CC BY
147
«Прописка» для садоводов: пути реализации постановлений Конституционного Суда Российской Федерации
А.И. Бутовецкий заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по земельным отношениям и строительству, кандидат юридических наук (г. Москва)
Алексей Игоревич Бутовецкий, butovetckiy@duma.gov.ru
Садоводство, огородничество и дачное хозяйство широко распространены среди населения нашей страны. Длительную историю имеет и законодательство, регулирующее отношения в этой сфере.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим деятельность садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан является Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее - Закон № 66-ФЗ).
В последнее время правовое регулирование ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства подвергается существенным изменениям. В частности, вступил в силу Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее - Закон № 99-ФЗ), установивший в Гражданском кодексе Российской Федерации новую систему юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций. Одной из новых организационно-правовых форм корпоративных некоммерческих организаций является товарищество собственников недвижимости, которое в соответствии с пунктом 1 статьи 123.12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)
представляет собой добровольное объединение собственников недвижимого имущества (помещений в здании, в том числе в многоквартирном доме, или в нескольких зданиях, жилых домов, дачных домов, садоводческих, огороднических или дачных земельных участков и т. п.), созданного ими для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом (вещами), в силу закона находящемся в их общей собственности или в общем пользовании, а также для достижения иных целей, предусмотренных законами. В соответствии с пунктом 6 части 8 статьи 3 Закона № 99-ФЗ к созданным до дня вступления в силу этого федерального закона садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим товариществам применяются нормы о товариществах собственников недвижимости.
Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», основные положения которого вступают в силу с 1 марта 2015 года, полностью пересмотрен порядок предоставления земельных участков садоводам, огородникам и дачникам, а также созданным ими организациям. Так, Земельным кодексом Российской Федерации (далее -ЗК РФ) с 1 марта 2015 года урегулирована возможность предоставления земельных участков не только членам садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, но и гражданам, которые не являются членами каких-либо объединений (статья 39.18 ЗК РФ).
Вместе с тем один из главных вопросов, волнующих садоводов, по-прежнему остается нерешенным. Речь идет о регистрации в пригодных для постоянного проживания жилых строениях, расположенных на садовых земельных участках.
Напомним, что в соответствии со статьей 1 Закона № 66-ФЗ садовый земельный участок - это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений). Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» (далее - постановление № 7-П) абзац второй статьи 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», содержащий определение садового земельного участка, признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 года N 13-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А. В. Воробьева» (далее - постановление № 13-П) этот же абзац признан противоречащим Конституции Российской Федерации в той части, в какой им исключается возможность регистрации граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, которые пригодны для постоянного проживания и расположены на садовых земельных участках, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения.
Одной из главных задач государства является обеспечение надлежащего нормативного правового регулирования вопросов жизни гражданского общества. Специалистами в связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) указанных постановлений ранее отмечалось, что «... проблемы сорокамиллионной армии садоводов становятся предметом серьезных дискуссий, а это значит, что и их решение не за горами»1.
Однако с момента принятия первого из указанных постановлений Конституционного Суда прошло более шести лет, а вопрос о регистрации в жилых строениях, расположенных на садовых земельных участках, так и не нашел своего законодательного разрешения, несмотря на то, что согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Правительство Российской Федерации не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее -также Госдума) законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. При этом такие законопроекты рассматриваются Госдумой во внеочередном порядке.
См., например, Чикильдина А. Ю. Как прописаться на даче // ЭЖ-Юрист. 2008. № 18.
Конечно, следует учитывать, что Конституционный Суд в постановлении № 7-П указал на возможность введения субъектами Российской Федерации соответствующего правового регулирования в опережающем порядке, однако широкого распространения на региональном уровне такие нормы не получили. В связи с этим до принятия соответствующих нормативных актов признание жилых строений пригодными для постоянного проживания может осуществляться судами общей юрисдикции в порядке установления фактов, имеющих юридическое значение (глава 28 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). В литературе также приводится мнение о том, что садоводы вправе воспользоваться нормами главы 3 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) о переводе нежилого помещения в жилое 2, то есть в административным порядком 3.
Однако очевидно, что концептуально решить эту наболевшую проблему садоводов должен именно федеральный законодатель. Вместе с тем столь длительный период отсутствия законодательного решения вопросов о порядке, условиях и случаях регистрации гражданина по месту жительства в так называемых «садовых домиках» указывает на то, что без глубокого анализа причин, затрудняющих принятие соответствующего законодательного акта, а также без изучения всех возможных путей решения этой сложной задачи реализовать судебные акты Конституционного Суда будет проблематично.
