.
XIX Всесоюзная партийная конференция КПСС, сыгравшая большую роль в либерализации режима, провозгласила курс на построение лишь «социалистического правового государства». Данная конференция, как ни странно, посчитала формирование социалистического государства полностью соответствующим социализму — форме организации политической власти.
Конечно, можно сказать, что прилагательное «социалистическое» меняет саму суть понятия «правовое государство». Так же, как в корне меняет суть демократии, когда соединяется с прилагательным «социалистическая». Но здесь все-таки другой случай. Во-первых, коммунистическое руководство, таким образом, отказывалось от взгляда на правовое государство как категорию, полностью враждебную коммунистической теории. Такая ревизия ортодоксального понятийного аппарата была идеологическим сигналом партийным функционерам КПСС по всей стране. Во-вторых, в отличие от категории «демократия», более или менее известной массам, термин «правовое государство» входил тогда лишь в элитарный словарь. Поэтому его введение в более широкий оборот, даже в сочетании со словом «социалистическое», выглядело в глазах людей как значительный поворот, если не в политике, то, во всяком случае, в настроениях правящей верхушки.
Общая логика процесса либерализации, охватившего постепенно все сферы жизни — от духовной до экономической, — обусловила и общественное отношение к понятию правового государства.
В 1985 г. М. Горбачев был избран Генеральным секретарем КПСС, его «перестройка» быстро обернулась рыночно-ориентированными реформами и «политической либерализацией». В условиях начавшейся «демократической смуты» партия начала распадаться, а за ней — и страна. К концу десятилетия пала берлинская стена, и наступил коллапс Советского Союза. Мир приветствовал окончание холодной войны и начавшуюся «третью волну» демократизации и окончательную победу «либеральных свобод». На данном этапе происходит трансформация понятия «конституционное государство» в «либеральное государство». Здесь прослеживается уже отождествление правового государства с либеральным, где «либеральное государство» — это государство, которое в равной мере представляет законные интересы всех граждан, провозглашая их формальное равенство, фиксируя приоритет прав и свобод человека и гражданина. Данная всеобщая либерализация общества и государства также способствовала тому, что была отменена 6-я статья тогдашней Конституции, в противовес которой установилась многопартийность (появляется ЛДПР).
Все это определило характер следующих двух десятилетий — неизменная ориентация на общество в ущерб государству. В то же самое время, поскольку история — как предполагалось — закончилась, общественный дис-
курс потерял историческое измерение. Демократия представлялась теперь чем-то таким, что можно запросто создать при помощи комбинации из конституционных разработок, шоковой терапии, рыночных реформ, развития НПО и даже военного вмешательства. Более того, в ситуации, когда в сфере коммуникаций постоянно возрастало мягкое господство массмедиа, горластый выводок политических аналитиков и адвокатов демократии практически сформировал новый образ глобальной политической риторики. «Переход к демократии» стал универсальным паролем. На руинах концептуального, восприимчивого к истории сравнительного политического анализа возник «дискурс транзитологии», который возвещал демократические изменения режимов, практически не уделяя внимания процессам государственного или политического развития. В данном случае под «дискурсом» понимается не столько собственно научные исследования, сколько «общественный дискурс», который стал доминирующим с начала 1990-х гг. в СМИ и в среде аналитиков, работающих на мозговые центры, финансовые институты, консалтинговые фирмы, частные фонды, НПО и различные агентства по продвижению демократии. Именно эти люди задавали тон в транзитологии на протяжении последних двух десятилетий 1.
