CC BY
30
Отправной точкой реформы современной государственной службы, качественно повышающей функциональную эффективность органов государственной власти, стали два концептуальных документа: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года», а также Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. (утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р). В то же время они установили достаточно абстрактные положения, определяя лишь ключевые идеи и направления развития российской бюрократии. Формирование и развитие концепции государственных услуг и электронного правительства в России интенсивно освещались в средствах массовой информации и носили достаточно помпезный характер.
Сегодня, после принятия таких нормативных актов, как: Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «Об электронной подписи», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», целого ряда подзаконных актов, в том числе таких, как приказы министерств, устанавливающих административные регламенты предоставления государственных услуг, а также практического внедрения сервисных форм взаимодействия между государством и личностью в электронном формате, можно говорить о накоплении определенного опыта сервисной реформы и формулировать рекомендации по ее корректировке.
Анализируя замечания, высказываемые учеными и специалистами, анализирующими и реализующими модель сервисного государства, можно выделить ряд коллизионных моментов, возникших в ходе выстраивания правовой политики регулирования государственных услуг.
Например, идея «одного окна», реализованная в рамках многофункциональных центров (ФМЦ), деятельность которых регламентирована Постановлением Правительства РФ от 22.12.2012 № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг», в практической реализации столкнулась с целым рядом противоречий.
Первое, на что здесь следует обратить внимание - это отношение многофункциональных центров к публичным функциям. И тут, как справедливо отмечено, «многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ), согласно Закону № 210-ФЗ, не оказывают государственные и муниципальные услуги - они уполномочены на организацию взаимодействия потребителей (физических и юридических лиц) с органами государственной власти и местного самоуправления при предоставлении государственных и муниципальных услуг этими органами» [1]. Учитывая, что ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ не определяет конкретной организационно-правовой формы, в которой должны существовать МФЦ, возникает коллизия ст. 8 ФЗ, устанавливающей бесплатность оказания государственных и муниципальных услуг, и возможности МФЦ взимать плату за посредническую деятельность. Таким образом, сама публичная услуга является бесплатной либо тарифицируется согласно госрасценкам, а услуги, предоставляемые МФЦ, могут носить и коммерческий характер, регламентированный тарифами самого МФЦ. На практике это означает фактическую платность публичной услуги, удобный доступ к которой собственно и призвана обеспечить модель «одного окна». В таком статусе МФЦ нет ничего необычного, и зарубежная практика полна примеров подобных форм коммерческого посредничества. Однако МФЦ в такой ситуации являются лишь одним из элементов, призванных оптимизировать взаимодействие государства и общества, но никак не является технологией оптимизации деятельности самого госаппарата, услуги которого должны быть не менее доступны населению, в том числе посредством интернет-доступа ко всей цепочке государственных услуг. Если второе условие не будет соблюдаться, МФЦ сведутся к роли узаконенного коррупционного посредника.
Говоря о платном оказании публичных услуг, следует отметить, что оно является еще одним камнем преткновения в сервисной реформе. Вполне понятно и обоснованно, что совершение определенных юридических операций может и не включатся в систему налогообложения государства,
а предоставляться через систему государственных пошлин. Это позволяет снизить налоговое бремя и оптимизировать экономическую нагрузку на граждан и хозяйствующих субъектов соразмерно их потребностям в государственных услугах. Однако ст. 8 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ определяет в качестве платы не только госпошлину, но и говорит о возможности взимания платы за оказываемые государственные услуги. Между тем о недопустимости взимания такой платы, в отличие от госпошлин, носящих произвольный характер, высказываются многие исследователи [2, с. 86-87]. Ряд специалистов отмечают, что платный характер государственных услуг несбалансирован конкурентной средой, поэтому в отношении монопольной государственной деятельности по оказанию государственные услуг, не работают рыночные механизмы конкуренции. Как в этой связи отмечает Н. С. Батаева «потребители "покупают" данные услуги не потому, что органы власти являются наиболее предпочтительными производителями услуги, а потому, что альтернативных предложений, как правило, нет» [3, с. 139-140].
