Процедуры парламентского контроля над вооруженными силами Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

PROBLEMS OF THE THEORY AND PRACTICE OF LEGAL REGULATION

УДК 342.5

А.К. Кукеев

ПРОЦЕДУРЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ НАД ВООРУЖЕННЫМИ СИЛАМИ

Статья раскрывает содержание понятия «парламентского контроля» над вооруженными силами. В настоящее время институт парламентского контроля над Вооруженными Силами Республики Казахстан является наиболее приоритетным. Особое внимание автор акцентирует на том, что работа данной системы будет напрямую зависеть от ряда факторов, одним из важнейших станет законотворчество. Качество и всеобъемлемость правовой базы развития института парламентского контроля не должны быть отделены от процессов, происходящих в обществе, от становления основных гражданских институтов.

Ключевые слова: армия, безопасность, вооруженные силы, гражданское общество, правовое государство, парламент, парламентский контроль.

Важное место в обеспечении военной безопасности занимает парламентский контроль над военной организацией. Его задача, прежде всего, состоит в законодательном закреплении контроля (политического, административного, финансового), а также в обеспечении поддержки силовых структур обществом. Однако эффективность контроля представительным органом в военной области зависит от информированности и компетентности депутатов, их знания состояния силовых структур и понимания их проблем.

Парламентская Ассамблея СБСЕ на своей сессии в Вене 4-8 июля 1994 года приняла резолюцию «Политические вопросы и безопасность», пунктом 59 которой была подчеркнута необходимость создания и принятия Кодекса поведения для цивилизованного использования вооруженных сил и демократического контроля за этим, обеспечения гармоничного контроля за вооружениями, как на региональном, так и на более широком уровне. Пунктом 71 этой резолюции указано, что система стандартов СБСЕ должна включать международные правила осуществления демократического контроля над вооружениями [1].

На Будапештской встрече на высшем уровне 6 декабря 1994 года главы государств и пра-

© Кукеев А.К., 2016.

Б01: 10.15350/2221-7347.2016.11-1

*Кукеев Аскар Кульчимбаевич - старший преподаватель, Южно-Казахстанский государственный университет им. М. Ауезова, Казахстан.

вительств государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе приняли «Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности», в котором излагаются принципы, определяющие роль вооруженных сил в демократическом обществе [1]. В указанном Кодексе закреплена норма о демократическом, политическом контроле над вооруженными силами, который является элементом безопасности и стабильности и призван способствовать интеграции вооруженных сил государств-участников СБСЕ в гражданское общество.

Ранее, в советский период, система контроля над Вооруженными Силами СССР осуществлялась по трем основным направлениям:

1) политический контроль;

2) административный контроль - по командно-административной линии осуществлял отдел административных органов ЦК КПСС;

3) правовой [2].

Из представленных направлений контроля над армией на первом месте находились партийные органы ЦК КПСС в лице представительного органа - Верховного Совета СССР.

Сегодня по опыту таких стран мира, как США, ФРГ, Турция, Франция контроль представительных органов за деятельностью органов военного управления, включает в себя следующие направления:

во-первых, контроль над реализацией долгосрочных программ военного строительства;

во-вторых, контроль над использованием вооруженных сил;

в-третьих, финансовый контроль, предусматривающий наблюдение за использованием бюджета в части, касающейся финансирования вооруженных сил, правильностью расходования выделяемых денежных и материально-технических средств.

К примеру, Основным законом (Конституцией) ФРГ закреплена норма (ст. 45Ь), что для защиты основных прав военнослужащих в качестве вспомогательного органа Бундестага при осуществлении парламентского контроля назначается уполномоченный Бундестага по обороне (омбудсмен) [3, с. 583]. Его полномочия установлены законом ФРГ от 16 июня 1982 г. «Об Уполномоченном Бундестага по обороне», в соответствии с которым омбудсмен по обороне вправе действовать по собственному усмотрению, если ему становятся известны факты нарушения основных прав военнослужащих.

В вышеуказанных странах законодательно определены и основные формы парламентского контроля над силовыми ведомствами. К ним относятся:

1. организация и проведение депутатских расследований;

2. парламентские слушания;

3. заслушивание отчетов, докладов и сообщений руководителей и должностных лиц контролируемых органов;

4. депутатские запросы к руководителям и должностным лицам контролируемых органов по вопросам, входящим в компетенцию субъектов парламентского контроля.