На данном переходном периоде начинал свой ход третий конституционный цикл. Он начал развиваться с растущим осознанием бесперспективности модели номинального конституционализма и однопартийной диктатуры, особенно в период так называемого застоя, появлением альтернативной политической культуры. Он начал реально развиваться с конца 1980-х гг. и завершается в настоящее время. Особенность данного цикла состояла в том, что он был деформирован распадом государства. В этом цикле прослеживаются 3 основные фазы: деконституционализация — кризис легитимности советской модели номинального конституционализма в союзном масштабе в 1989—1991 гг., а затем в российском 1991—1993 гг., конституци-онализация — принятие новой Конституции 12 декабря 1993 г. в результате конституционной революции, а в настоящее время, особенно после 2000 г., стали проявляться признаки третьей фазы — реконституционализации. На этой фазе мы стали свидетелями трудного поиска соотношения новых конституционных норм и изменившейся социальной реальности 2.
В середине 1990-х гг. энтузиазм и надежда породили набор иллюзий относительно демократизации, которые, будучи «крайне полезными» и «прагматически ценными» в качестве политического дискурса, были лишены тем не менее аналитической обоснованности.
1 См.: Отторино К. До-современное государственное строительство в постсоветской России // Прогнозис. 2009. № 1(17). С. 132.
2 См.: Медушевский А.Н. Указ. соч. С. 37.
Тем не менее в подходах транзитологии изменились также и два концептуальных изъяна: во-первых, пренебрежение государством и государственным строительством, а также связанная с этим проблема значения терминов «государство» и «государственность»; во-вторых, нехватка исторической глубины анализа, которая особенно важна при рассмотрении такого исторически нагруженного института, как государство. Парадигма транзитологии основывалась на нескольких ложных предпосылках, среди которых были: а) биполярное видение мира, согласно которому большинство политических режимов являются либо демократиями, либо авторитарными режимами, либо чем-то средним, причем в последнем случае они не являются ни первым, ни вторым, но могут определяться только как «гибридные»; б) представление о наличии в этом политическом пространстве только одного измерения, в котором движение может происходить только по одной потенциальной траектории, от одного полюса к другому. Другие две ложные посылки самостоятельны; в) представление о построении демократии как о стратегии, чей успех был, так или иначе, связан со снижением роли государства; г) убеждение, что эта стратегия приложима, в частности, к постсоветским государствам — из-за унаследованного ими якобы сильного, даже тоталитарного государства.
Эти посылки пришли из времен холодной войны, когда в ходе конфронтации по принципу «или-или» демократия противопоставлялась коммунизму. Господствующее видение мира в эту эпоху структурировала четкая дихотомия: два противоположных полюса, между которыми мало что находится, разделены отчетливой демаркационной линией — наличием свободных выборов, результаты которых могут быть оспорены. Когда в 1990-х гг. пал коммунизм и началась «третья волна» демократизации, постепенно стало ясно, что это минимальное, процедурное определение демократии не адекватно в качестве критерия полноты демократии 1.
В резком контрасте с политическим реализмом старых теорий модернизации, которые сфокусировались на политической стабильности и подчеркивали достоинства государственной власти, неолиберальная идеология фокусировалась на свободе и особенно на независимости от государства. Неудивительно, что для нее единственным приемлемым понятием государства было КгсЫ$$1аа1 (правовое государство): правительство «обязано себя контролировать» и, таким образом, ориентироваться преимущественно на защиту общества от потенциального волюнтаристского злоупотребления собственной властью. Отсюда базовая ложная посылка транзитологии: демократизация требует больше свободы и меньше государства.
Это может показаться парадоксом, поскольку даже отцы-основатели признавали, что при формировании жизнеспособного политического порядка «в первую очередь надо обеспечить правящим возможность осуществлять контроль над управляемыми, а вслед за этим необходимо обязать правящих осуществлять контроль над самими собой»1. Однако мы наблюдаем здесь нечто большее, чем парадокс. Отказавшись от всякого серьезного анализа исторических предпосылок демократии, адепты транзитологии упустили из виду тот факт, что первая волна демократизации возникла в странах, в которых государство было чрезвычайно сильно. Приняв как само собой разумеющееся, что посткоммунистические страны унаследовали такие же сильные государства, адепты транзитологии предположили, что для победы либеральной демократии эти структуры должны быть ослаблены и поставлены под контроль общества. Это была общая идея в посткоммунис-тической России с ее зациклинностью на борьбе между гражданским обществом и государством.