Не сбалансированными представляются некоторые подзаконные акты, регламентирующие сервисные технологии. Так, п. 4 Постановления Правительства РФ от 22.12.2012 № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг» установлено, что в многофункциональном центре может быть организовано предоставление дополнительных (сопутствующих) услуг (нотариальные услуги, услуги банка, копировально-множительные услуги, услуги местной, внутризоновой сети связи общего пользования, а также безвозмездные услуги доступа к справочным правовым системам). Между тем реализация государственной или муниципальной услуги может требовать целого ряда юридически значимых действий (потребление юридических услуг). Например, это могут быть нотариальные услуги, услуги банка, копировально-множительные услуги, а также услуги доступа к справочным правовым системам. К сожалению, сегодня проблема создания непрерывной цепочки юридических услуг, от заявления на оказание госуслуги к результату услуги, отдана на откуп самих ФМЦ.
Неоднозначен вопрос и с использованием персональных данных граждан без их согласия. Так, ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» установила, что с 1 января 2014 г. в отношении лиц, не обратившихся за выдачей универсальных электронных карт и не заявивших отказ от такой выдачи, выпуск универсальной электронной карты осуществляется на основании информации о персональных данных граждан, которая имеется у федеральных и муниципальных органов власти, т. е. законодатель обошел стороной вопрос юридического санкционирования (согласия) гражданина на использование его персональных данных. Это противоречие стало предметом рассмотрения Конституционного суда РФ, где заявители указали на несоответствие данных требований закона ч. 1 ст. 24 Конституции Российской Федерации. Однако Конституционный суд РФ обоснованно указывает на то, что обработка персональных данных может не требовать согласия гражданина. Например, данные случаи перечислены в ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «О персональных данных», где установлено, что допускается обработка персональных данных, если она необходима для регистрации субъекта персональных данных на едином портале государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталах государственных и муниципальных услуг.
Тем не менее сам законодатель не отрицает вероятности криминального использования универсальных электронных карт. Компенсируя указанный недостаток, он предусматривает систему правовых гарантий защиты персональных данных гражданина. Так, Постановление Правительства РФ от 07.07.2011 № 552 «О порядке предоставления федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами доступа к своим информационным системам в части информации, необходимой для выпуска, выдачи и обслуживания универсальных электронных карт», установило, что федеральные органы и фонды предоставляют доступ только к той части содержащейся в их информационных системах информации, которая необходима для выпуска, выдачи и обслуживания универсальных электронных карт. Характерно, что, облегчая один процедурный вопрос (ускорение персонификации), законодатель многократно усложняет другой, очевидно отдавая себе отчет в существующих рисках. В том числе Приказ Минэкономразвития России от 17.08.2012 № 517 «О порядке аннулирования универсальной электронной карты в случае
отказа гражданина от ее использования» (зарегистрировано в Минюсте России 29.12.2012 № 26439) предусматривает, что в случае отказа гражданина от получения выпущенной на его имя УЭК или неявки гражданина для получения УЭК она возвращается для хранения в УОС и подлежит аннулированию по истечении одного года со дня принятия УОС возвращенной карты на хранение. Таким образом, возникает благоприятная почва для мошенничества - несанкционированного использования персональных данных и идентификатора личности гражданина в течение года. По сути выше упомянутый подзаконный акт признает такую возможность и устанавливает некие процедурные гарантии защиты персональных данных. Но любые правовые ограничения достаточно легко обойти при наличии объекта для преступного посягательства, который собственно и создается без ведома и участия (контроля) гражданина на основании положений ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Примером подобного обхода может служить норма Постановления Правительства РФ от 22.12.2012 № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг» определяющая, что уполномоченный многофункциональный центр может быть наделен органом государственной власти субъекта Российской Федерации функциями уполномоченной организации по внедрению универсальных электронных карт на территории субъекта Российской Федерации. Такое делегирование полномочий актуализирует проблему контроля за недобросовестным использованием универсальных электронных карт сотрудниками МФЦ.
