CC BY
78
УДК 332.146.2:142.4
Н. Н. Скорых
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)
В. Ю. Смертева
Администрация Новосибирского района Новосибирской области (Новосибирск, Россия)
ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ РЕГИОНА: ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ
НОВОСИБИРСКОЙ АГЛОМЕРАЦИЕЙ
В статье рассмотрены основные тенденции агломерационного процесса пространственно-территориальной организации экономики региона, поскольку именно в агломерации формируются наиболее удобные условия для создания рыночной инфраструктуры и появления новых экономических взаимоотношений. Также представлены результаты исследования потенциала для создания агломерации в Новосибирской области, существующие предпосылки и проблемы интеграции муниципальных образований, рекомендации по формированию системы органов управления развитием Новосибирской агломерации с учетом практики нормативно-правового регулирования процесса агломерирования в России.
Ключевые слова: пространственное развитие, тенденции агломерирования, городская агломерация, управление Новосибирской агломерацией.
Унаследованная от СССР система расселения и территориальная хозяйственная организация Российской Федерации предопределили закрепление сырьевой специализации страны. Наиболее конкурентоспособными на мировом рынке оказались сырьевые зоны России, которые концентрируют на себе проектные мощности, свободные капиталы, квалифицированную и мобильную рабочую силу. Большинство крупных инфраструктурных проектов нацелены на обеспечение транзитной экономики. Специфической является направленность проектируемых крупных транспортных путей от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт. Отсутствие зон высокоорганизованной урбанистической среды (дефицит современных городских инфраструктур, информационных каналов, экологически благоприятных условий жизни в населенных пунктах, ограниченная транспортная доступность основных мировых центров) становится препятствием для концентрации на территории Российской Федерации ресурсов будущего: высококвалифицированной мобильной рабочей силы, инновационных технологий, источников информации, брэндов, культурных ценностей и т. д.
Сложившаяся административно-территориальная форма регионализации России далеко не всегда является продуктивной. В ряде случаев старые административные границы сковывают развитие социально-экономических процессов,
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2015. № 2. © Н. Н. Скорых, 2015 © В. Ю. Смертева, 2015
сдерживают экономический рост ее регионов, существенно понижают масштабность региональных стратегий развития. По экспертным оценкам, ежегодные потери Российской Федерации от неэффективной пространственной организации оцениваются в 2,25—3,0 % ВВП в год.
Следует констатировать, что системой управления утрачена культура планирования использования территории. Аналитическая модель пространственной организации страны, разработанная 10 лет назад и предложенная в Концепции «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», не востребована в правоприменительном и бюджетном процессе. До сих пор отсутствует утвержденная генеральная схема пространственного развития Российской Федерации, в которой были бы обозначены федеральные приоритеты в отношении развития конкретных регионов страны, призванных обеспечить и поддержать решение общенациональных задач.
Решение задачи роста ВВП требует более выраженной трансформации политики пространственного развития от выравнивания социально-экономического положения территорий к поляризованному развитию через ускоренное формирование каркаса опорных регионов — «локомотивов роста». Такая практика ускоренного роста отдельных регионов характерна для большинства стран, переживших экономический и социальный подъем. Концентрация усилий в рамках отдельных регионов и локальных зон без привязки к административным границам позволяет получить эффект масштаба и эффект агломерации,
которые создают в полюсах роста силы для саморазвития, а правильный выбор данных полюсов в стране обеспечивает со временем подъем окружающих регионов. Принцип поляризованного развития эффективен только тогда, когда на территории страны появляется сеть полюсов роста разного уровня (международного, федерального, окружного), к которым также относятся городские агломерации. Городские агломерации являются не абстрактной моделью теоретического исследования, а реальным объектом — одним из важнейших инструментов управления развитием социально-экономических процессов в России, что требует принципиального переосмысления их роли, места и значения в пространстве Российской Федерации.