Посткоммунистическое движение к демократии началось с позиций, весьма отличных от тех, с которых начался оригинальный европейский переход к демократии. Во-первых, режимы советского типа не обладали чрезвычайно сильным государством. Во-вторых, действительная и верховная власть принадлежала не государству, а партии, и когда Горбачев допустил коллапс последней в конце 1980-х, государство едва ли могло занять ее место. Когда осуществление планов по переходу к демократии нанесло последний удар, посткоммунистические правительства с трудом могли осуществлять контроль над управляемыми. Это было наихудшим сценарием для демократизации.
Посткоммунистические элиты открыли для себя неотразимое обаяние слабой государственности. Россия была слабым, но хитроумным государством, весьма избирательным в своей слабости. Оно не платило работникам зарплату, но проявляло достаточно сил, когда это было в интересах элит: например, при перераспределении собственности и даже при выплате внешних долгов. Стратегия режима заключалась в том, чтобы поддерживать иллюзию политического представительства, но не допускать представительства интересов и мнений неудачников переходного периода. Модель направляемой демократии сделала элиты независимыми от законных претензий граждан. Ни одна из реформ, осуществленных в России в разгар направляемой демократии, не была следствием давления снизу. Именно полное пренебрежение базовыми потребностями народа — наиболее уязвимая сторона российской государственной системы.
1 Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994. С. 347.
В нынешних рассуждениях Запада о России авторитаризм Путина обычно противопоставляется «несовершенной демократии» Ельцина в том смысле, в каком тирания противопоставляется свободе. В действительности ельцинский либерализм и путинская суверенная демократия (управляемая) представляют собой две разные, но взаимосвязанные формы непредставительных политических систем. Но различаются лишь взглядами на роль государства в жизни общества и источниками легитимизации. Таким образом, вопрос с политическим режимом обстоял так: направляемая демократия Ельцина трансформировалась при Путине в укрепление государственной власти посредством национализации элиты (суверенную демократию). На фоне этих данных политико-правовых трансформаций политических режимов начинает формироваться концепция «демократического государства» с основополагающим принципом народовластия.
Если государство — это форма организации народовластия, то демократия — это имманентная форма государства. Отсюда вытекает, что народовластие реализуется одновременно как процесс социально-политический и публично-правовой; индивиды, которые составляют народ, определяющий и изменяющий свою государственность, выступают в этом процессе как граждане, одним из элементов правосубъектности которых является status activus, или политические права и свободы, которые с их надлежащими гарантиями предполагают государство как демократию и в конечном счете наиболее полно могут быть реализованы в демократическом правовом (конституционном) государстве. Иначе говоря, субъективные публичные, составляющие status activus, — это столь же естественные и неотчуждаемые права, что и составляющие status negativus, и как и вторые предполагают конституционное правовое государство, так и первые — государство демократическое 1. В этом смысле «демократическое государство» — есть сильное, эффективное, современное государство, в котором правовое государство находит свое отражение.
Отсюда вытекает, что демократия представляет собой в известном смысле истинную форму государства или «государство в подлинном смысле». Все иные государственные формы являются в той или иной мере извращением государства, его производности от народного суверенитета, ибо всякий недемократический политический режим (о тоталитарном речь вообще не идет) представляет вредную для общества абсолютизацию или злоупотребление властным регулированием общественным отношением 2.
1 См.: Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство. М., 1993. С. 78.
2 См.: Там же. С. 79.
Однако для реализации принципов демократии требуется адекватно функционирующая, сильная государственность. В современной политике, если государства не существует, невозможно проведение свободных и авторитетных выборов, победители не могут использовать монополию на легитимное применение силы, а права граждан не могут быть защищены властью закона... Нет государства — нет демократии 1.