Методами парламентского контроля над армией в указанных государствах являются:

1. истребование из контролируемых органов необходимых документов, письменных заключений и иных материалов;

2. приглашение руководителей органов военного управления для представления разъяснений по рассматриваемым вопросам;

3. вызов должностных лиц контролируемых органов и экспертов;

4. проведение опросов сотрудников контролируемых органов;

5. заслушивание отчетов руководителей органов военного управления о состоянии дел.

Определенный опыт в осуществлении парламентского контроля над военной организацией государства имеется и в ряде стран СНГ. В большей степени это относится к Украине, единственной из всех стран СНГ, имеющей действующий закон, регулирующий вопросы парламентского контроля над силовыми структурами государства. Так, парламентом (Верховной Радой) Украины в 2003 году был принят закон «О демократическом гражданском контроле над военной организацией и правоохранительными органами государства» [4]. В соответствии с указанным законом для осуществления контроля за соблюдением конституционных прав и

свобод человека и гражданина в сфере национальной безопасности, обороны и правоохранительной деятельности введена должность представителя Верховной Рады Украины по делам защиты прав военнослужащих.

В других государствах-участниках СНГ, кроме Российской Федерации, реальных попыток законодательного закрепления парламентского контроля над военной организацией государства еще не предпринималось.

В настоящее время, когда переходный период в нашей стране еще далек от завершения, делаются первые шаги к тому, чтобы организовать полный контроль над силовыми ведомствами со стороны общества. Именно в этот период закладываются его краеугольные камни. И поскольку история Казахстана не знает аналогов системы парламентского контроля, то целесообразно использовать положительный зарубежный опыт правового регулирования общественных отношений в данной области. По мнению автора, непосредственной деятельностью по осуществлению контроля за исполнением прав и свобод военнослужащих в Казахстане должен заниматься парламентский уполномоченный по делам военнослужащих, как, например, установлено в Федеративной Республике Германии.

Пока же в Республике Казахстан не решен вопрос с учреждением должности Уполномоченного по делам военнослужащих, его функции выполняет Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан. По ныне действующему Положению Уполномоченный назначается на должность Президентом республики после консультаций с комитетами палат Парламента, перечень которых определяется Президентом. Уполномоченный освобождается от должности Президентом и в пределах своей компетенции способствует совершенствованию законодательства Республики Казахстан, касающегося прав и свобод человека, форм и методов их защиты, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Кроме того, анализ законодательства зарубежных стран показывает, что преимущественно должность омбудсмена приравнивается к должностям либо Председателя или членов Конституционного Совета, Председателя или судей Верховного Суда, либо к должности заместителя Премьер-Министра Правительства. В Казахстане омбудсмен приравнен к уровню председателя агентства, непосредственно подчиненного Президенту. Уполномоченный по правам человека должен обладать очень высоким статусом, аналогичным статусу судьи Верховного Суда или Конституционного Совета, так как он дает рекомендации должностным лицам Правительства. По мнению автора, уполномоченный по правам военнослужащих должен назначаться и освобождаться от должности Парламентом Республики Казахстан.

Также следует отметить, что необходимость парламентского контроля над военной организацией очевидна, так как на военные нужды сегодня выделяются огромные денежные средства - не менее 3% ВВП. Однако, кто их контролирует? В п. 4 статьи 13 Закона «Об обороне и Вооруженных Силах Республики Казахстан» указывается, что «контроль за исполнением бюджетных средств в части расходов на оборону осуществляется в соответствии с законодательством Республики Казахстан» [5].

Проведенный анализ действующей отечественной нормативной правовой базы показывает, что сегодня ни в одном из законов либо подзаконных нормативных правовых актах не только не закреплено юридическое содержание термина «парламентский, либо гражданский контроль», но и вообще отсутствует упоминание о таковом.

До настоящего времени пока нет и специального закона, регламентирующего вопросы парламентского контроля в военной области.

Вместе с тем следует отметить, что принятие закона о парламентском контроле над военной организацией необходимо. За это время казахстанское общество неоднократно потрясали факты казнокрадства и служебных махинаций, совершенные должностными лицами Минобороны [6].

Таким образом, даже далеким от армии людям стало очевидно, что установление стабильных и эффективных форм демократического гражданского контроля в военной области является одним из важнейших компонентов военной реформы, осуществление которой провозглашено одной из приоритетных задач государственной политики.

На наш взгляд, в Республике Казахстан гражданский контроль над силовыми структура-

ми должен осуществляться комплексно законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, а также общественными организациями. Следует признать, что уже сегодня контроль над военной организацией со стороны исполнительной и судебной властей, а также прокурорский надзор осуществляются достаточно эффективно.