Тема агломерирования стала актуализироваться в 2004—2005 гг. в попытке концептуального определения опорных точек социально-экономического развития территории страны, что впоследствии нашло отражение в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, в которой городские агломерации рассматриваются как центры социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и федеральных округов, а также страны в целом. Раскрывая стратегию регионального развития, один из авторов Концепции отмечает: «...важнейшее значение будет иметь "инфраструктурный эффект" формирования городских агломераций, связанный с реализацией проектов строительства новых энергомощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, образовательной и инновационной инфраструктуры.»1.
Отмеченная в Концепции тенденция отражала уже развивающиеся процессы агломерирования на местах. Так, в 2007—2008 гг. широко обсуждались Концепция развития Иркутской агломерации и Схема территориального планирования, подготовленная Фондом регионального развития Иркутской области. Несмотря на то что данный проект так и не был реализован, его актуальность сохраняется до сих пор. Более успешным оказался проект развития Красноярской агломерации: Стратегия социально-экономического развития и Схема территориального планирования Красноярской агломерации были подготовлены российским институтом градостроительства и инвестиционного развития по заказу Министерства строительства и архитектуры Красноярского края, согласованы в июле 2010 г. в Министерстве регионального развития Российской Федерации, утверждены краевым правительством к концу 2010 г. В качестве консультативного и координационного органа для сопровождения проекта Красноярским краем в 2008 г. было учреждено государственное предприятие «Корпорация
1 Трунова Н. А. Управление социально-экономическим развитием крупнейших городских агломераций в России на современном этапе : автореф. дис. ... канд. экон. наук : 08.00.05. СПб., 2012. С. 4.
"Красноярск-2020"». Тем самым регион подошел к завершению аналитического этапа инвестиционного проекта «Красноярская агломерация»2.
Новый импульс агломерационному процессу был придан в 2013—2014 гг. Согласно «Прогнозу долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года», разработанному Минэкономразвития России, «базовой тенденцией пространственного развития России является усиление концентрации человеческого капитала, инфраструктуры, ресурсов будущего в крупных городах и формирование 20 агломераций с численностью населения более 1 млн человек. Данные агломерации будут способны выполнять специализированные интернациональные функции в мировом разделении труда, стать локомотивами роста, развивая новые
3
инновационные кластеры.» .
В связи с этим в 2013 г. Министерством регионального развития Российской Федерации была создана межведомственная рабочая группа по социально-экономическому развитию городских агломераций — совещательный орган, образованный в целях реализации государственной политики в области развития регионов с учетом социально-экономических, географических и других особенностей в части развития городских агломераций и разработки механизмов управления городскими агломерациями и межмуниципального взаимодействия4. В рабочую группу вошли представители федеральных министерств (Министерство регионального развития РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство финансов РФ и др.), субъектов РФ, на территории которых развиваются агломерации (Тульская, Томская, Свердловская и Ростовская области), руководители общественных объединений и организаций, занимающихся вопросами проектирования и развития городов («Союз российских городов», «Гипрогор» и др.), члены научного сообщества. С упразднением Министерства регионального развития РФ функции по управлению развитием агломераций были возложены на Минэкономразвития России5.
В 2014 г. межведомственной рабочей группой был сформирован перечень пилотных агломерационных проектов. В него вошли Барнауль-
2 См.: Гриценко Е. В. Городские агломерации: в поисках оптимальной модели территориальной организации (сравнительно-правовой анализ) // Конституц. и муницип. право. 2014. № 10. С. 31.
3 Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года : разработан Министерством экономического развития Российской Федерации. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/ sections/macro/prognoz/doc2013032506 (дата обращения: 15.04.2015).
4 См.: О Межведомственной рабочей группе по социально-экономическому развитию городских агломераций : приказ Министерства регионального развития Рос. Федерации от 30 сент. 2013 г. № 415 [ред. от 18 марта 2014 г.]. URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_EXP_574191 (дата обращения: 24.03.2015).
5 См.: Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 8 сент. 2014 г. № 612 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 37. Ст. 4934.
ская, Кузбасская, Новосибирская, Красноярская, Владивостокская, Сочинско-Туапсинская курортная, Южно-Башкортостанская, Махачкалинско-Каспийская, Самаро-Тольяттинская, Горнозаводская, Ставропольская, Тульская, Ульяновско-Ди-митровградская, Челябинская, Березниковско-Со-ликамская и Абакано-Черногорская агломерации1.