В этом смысле существование государства является сущностным атрибутом любой «современной политики» и, таким образом, предварительным условием, как для авторитарных, так и для демократических режимов.
Опираясь на названных авторов, мы можем заключить, что эффективное государство возможно благодаря двум условиям. Первое касается принятия решений: а) правительство должно обладать — как de jure, так и de facto — властью определять политику; б) политическое сообщество (элиты, партии, парламент) должны быть относительно независимы от гражданского общества — для того, чтобы иметь возможность суммировать его требования, регулировать конфликты и контролировать доступ к проведению публичной политики. Второй тип условий касается исполнения и принуждения: а) государство должно обладать монополией на применение силы на своей территории; б) «полезная бюрократия» должна быть способна принуждать к исполнению законов и проводить в жизнь политические решения, в первую очередь те, которые направлены на регулирование рынка.
Степень наличия всех этих условий, естественно, различается от страны к стране, и определяет относительную силу их государственности, но не природу политического режима. Режимы, которые обладают хорошей государственностью, могут склоняться как к демократии, так и к авторитаризму — в зависимости от уровня свободы. Однако наиболее существенный момент заключается в том, что если для демократии действительно требуется большая свобода, чем для авторитаризма, уровень государственности для нее требуется не меньший. Режимы, уровень государственности которых ниже минимального, выпадают из сферы «современной политики». А потому не могут считаться ни демократическими, ни авторитарными. Нет государства — нет демократии, но нет и авторитаризма 2.
Такая ситуация способствовала тому, что вместо демократического строя, установленного конституционно, появились политическая бюрократия, политическая олигархия и масштабная коррупционная система, пронизывающая все ветви государственной власти. Однако бюрократическая система давно твердо стоит на ногах, она не открыла новых черт политикоправовой истории России.
1 См.: Linz J., Stepan A. Toward Consolidated Democraties // Journal of Democracy. 1996. Vol. 7, № 2. P. 14—33.
2 См.: Ommopuнo К. Указ. соч. С. 138.
Сам политический режим Путина принято характеризовать с помощью трех основных понятий: «бюрократический», «харизматический», «авторитарный». Эти понятия употребляются в различных сочетаниях. Чаще всего говорят об «авторитарно-бюрократическом» и «харизматическо-бюрократическом» режимах. Между тем при близком ознакомлении становится ясно, что эти определения не могут описать новый политический режим. В политическом режиме Путина, безусловно, присутствует сильная бюрократическая составляющая, но это, скорее всего, общая черта российской политической истории, нежели уникальная отличительная характеристика этого режима. В политическом строе России очень многое даже можно квалифицировать как «бюрократическое»: и до Ельцина, и при Ельцине, и после Ельцина. Единственное исключение — краткий период первоначального политического хаоса 1991—1993-х гг.1.
Если же говорить об олигархии, то на политическом пространстве сложилась такая ситуация, когда на смену «офшорным» олигархам пришли олигархи, служащие государству. Эта трансформация объясняет одну из загадок современной России: форма собственности — частная либо государственная не имеет значения, когда речь идет о крупных российских компаниях. Всех их отличают государственное мышление и подход, а экономическая политика отражает первоочередные задачи Российского государства. На смену коммунистическому однопартийному государству пришло путинское «одноканальное». В. Путин предложил российскому обществу потребительские права, но не права человека; обеспечил государственный суверенитет, но не личную независимость.
Примером «захвата государства» частными интересами является обеспечение олигархами переизбрания Ельцина в 1996 г. и последующее достижение ими пока своей власти в конце 1990-х гг., когда они прямо и открыто участвовали в процессе принятия Кремлем политических решений, подкупая политиков, бюрократов, чиновников, а также используя взятки для получения прямого доступа к вершинам законодательной власти. Данный феномен не ограничивался горсткой могущественных людей в Москве. Он распространялся на широкие круги предпринимательского класса, на «клановых капиталистов», которые действовали через свои политические связи в обстоятельствах, когда было непросто отличить частное владение от владения государства, которое контролировалось теми же людьми и управлялось сообразно их коллективным интересам.