Еще одним противоречивым явлением правовой политики по реализации сервисной концепции государственных услуг обнаруживается юридическая ответственность многофункциональных центров, организационно-правовая форма которых может быть не только публичной, но и частной. Так, ч. 3 ст. 16 Закона № 210-ФЗ устанавливает запрет на требование многофункциональными центрами от заявителя предоставлять документы и информацию или осуществлять действия, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги. Вместе с тем, как справедливо отмечает С. Е. Чаннов, ответственность за нарушение данного запрета не установлена [4]. Хотя в ч. 5 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» перечислены основания ответственности, а в ст. 18 ФЗ указывается, что ответственность предусматривается соглашением сторон, такой подход видится неверным. Поскольку некачественная реализация либо не реализация публичных функций МФЦ могут нести существенный вред общественному интересу, не обоснованным является приравнивание юридической ответственности МФЦ и его работников только к ее гражданско-правовой разновидности. Очевидно, необходимо предусмотреть и административно-правовые и уголовно-правовые санкции за ненадлежащее осуществление МФЦ и его сотрудниками публичных функций. Отметим, что потребность в конкретизации даже гражданско-правовой ответственности сторон при заключении договора между МФЦ и органами государственной, муниципальной власти подчеркивают многие специалисты [5].
Неоднозначность сервисного управления наблюдается и в электронных системах доступа к государственным и муниципальным услугам. К примеру, анализ сайтов органов государственной власти и специализированного сайта www.gosuslugi.ru показывает, что до сих пор не создана полноценная цепочка получения публичных услуг в удаленном режиме. Здесь по-прежнему во многих случаях требуется посещение органов государственной власти, что сводит электронный сервис к подаче заявления или иного промежуточного документа. Между тем цель сервисной реформы не только в создании удобства в получении публичных услуг, но и в разрыве коррупционного взаимодействия бюрократии и общества, что достигается, в том числе, и посредством устранения личного взаимодействия чиновника и гражданина.
Подводя итоги многолетней реформы формирования сервисного государства, следует констатировать ее достаточно противоречивый характер. С одной стороны, за время реформы сформирована правовая база, проведено внедрение электронных форм оказания госуслуг, создана инфраструктура, обеспечивающая взаимодействие публичной власти и общества. С другой стороны, ключевые цели реформы все еще не достигнуты, правовая регламентация публичного сервиса
достаточно противоречива как в строго юридическом, так и в концептуальном смысле. Внедрение модели электронного взаимодействия граждан и госучреждений осуществлено лишь частично, неразрешенными остаются проблемы обеспечения безопасности электронных технологий.
По-прежнему открыт вопрос о формировании интерактивной бюрократии. Закрытым для гражданских инициатив остается и система реестров государственных и муниципальных услуг. В некоторых европейских государствах, например, Великобритании, напротив, общество привлекается к формированию пакета государственных услуг [6, с. 18]. Система общественного контроля и оценок качества оказания электронных государственных и муниципальных услуг пока развита слабо.
Литература
1. Практические аспекты и проблемы совершенствования системы оказания государственных и муниципальных услуг. URL: http://cmo. khabkrai.ru/opi№io№/2011/10/03/prakticheskie-aspekty-i-problemy-sovershentstvova№i/
2. Щекин Д. М. О коммерционализации деятельности российского государства / Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007.
3. Батаева Н. С. Публичные услуги и функции государственного управления. М., 2002.
4. Чаннов С. Е. Отдельные проблемы правового регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах.URL: http://lexa№dbusi№ess.ru/view-article.php?id=207
5. Головщинский К. И. и др. Комплексные услуги, обзор опыта реализации принципа «одного окна», многофункциональный центр как организационная форма реализации принципа «одного окна». URL: http://gosreforma.ru/docs/obos№ova №ie-sozda№iya-m№ogofu№kczio№al№yix-cze№trov-predostavle№iya-gosudarstve№№yix-i-mu№iczipal №yix-uslug 1 .html
6. Байдаков С. Многофункциональный центр предоставления государственных услуг: модель, назначение и принципы организации. Опыт Центрального административного округа г. Москвы. М., 2013.