Российское законодательство слабо регулирует организационно-правовые вопросы создания и функционирования городских агломераций. Понятие городской агломерации, несмотря на его определенную разработанность в экономической и географической литературе, отсутствует в российском правовом поле, оно не упоминается ни в Градостроительном кодексе РФ, ни в Федеральном законе от 6 октября 2010 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который был принят только год назад после многолетних попыток его прохождения через парламент и стал базовым актом, устанавливающим более или менее связную систему планово-прогнозных документов, включающих и новые для современной российской практики2. В развитие его положений 20 августа 2015 г. появилось постановление Правительства Российской Федерации № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации».
Особенности правового обеспечения регулирования развития городских агломераций не могут рассматриваться вне общего состояния законодательной базы градостроительства. В принятой в 1993 г. Конституции РФ градостроительство не вошло в перечень предметов ведения федерального уровня и совместного ведения федерального и регионального уровня. И только в федеральных законах, развивающих конституционные положения, градостроительство было отнесено к предмету ведения субъектов Федерации и муниципальных образований. Вместе с тем отсутствие в Конституции РФ основ градостроительной деятельности, прямых норм, как отмечают специалисты, существенно ограничивает воз-
1 См.: Об утверждении Перечня пилотных проектов по апробации и совершенствованию механизмов управления развития городских агломераций в Российской Федерации : приказ Министерства регионального развития Рос. Федерации от 2 сент. 2014 г. № 263. URL: http://www.rg.ru/2014/10/15/flat-dok.html, свободный (дата обращения: 30.04.2015).
2 Законом о стратегическом планировании предусматри-
вается разработка стратегии пространственного развития РФ (ст. 20), в которой учитывается подготовка и корректировка схем территориального планирования Российской Федерации, стратегий социально-экономического развития макрорегионов, государственных программ Российской Федерации, стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, иных документов стратегического планирования и документов территориального планирования, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.
можности решения существующих проблем в сфере градостроительства3.
В настоящее время в соответствии с внесенными изменениями в Градостроительный кодекс РФ предусматривается необходимость согласования по ряду позиций с органами государственной и муниципальной власти, а также возможность совместной разработки проектов документов территориального планирования в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития путем комплексного решения вопросов несколькими локальными образованиями, что предполагает создание организационного механизма управления развитием территории и прежде всего городской агломерации как регионального полюса роста.
В этом контексте главными задачами, которые должны найти отражение в стратегических документах территориального проектирования агломерации, являются:
— выбор оптимальной пространственной модели;
— делимитация (определение границ) агломерации;
— функционально-градостроительное зонирование;
— оптимизация землепользования и поиск новых территорий для развития;
— оптимизация транспортного каркаса агломерации;
— решение экологических проблем;
— разработка основных направлений терри-
4
ториального развития ядра и др.
Основным стратегическим градостроительным документом территориального развития Новосибирской агломерации выступает Схема территориального планирования Новосибирской агломерации, утвержденная постановлением Правительства Новосибирской области от 28 апреля 2014 г. № 186-п, согласно которой в состав агломерации включены поселения, экономически, социально и территориально взаимосвязанные с Новосибирском, находящиеся от его центра в пределах полуторачасовой доступности. По экономическому признаку в состав агломерации попадают города Бердск, Обь, наукоград Кольцово, Новосибирский и Искитимский районы, а также ряд других близлежащих к Новосибирску районов области, которые имеют определенные различия в уровне социально-экономического развития.
Нельзя в полной мере сказать, что ядро агломерации — г. Новосибирск — стягивает на себя ресурсы всей территории. По ряду показателей, например таких, как темпы роста численности населения, уровень среднедушевых денежных доходов и среднемесячной заработной платы,
3 См. об этом: Любовный В. Я. Городские агломерации России: от стихийного к целенаправленному развитию // Муниципалитет: экономика и управление. 2015. № 1 (10). С. 9.