Относительно коррупции хочется отметить, что это показательный случай, поскольку некоторые аналитики рассматривают ее как главный ин-
1 См.: Зудин А.Ю. Режим В. Путина: контуры новой политической системы // Общественные науки и современность. 2003. № 2. С. 67.
дикатор силы или слабости государства. Коррумпированному государству недостает дееспособности, а «захваченному государству» не хватает автономности перед лицом стремящихся к получению ренты элит, которые совместно разрабатывают хищнический проект по извлечению ресурсов из государства 1.
Анализируя такой опыт, было установлено, что «дееспособность», «автономность» — это основные атрибуты государственности. Автономность относится к способности государства формулировать собственные интересы, независимо или даже вопреки воле различных социальных групп, дееспособность же определяется как способность государства осуществлять решения по достижению своих экономических, политических и социальных целей в обществе.
Возникает тогда вопрос: если государственное пространство и правовое поле показывают результаты, указанные выше, то не пришли ли госу-дарствоведы, конституционалисты, политологи к тупику? Ведь само учение тогда о правовой государственности делается утопией, бессмысленным анализом юридического феномена, которого фактически нет, да и не может быть.
Когда имеют место такие результаты, научное сообщество и политики начинают уповать на такие понятия, как: модернизация, реформа, революция.
В конце 1980-х гг. был распространен ставший популярным тезис о том, что Россия «исчерпала лимит на революции». Однако Россия по перестроечной инерции объявила не о революции, а о реформах. Отмечу, что такой эвфемизм негативно сказался на всем процессе модернизации страны. Во-первых, это исказило массовые социальные ожидания. Большинство людей, сконцентрированных в основном в столице, искренне считали, что власть просто переходит от одной группы чиновников к другой, и продолжали строить свои ожидания на ставшей уже рефлекторной — патерналистской основе. Во-вторых, отношение к происходящему только как к реформам, а не как к революции, сказалось на образе мыслей и действий самой правящей элиты. Лидеры посткоммунистической эпохи, понимая, конечно, что принципиально меняются сам уклад жизни, характер общественных отношений, тем не менее ощущали себя участниками сугубо эволюционного процесса, забывая, что эволюция, конечно, предпочтительнее революции, но только при одном условии: процесс должен происходить в рамках тех же основ мировоззрения.
Неудивительно, что сегодня идея революционности еще менее популярна, чем 10 лет назад. Это видно не только по образу действий власти, но
и по официальным заявлениям высших должностных лиц. Так, В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ 2001 г. заявил: «Не будет ни революций, ни контрреволюций! Прочная и экономически обоснованная государственная стабильность является благом для России и для людей. И давно пора учиться жить в этой нормальной человеческой логике». Однако Россия до сих пор не нашла своей идентичности, а российское общество все еще глубоко расколото, постольку стабильность лишь временная, ибо она иллюзорна. К тому же революционность в нынешних условиях отнюдь не предполагает «великих потрясений». Это понятие предназначено лишь для осознания необходимости радикального обновления самой сути взаимоотношений власти и общества во имя построения правовой государственности.
В этом смысле анализ статей Конституции 1993 г., Указа «О поэтапной конституционной реформе в РФ» от 21 сентября 1993 г., всех Посланий глав государства Федеральному Собранию с 1994 г. на предмет соответствия их положений политико-правовому укладу России показал огромное противоречие между нормой и практикой.