Вместе с тем, в системе осуществления гражданского контроля над военной организацией еще явно недостаточна роль представительной власти. Участие Парламента РК в осуществлении гражданского контроля над силовыми структурами пока ограничивается принятием республиканского бюджета, организацией парламентских слушаний по вопросам военного строительства, направлением депутатских запросов в органы военного управления. Представляется, что Парламент РК должен также непосредственно участвовать в контроле за использованием республиканского бюджета в части, касающейся финансирования Вооруженных Сил, правильностью расходования выделяемых денежных и материально-технических средств, а также в контроле за надлежащим использованием военного имущества.

Парламентский контроль над военной организацией государства должен быть центральным компонентом демократического гражданского контроля над военной организацией государства. Следует ориентироваться на модельный закон «О парламентском контроле над военной организацией государства», принятый на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ [7].

Указанный модельный закон был направлен всем парламентам государств - участников СНГ и рекомендован для его использования. Пунктом 2 статьи 1 указанного модельного закона указывается, что парламентский контроль над военной организацией государства является центральным компонентом демократического гражданского контроля и трактуется как деятельность по созданию и обеспечению адекватного применения системы правовых установлений и административных мер, осуществляемых парламентом во взаимодействии с другими органами государственной власти и институтами гражданского общества.

Высшим и пока единственным постоянно действующим органом в системе финансового контроля сегодня является Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, наделенный полномочиями контроля за исполнением республиканского бюджета, а также за эффективным использованием собственности. Вместе с тем законодательного акта, регулирующего вопросы контроля за исполнением республиканского бюджета, нет.

По нашему мнению, необходимо разработать проект Закона «О Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета», который определит конституционное назначение комитета как постоянно действующего органа государственного финансового контроля, обладающего организационной и функциональной независимостью в рамках задач, определенных действующим законодательством.

Рассмотрев вопросы парламентского контроля над военной организацией государства в современных условиях, автор приходит к следующим выводам:

во-первых, необходимость закрепления юридических основ парламентского контроля над Вооруженными Силами и другими воинскими формированиями на законодательном уровне. Имеющиеся правовые пробелы в сфере парламентского контроля над военной сферой и силовыми структурами государства обусловливают необходимость разработки и принятия законов «О парламентском контроле над Вооруженными Силами и другими воинскими формированиями» и «Об Уполномоченном по делам военнослужащих»;

во-вторых, целесообразно статью 13 Закона «Об обороне и Вооруженных Силах Республики Казахстан» дополнить нормой, что «составной частью организации обороны является парламентский контроль за расходами на оборону и деятельностью Министерства обороны Республики Казахстан».

Библиографический список

[1] Декларация Будапештской встречи на высшем уровне глав государств и правительств государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Будапешт, 6 декабря 1994 г.) // Действующее международное право: сборник. Т. 2. М., 1995.

[2] Золотарев В.А. Элемент демократии. России предстоит выработать свою оптимальную модель гражданского контроля над армией // Независимое военное обозрение. 2004. 24 сентября.

[3] Конституция Федеративной Республики Германии // Конституции государств Европы: в 3 т. / под ред. Л.А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. Т. 1. С. 583.

[4] Про демократичний цившьний контроль над военною оргашзащею i правоохоронними органами держави: закон Украины 2003 р. № 975-IV // Ввдомосп Верховной Ради (ВВР). 2003. № 46. ст. 366.

[5] Об обороне и Вооруженных Силах Республики Казахстан: закон Республики Казахстан от 7 янв. 2005 г./ Казахстанская правда. 13 января 2005 года. № 8.

[6] Бендицкий Г.: Батареи просят бабла. «Новейшие» казахстано-израильские артсистемы не выдерживают критики. URL:/http://www.centrasia.ru/news // Время, 2008. 18 декабря.

[7] Постановление Межпарламентской ассамблеи государст участников СНГ от 24 ноября 2001 г. № 18-13 «О модельном законе «О парламентском контроле над военной организацией государства» // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 2001. 270 с.

***

UDC 342.5

A.K. Kukeev

PROCEDURES OF PARLIAMENTARY CONTROL OVER THE ARMED FORCES

The article reveals the concept of "parliamentary control" over the armed forces. Currently, the institution of parliamentary control over the Armed Forces of the Republic of Kazakhstan is the highest priority. Special attention focuses on the fact that the operation of this system will depend on a number offactors, one of the most important will be the legislation. The quality and comprehensiveness of the legal framework for the development of the institution ofparliamentary control should not be separated from the processes occurring in society, from becoming a major civic institutions.

Keywords: army, security, armed forces, civil society, rule of law, Parliament, parliamentary control.