4 См.: Развитие городских агломераций : аналит. обзор. Вып. 2 / ОАО «Российский институт градостроительства и инвестиционного развития». URL: http://enter.giprogor.ru/ files/Development_of_urban_agglomerations_Vоl2.pdf (дата обращения: 01.04.2015).
объем инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения, оборот розничной торговли, включая общественное питание, в расчете на душу населения, часть городских округов и муниципальных районов опережают Новосибирск. Также необходимо отметить, что темпы роста/ снижения показателей развития ядра сопостави-
мы с темпами роста аналогичных показателей периферии. Но при общем рассмотрении наблюдается достаточно высокая степень дифференциации уровня развития муниципальных образований, по некоторым показателям соотношение максимального и минимального значения достигает 20—25 раз (таблица).
Показатели экономического развития Новосибирской агломерации в 2014 г.
Муниципальное образование П 1, тыс. руб. П 2, тыс. руб. П 3, тыс. руб. П 4, м2 П 5, м2 П 6, тыс. руб. П 7, тыс. руб.
г. Новосибирск 273,9 — 69,2 0,77 23,1 228,8 59,5
г. Бердск 137,4 — 38,6 0,83 24,8 149,5 41,3
г. Искитим 214,4 — 35,7 0,26 21,9 101,0 30,7
г. Объ 21,0 — 60,4 0,76 18,6 80,3 109,5
р. п. Кольцово 384,0 50,5 136,8 2,17 28,9 61,3 41,8
Искитимский район 406,4 119,6 85,1 0,24 22,0 109,9 18,0
Колыванский район 30,8 72,2 80,6 0,57 21,9 87,6 15,8
Коченевский район 160,3 142,7 34,2 0,45 18,0 94,1 7,0
Мошковский район 12,3 31,4 31,6 0,93 21,3 59,7 4,3
Новосибирский район 477,3 61,3 250,7 2,44 24,8 274,9 35,8
Ордынский район 52,8 111,4 63,6 0,36 24,2 92,2 12,5
Тогучинский район 136,2 37,2 49,0 0,24 20,4 89,6 11,2
Среднее по Новосибирской агломерации 192,2 78,3 78,0 0,8 22,5 119,1 32,3
Примечание. П 1 — объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами организаций в расчете на душу населения; П 2 — объем производства продукции сельского хозяйства (во всех категориях хозяйств) в расчете на душу населения; П 3 — объем инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения; П 4 — ввод в эксплуатацию за счет всех источников финансирования жилых домов в расчете на душу населения; П 5 — общая площадь жилых помещений, приходящаяся на 1 жителя; П 6 — оборот розничной торговли, включая общественное питание, в расчете на душу населения; П 7 — объем платных услуг в расчете на душу населения.
Однако именно различия в развитии порождают интенсивное взаимодействие между муниципальными образованиями, фактически представляющее собой обмен разнообразными ресурсами для достижения агломерационного эффекта и способствующее развитию агломерационных процессов на территории.
Схемой территориального планирования определяются наиболее перспективные территории агломерации для реализации региональных научно-технических и инновационных программ и проектов — зоны опережающего развития, основными из которых являются:
1. Наукополис — зона опережающего развития по направлениям: информационные технологии, приборостроение, биотехнологии и биомедицина, нанотехнологии, современные агротех-нологии — общей площадью около 15 000 га, объединяющая существующие научные центры (новосибирский Академгородок, наукоград Коль-цово и поселок Краснообск). В связи с решением правительства о создании единой Академии наук Российской Федерации необходимо рассматривать разрозненные территории наукоградов, находящиеся в разных муниципальных образованиях, как единый регион науки Новосибирской агломерации с ее неповторимой инновационной средой — Сибирский наукополис.
2. «АэроСити» на базе аэропорта «Толмаче-во» — зона опережающего развития для создания технопарков и предприятий по производству, переработке и распределению продукции, для кото-
рой критически важным фактором является время (срочные производства), а также для строительства гостиничных комплексов, центров розничной торговли и гипермаркетов оптовой торговли, комплексов информационно-коммуникационных технологий, деловых парков (бизнес-центры, банки) общей площадью около 3400 га.