Сами реформы (правовая, административная, судебная) не прошли на «ура». Правовая реформа, связанная с Конституцией 1993 г., показала, что сама Конституция не справилась с главной задачей: не обеспечила стабильности в обществе. Трудно было ожидать чего-то иного от Конституции, создавшейся под конкретного человека. Что еще более важно, она едва ли нацелена на демократическую перспективу: фундаментальные права и свободы человека так и не сделались в ней главной ценностью, ибо основной заботой было и остается поддержание определенного типа политического режима. Но Конституция — не «носовой платок», сделав ее заложницей сиюминутных политических реалий, создатели обрекли ее на весьма непродолжительное существование... Слабость демократических институтов в России не позволяет надеяться на то, что конституционный ландшафт в ближайшем будущем изменится к лучшему. У нашей страны был шанс получить подлинно демократическую и вполне «законнорожденную» Конституцию, но мы потеряли его в дыму уличных боев осенью 1993 г.1.
Административная реформа также имела и имеет до сих пор свои дефекты. Сегодня любая перестройка этой системы имеет под собой не научное обоснование, а удовлетворение аппаратных амбиций того или иного чиновника. В функциях ведомств нередко обнаруживаются конфликты интересов, когда один и тот же орган определяет правила игры и сам же осуществляет услуги, лицензирует, сертифицирует, дает аккредитацию. При нынешней системе министры не определяют стратегию развития своей
1 См.: Захаров А.К О проблеме совершенствования Российской Конституции // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998. С. 59.
сферы и не несут политической ответственности. Во многом потому, что над ними стоят курирующие вице-премьеры, действуют «фильтры» в виде департаментов аппарата правительства.
А сама реформа государственной службы основана на номенклатурных принципах, т.е. чиновник служит не обществу, а начальству.
Не оправдала наши ожидания концепция судебной реформы 1991 г. Нет до сих пор доступного, реально независимого и эффективного правосудия.
В итоге, к чему пришел политический и правовой строй России?
Ведь, как оказалось, ученые разочаровались в возможностях транзито-логии с ее демократическими изменениями режимов, начиная от популистского авторитаризма, кончая несовершенной демократией (1. Популистский авторитаризм. 2. Включающий авторитаризм. 3. Конкурентный авторитаризм. 4. Полуавторитаризм. 5. Нелиберальная демократия. 6. Олигархическая демократия. 7. Электоральная демократия. 8. Ущербная демократия. 9. Несовершенная демократия).
Все более сильным становился интерес к «историческому измерению сравнительных политических исследований», так как понимание ситуаций, имевших место в прошлом, является решающим шагом к помещению современных дискуссий о демократии и демократизации в подобающий рациональный и исторический контекст. Такой исследовательский план начинается с двух вопросов:
1) Какая «последовательность» политических событий (структуры и процессы) привела к формированию старейших европейских демократий?
2) Что из этого прошлого опыта может быть полезным для анализа ситуации в странах, которые сейчас называют «переходными» (такой является и Россия)?
Ответ на эти вопросы подразумевает прежде всего «историческое картографирование»: различение этапов в европейском политическом процессе и выявление ключевых институциональных схем и политических динамик. После этого современные «переходные» режимы могут быть помещены на карту по аналогии с одним из этих этапов развития. Если работа будет проведена должным образом, результаты помогут исследователю оценить объективные вызовы, с которыми сталкиваются лидеры «переходных» стран, и возможные траектории изменений их режимов. Это непростая операция, поскольку необходимо избегать ловушек анархизма и исторического детерминизма. Однако полное игнорирование истории как эвристического инструмента является лекарством куда худшим, чем сама болезнь 1.