Путь № 1 (выбранный
Правительством Российской
Федерации)
На момент проведения настоящего исследования Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации
в первом чтении принят внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона № 313087-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» 4), которым фактически приравниваются понятия «садовый земельный участок» и «дачный земельный участок» и их правовые режимы, а также разрешается возводить на таких земельных участках индивидуальные жилые дома, а возможность создания жилых строений, в том числе пригодных для постоянного проживания, исключается.
С одной стороны, положения законопроекта соответствуют выводам Конституционного Суда, изложенным в постановлении № 7-П, где указано, что «...с учетом того, что Градостроительный кодекс Российской Федерации (часть 2 статьи 35) позволяет включать в состав жилых зон зоны застройки индивидуальными жилыми домами, зоны застройки малоэтажными жилыми домами, а также зоны жилой застройки иных видов, возникают практически идентичные правовые режимы земельных участков, предоставляемых для ведения садоводства и для ведения дачного хозяйства, на которых фактически возведены индивидуальные жилые дома».
Однако представляется, что такой подход не учитывает ряд важнейших факторов и не в полной мере соответствует новым положениям ГК РФ и ЗК РФ.
Закон № 66-ФЗ в качестве основания деления объединений граждан на садоводческие и дачные очевидно определяет, что члены садоводческих объединений должны заниматься ведением садоводства на садовых участках, а члены дачных - ведением дачного хозяйства на дачных участках. При этом, исходя из того, что ГК РФ в результате реформы норм о юридических лицах сохра-
2 Там же.
3 Лебедева Н. Н. Садовые и дачные дома как жилые помещения. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4 См. официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации www.duma. gov.ru
нил деление некоммерческих товариществ и потребительских кооперативов на садоводческие и дачные, представляется, что в специальном законе должна обнаруживаться единая организационная связь, позволяющая однозначно выделить специфику организаций каждого из этих видов. Кроме того, с 1 марта 2015 года в ЗК РФ предусматривается новый порядок предоставления земельных участков, различающийся в зависимости от того, создана некоммерческая организация гражданами для ведения садоводства или дачного хозяйства.
В соответствии с подпунктом 11 пункта 2 статьи 39.10 ЗК РФ [4] возможность предоставления земельного участка без проведения торгов предусматривается только в отношении некоммерческих организаций, созданных гражданами для ведения садоводства. При этом предоставление земельного участка осуществляется на праве безвозмездного пользования на период разработки и утверждения проекта планировки территории и проекта межевания территории (пункт 4 статьи 39.10 ЗК РФ). После образования в соответствии с проектом межевания территории садовые земельные участки могут быть приобретены членами указанной некоммерческой организации в собственность или в аренду без проведения торгов (подпункт 3 пункта 2 статьи 39.3, подпункт 7 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ).
Иной порядок устанавливается для юридических лиц, созданных гражданами для ведения дачного хозяйства. Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, таким организациям осуществляется исключительно на торгах по продаже права на заключение договора аренды земельных участков (пункт 10 статьи 39.11 ЗК РФ). После образования в соответствии с проектом межевания территории дачные земельные участки также могут быть приобретены членами указанной некоммерческой организации в собственность или в аренду без проведения торгов (подпункт 3 пункта 2 статьи 39.3, подпункт 7 пункта 2
статьи 39.6 ЗК РФ).
Таким образом, закрепление практически идентичных понятий «садовый земельный участок» и «дачный земельный участок» ставит под сомнение обоснованность деления некоммерческих объединений граждан на садоводческие и дачные и установление различного порядка предоставления земельных участков некоммерческим организациям, созданным для садоводства и дачного хозяйства.
Кроме того, представляется, что при таком подходе не учитывается и исторический аспект, а именно то, что зарождение садоводства в советское время, когда создавалось огромное количество садоводческих товариществ, было связано отнюдь не с необходимостью решения жилищных проблем населения, а с совершенно другими целями, о чем будет сказано далее.
Нельзя проигнорировать и такие вопросы, как возможное изменение кадастровой стоимости садовых земельных участков в связи с изменением их правового режима, допускающего строительство индивидуальных жилых домов, что, в свою очередь, может сказаться на увеличении размеров земельного налога, уплачиваемого садоводами, создание условий для снятия граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным пунктом 5 части 1 статьи 56 ЖК РФ, а также на создаваемую правовую неопределенность в части порядка строительства и регистрации прав на жилые дома, возведенные на садовых земельных участках.
Так, согласно статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строительство объекта индивидуального жилищного строительства должно осуществляться на основании выданного органом местного самоуправления разрешения на строительство. В то же время согласно части 17 указанной статьи в случае строительства на земельном участке, предназначенном для ведения дачного хозяйства, садоводства, получение разрешения на строительство не требуется.