В соответствии с распоряжением губернатора Новосибирской области «О создании Про-мышленно-логистического парка» на территории Новосибирского района реализуется инвестиционный проект «Промышленно-логистический парк Новосибирской области», который входит в градостроительный узел опережающего развития «АэроСити»1.
Промышленно-логистический парк (ПЛП) площадью 2000 га расположен в 12 км от г. Новосибирска вдоль федеральной трассы М-51 «Байкал» и Транссибирской железнодорожной магистрали, в 6 км от международного аэропорта «Толмачево» на территории муниципального образования Толмачевский сельсовет в Новосибирском районе. С запада территория примыкает к железнодорожной станции Чик Западно-Сибирской железной дороги. ПЛП создан по принципу государственно-частного партнерства и представляет собой единый комплекс площадок для
1 См.: О создании Промышленно-логистического парка :
распоряжение Губернатора Новосибирской области от 6 июня 2007 г. № 174-р. URL: http://lotus-web.nso.ru/nso_doc.nsf/ f7a1cd2c6595ea22c6256b49001572b7/045034f69d70dab5c62572f 3002a9a48?0penDocument (дата обращения: 10.05.2015).
размещения транспортно-логистических компаний и промышленных предприятий, оборудованный необходимой транспортной и инженерной инфраструктурой. Планировочная структура ПЛП организована как гибкая система для рационального размещения резидентов на необходимых им площадях. Территория ПЛП предназначена для реализации проектов промышленности и складского строительства.
3. Строительно-производственная зона опережающего развития для размещения передовых научных и производственных технологий, организации рационального процесса продвижения товаров и услуг от поставщиков сырья к потребителям на территории Искитима, Бердска и Иски-тимского района. Здесь находится крупный цементный завод, завод ЖБИ, другие предприятия строительной отрасли, а один из ведущих застройщиков России — компания СУ-155 (Москва) — возводит собственный завод крупнопанельного домостроения.
Выделенные зоны опережающего развития являются территориями, формирующими основной вклад в социально-экономическое развитие Новосибирской агломерации и имеющими возможность стать катализаторами процесса ускоренного развития территории. Все это указывает на тот факт, что Новосибирская агломерация имеет возможности для перспективного развития и получения синергетического эффекта на объединяемой территории, обеспечения комплексности развития, благоприятного инвестиционного климата, создания условий для рационального размещения производственных мощностей, формирования единой системы инженерного обеспечения, а также возможности реализации межмуниципальных проектов.
Однако, несмотря на существование объективных предпосылок формирования Новосибирской агломерации, можно выделить ряд проблем и ограничений данного процесса. Основными проблемами управления можно назвать:
— несовершенство законодательной базы: в российском правовом поле отсутствует понятие «агломерация», что провоцирует неразбериху в полномочиях муниципалитетов в составе агло-мерации1, создает конфликты, связанные с территориальной принадлежностью поселений-сателлитов в силу того, что границы городских агломераций зачастую не соответствуют существующему административному делению;
— неразвитость межмуниципального сотрудничества: формат межмуниципального сотрудничества урегулирован в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в виде достаточно общих положений, что формально делает его вполне применимым к организации взаимодействия сопредельных му-
1 См.: Волчкова И. В. Актуальные проблемы управления формированием и развитием городских агломераций в России // Экономика и управление: анализ тенденций и перспектив развития. 2013. № 5. С. 10.
ниципалитетов с интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно-бытовыми связями, однако отсутствие четко прописанных в законе форм и процедур сотрудничества не способствует развитию данного института;
— отсутствие единой системы органов управления развитием Новосибирской агломерации;
— отсутствие механизмов согласования и принятия управленческих решений в части формирования и функционирования агломерации;
— ограничения, связанные с совместным использованием муниципальными образованиями финансов и имущества;
— нежелание муниципальных образований сотрудничать и принимать компромиссные решения, несогласованность перспектив развития муниципалитетов (на данный момент еще не завершена ни одна корректировка схем территориального планирования муниципальных образований, входящих в Новосибирскую агломерацию; в большинстве муниципальных образований наблюдается несогласованность стратегий социально-экономического развития).