Некоторые исследования по этому предмету проходят под названием «секвенциализма» (стадиологизм, теория очередности задач, теория последовательности) 1. Отличие этой теории от дискурса транзитологии в том, что стандартом секвенциалистов быш и остается принцип: сначала Rechtsstaat (правовое государство), затем демократия. У данной теории есть как достоинства, так и недостатки. Достоинства заключаются в том, что секвенциа-лизм помещает в центр анализа государственное строительство, признавая, что формирование современного государства бышо главной составляющей европейского политического развития и главным условием для построения демократии. Секвенциалисты подчеркивают и длительность, и крайнюю насильственность этого процесса, что помогает занять более реалистическую позицию в отношении времени и издержек, которые потребует экспорт демократии. Пример России здесь вполне уместен: царская Россия не была современным государством, не был им и Советский Союз (как в эпоху Сталина, так и в эпоху «либерализации в брежневском стиле»). Если принять во внимание наследие советского «антисовременного» государства, то сегодня мы должны ожидать, что Российской Федерации потребуется пройти долгий путь к полной демократии — в силу критической слабости атрибутов современного государства.
Недостатки секвенциализма связаны с тем, что секвенциалисты рассматривают как предварительное условие демократии специфическую историческую формацию — либеральное государство Европы XIX в. Соответственно, секвенциализм фокусируется на фактически либеральной истории «первой волны» демократизации. Он начинается с ситуации, в которой европейские абсолютные монархии достигли пика своего развития, оказались под серьезной угрозой и перешли в новое состояние. Затем наступает длительный период, в течение которого современные национальные государства обрели невиданную силу, укрепив возможности по эффективному управлению всеми своими территориями. В то же самое время правители постепенно приняли базовые принципы «власти закона» и разработали институциональные механизмы подотчетности правительства. К этому моменту, когда олигархические, конституционные монархии были вынуждены предоставить всеобщее избирательное право населению, государство уже контролировало управляемых надежно. Тем не менее потребовалось несколько десятилетий прежде чем демократия окончательно оформилась в Западной Европе. Как следствие, советуя «переходным» странам идти путем «первой волны» европейской демократизации, секвенциалисты, судя по всему, считали «государственность» (наличие сильного, автономного,
1 См.: Карозерс Т. Ошибка теории поэтапной демократии // Pro et contra. 2007. № 1. С. 86.
дееспособного государства) чем-то уже данным. Их карта просто не была рассчитана на эти случаи. Поэтому она мало чем могла помочь при анализе отсутствия государства и в определении того, как политика работает внутри «серой зоны» и какие траектории могут из нее вывести. Если говорить о российской модели, то секвенциализм может помочь рассмотреть в исторической перспективе секторы, которые находятся над «порогом государственности». Это предполагает, что пока политический режим не выйдет из «серой зоны» и не пересечет порог государственности, свидетельство демократии может быть преждевременным и даже опасным. Однако секвенциализм не говорит нам почти ничего о том, как этот порог был преодолен европейскими странами, вследствие чего у нас остается ложное впечатление, что построение государства тождественно построению либерального ЯесМ881аа1 1.
Сказанное выше все же не следует понимать в том смысле, что все страны будут или должны быть модернизированы сообразно последовательности европейского политического развития, в одном и том же порядке и в течение одних и тех же периодов времени. Однако изучение, анализ европейского прошлого позволяют нам сделать некоторые предварительные заключения:
1) политические режимы не возникают из одномерной игры с нулевой суммой между обществом и государством, но занимают свое положение в политическом пространстве и движутся в нем в результате постоянного взаимодействия между двумя измерениями — свободы и государственности;
2) до того, как режим наберет достаточную силу (т.е. до того, как он пересечет порог государственности»), ни авторитаризм, ни демократия не являются возможными альтернативами для политических элит;
3) ничто из этого быстро и ненасильственно не происходит (это должно обуздать энтузиазм транзитологии). Конечно, можно избегать разговоров о государстве и пренебрегать историей, многие верят, что постоянный оптимизм увеличивает силы, но нельзя делать это себе во вред.
Как показывает пример России и других стран, чей «переход» к демократии не удался, стойкая приверженность нереалистичным ожиданиям может иметь плачевные последствия — как на теоретическом, так и на практическом уровнях.