В связи с этим необходимо внести ряд изменений в федеральное законодательство.
Также на уровне субъекта Российской Федерации, на территории которого развивается одна и более городская агломерация, могут быть разработаны:
— региональный закон (например, закон Новосибирской области о развитии агломераций в Новосибирской области);
— методические рекомендации по разработке документов стратегического планирования развития агломераций.
Складывающаяся практика развития городских агломераций в Российской Федерации говорит о том, что развитие процесса агломерирования в стране идет по пути договорных отношений между муниципальными образованиями. Подписание Соглашения о создании и совместном развитии Новосибирской агломерации можно считать первым шагом в этом направлении.
Важным условием в развитии Новосибирской агломерации является создание системы органов, обеспечивающих согласование и координацию действий региона и муниципальных образований, входящих в Новосибирскую агломерацию. По нашему мнению, на начальном этапе в условиях действующего законодательства, данная система может иметь следующую структуру:
— высший координирующий орган управления Новосибирской агломерацией — «Ассоциация "Новосибирская агломерация"»;
— органы межмуниципальной и муници-пально-региональной координации в отдельных сферах (на основе «отраслевых соглашений»);
— совещательные структуры при органах государственной власти Новосибирской области по вопросам функционирования и развития агломерации — координационный совет при Правительстве Новосибирской области по развитию Новосибирской агломерации.
Представляется целесообразным также обеспечить сбалансированное влияние на процессы развития агломерации как со стороны муниципальных образований («снизу»), так и со стороны региональной власти («сверху»).
«Снизу» необходимо выстраивать базис для межмуниципального сотрудничества на договорной основе. Между муниципалитетами, входящими в агломерацию, подписываются соглашения о сотрудничестве и кооперации по вопросам, представляющим для них общий интерес. Такое межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в рамках ассоциации муниципальных образований агломерации (предлагаемое наименование — «Ассоциация "Новосибирская агломерация"»), которая может быть сформирована из представителей от каждого учредителя (руководители представительного и исполнительного органа местного самоуправления муниципальных образований).
Высший координирующий орган («Ассоциация "Новосибирская агломерация"») формируется в целях решения самых принципиальных для агломерации вопросов:
— формирования общего видения перспектив агломерации, одобрения стратегии развития агломерации;
— определения основных направлений межмуниципального и муниципально-регионального сотрудничества в агломерации;
— достижения договоренностей о реализации совместных проектов, согласовании позиций по вопросам их финансирования;
— «политического» принятия решений о создании межмуниципальных организаций.
При этом высшим органом ассоциации является общее собрание ее членов, которое из своего состава избирает председателя. Формат обсуждения и принятия решений общего собрания предполагает стремление к консенсусу, поскольку отсутствие единодушия создает риски отказа отдельных муниципальных образований от реализации принятых решений. Решения общего собрания носят характер политических рекомендаций и договоренностей, которые могут быть реализованы в действиях органов государственной власти и местного самоуправления.
Для обеспечения реализации решений общего собрания должен быть создан исполнительный орган (генеральный директор, дирекция), в компетенцию которого должно входить:
— разработка и реализация проектов развития агломерации;
— обеспечение подготовки заседаний общего собрания;
— разработка проектов документов, выносимых на обсуждение общего собрания;
— осуществление контроля выполнения решений общего собрания;
— организационно-техническое, правовое и информационно-аналитическое обеспечение работы общего собрания.
Кроме того, могут быть созданы отраслевые координационные советы на основании каждого из «отраслевых соглашений» (например, по правовым вопросам — руководители правовых управлений администраций, юристы-эксперты; по вопросам бюджетной политики — заместители глав администраций по экономике и финансам, председатели бюджетных комитетов представительных органов, эксперты; по социальным вопросам, по ЖКХ и т. п.). Цель отраслевых советов — выработка направлений развития агломерации в соответствующей отрасли, обмен опытом, совершенствование регламентов деятельности муниципальных образований по отраслевым вопросам, предложение законодательных инициатив. Периодичность заседаний координационных советов может быть разной (в зависимости от специфики сферы), при этом более плотный график работы координационных советов обоснован на этапе разработки механизма совместного управления в соответствующих сферах, разработки единых регламентов работы, определения порядка реализации межмуниципальных проектов.
Решения, принятые на межмуниципальном уровне, могут фиксироваться на уровне муниципалитетов как нормативно-правовые акты (своеобразная ратификация принимаемых на межмуниципальном уровне решений). Налаживание подобных межмуниципальных отношений даст значительный толчок на пути создания эффективно работающей агломерации.
Более полному учету мнений органов местного самоуправления и других заинтересованных лиц, работающих на территории агломерации, может способствовать создание совещательного органа при Правительстве Новосибирской области, например координационного совета при Правительстве Новосибирской области по развитию Новосибирской агломерации. При этом создание данного совета должно утверждаться распоряжением областного правительства. В его состав должны войти руководители профильных министерств Правительства Новосибирской области, заместители губернатора, представители всех городских округов и муниципальных районов агломерации, при необходимости — представители сельских и городских поселений, а также представители государственных и крупных частных компаний, работающих в соответствующих отраслях, общественных объединений и иных некоммерческих организаций (по согласованию).
Основной задачей координационного совета предполагается координация деятельности органов государственной власти Новосибирской области, органов местного самоуправления Новосибирской области, заинтересованных организаций, общественности и экспертов по развитию и повышению эффективности управления Новосибирской агломерацией.
Большинство специалистов сходятся во мнении, что для эффективного управления агломерацией модели, основанной только на межмуниципальных договорах, будет недостаточно. Поэтому
для эффективного развития Новосибирской агломерации необходимо участие Новосибирской области, т. е. влияние «сверху».
При совершенствовании законодательства станет возможным создание нового органа управления развитием Новосибирской агломерации, который объединит муниципальные образования, вошедшие в агломерацию, и Правительство Новосибирской области.
Следует констатировать, что в рыночных условиях агломерация оценивается как одна из совершенных и современных форм организации экономического пространства, но при этом не представляет целостного социально-экономического организма, поскольку у этого территориального образования нет правового статуса и его части находятся в ведении различных органов управления. К тому же в нашей стране не существует практического опыта по формированию, регулированию, прогнозированию агломерационных процессов, не существует методологии управления социально-экономическим развитием агломерации. Это, в свою очередь, порождает огромный пласт проблем, хотя имеющиеся в ре-
гионе властные структуры формируют условия для устойчивого развития агломерации и повышения уровня качества жизни ее населения. Для эффективного функционирования и развития агломерации необходима целенаправленная деятельность органов власти субъекта Федерации, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, расположенных на территории агломерации. Эта деятельность должна быть комплексной, и, как показывает советская практика стратегического планирования в вопросах размещения производительных сил и расселения населения, конкретные приоритеты развития регионов должны быть определены на базе оценки текущего состояния, прогнозов, анализа и балансовых расчетов территории, с учетом интересов населения всех локальных образований.
Только при грамотном управлении процессами развития территорий можно добиться положительного агломерационного эффекта и обеспечить высокий уровень качества жизни населения, чему будет способствовать создание и функционирование предложенной структуры управления развитием Новосибирской агломерации.
N. N. Skorykh, V. Yu. Smerteva
SPATIAL DEVELOPMENT OF THE REGION: MANAGEMENT INSTITUTIONALIZATION
IN THE NOVOSIBIRSK AGLOMERATION
The article describes the main trends of the region's economical space-territorial organisation of the current stage of the agglomeration process as the most convenient condition for the creation of a market infrastructure and the appearance of the new economic relations that are developing in the agglomeration. The article also considers the research results of the potential capacity for creating an agglomeration in the Novosibirsk region, the current conditions and problems of municipalities' integration and recommendations for creating management systems for the development of the Novosibirsk agglomeration taking into account the practice of the legal regulation of the agglomeration process in Russia.
Keywords: spatial development, agglomeration process trends, urban agglomeration, management of Novosibirsk agglomeration.