Путь № 2 (фактический)
После внесения в Госдуму проекта федерального закона № 313087-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» садоводческое движение неоднократно выражало мнение о необходимости исполнения судебных актов Конституционного Суда путем исключения из определения садового земельного участка, приведенного в статье 1 Закона № 66-ФЗ, слов «без права регистрации проживания в нем», то есть в буквальном смысле исключить из положений закона норму, которая признана не соответствующей Конституции Российской Федерации.
Однако следует попытаться дать ответ на вопрос, способен ли такой подход не только решить практические вопросы, связанные с регистрацией граждан по месту жительства в жилых строениях, но и устранить существующую юридическую неопределенность.
Проблема определения правовой природы жилого строения, которое допускается размещать на дачных и садовых земельных участках, исследовалась многими специалистами. Так, например, Н.В. Ростовцевой был изучен вопрос, можно ли квалифицировать как жилое помещение строение, возведенное на земельном участке садоводческого товарищества 5.
В соответствии со статьей 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее -Закон № 5242-1) под местом жительства понимается жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда (служебное жилое по-
мещение, жилое помещение в общежитии, жилое помещение маневренного фонда, жилое помещение в доме системы социального обслуживания населения и другие) либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства.
Согласно части 1 статьи 16 ЖК РФ к жилым помещениям относятся жилой дом, часть жилого дома, квартира, часть квартиры, комната.
Таким образом, ни Закон № 5242-1 , ни ЖК РФ не признают жилые строения, в том числе расположенные на садовых и дачных земельных участках, жилыми помещениями и местом жительства, предусматривающим возможность регистрации.
Действительно, в законодательстве Российской Федерации, за исключением Закона № 66-ФЗ, понятия «жилое» и «строение» не применяются совместно, однако при этом представляется не совсем логичным даже с лингвистической точки зрения указывать, что строение, называемое жилым, использоваться как жилое не может. В связи с этим возникает вопрос: если жилое строение не может использоваться или непригодно для постоянного проживания, каково же тогда его основное предназначение?
В частности, В.Н. Литовкиным высказывалось мнение о том, что «регулировать отношения, связанные с владением и пользованием дачами, садовыми домиками в рамках жилищного закона нельзя, поскольку эти строения не являются жилыми, местом постоянного жительства. Они всего лишь место пребывания» 6.
5 См.: Ростовцева Н. В. К вопросу о том, какое дачное строение следует признавать жилым помещением. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6 Литовкин В. Н. Концепция развития жилищного законодательства // Журнал российского права. 2000. № 5-6.
Однако согласно статье 2 Закона № 5242-1 под местом пребывания понимается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация или другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, либо не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации жилое помещение, в которых он проживает временно. Таким образом, формулируя понятие «место пребывания», законодатель пошел по пути перечисления конкретных видов объектов капитального строительства, учреждений и опять же жилых помещений, к числу которых жилые строения не относятся.
На основании изложенного, можно сделать вывод о том, что использование фактического пути реализации постановлений Конституционного Суда не устраняет правовую неопределенность в понятийном аппарате, используемом в Законе № 66-ФЗ. В частности, учитывая региональную специфику ведения садоводства, заключающуюся в том, что в одних регионах многие садоводческие товарищества давно превратились в коттеджные поселки, а в других по-прежнему используются исключительно как место выращивания фруктовых деревьев и прочих сельскохозяйственных культур, представляется, что в различных частях нашей страны правоприменительная и судебная практика будет складываться по-разному, что исключит возможность единообразного понимания сути садоводства и его правовой природы, что зачастую отрицательно сказывается на отношениях между садоводами и властью, а также влечет возникновение внутрикорпоративных конфликтов в садоводческих некоммерческих объединениях.
Путь № 3 (комплексный)
Президентом Российской Федерации В.В. Путиным дано поручение Правитель-
ству Российской Федерации о подготовке изменений в законодательство Российской Федерации, регулирующее на комплексной и системной основе все отношения, касающиеся юридических лиц и граждан в области садоводства, огородничества и дачного хозяйства (поручение от 14 апреля 2014 года № Пр-840) 7.
Представляется, что разрешение вопроса с регистрацией по месту жительства в жилых строениях, расположенных на садовых земельных участках, может осуществляться в рамках исполнения этого поручения Президента Российской Федерации.
Следует предположить, что комплексное совершенствование законодательства в рассматриваемой области не может не коснуться понятийного аппарата, используемого в Законе № 66-ФЗ, в том числе в части определений садовых и дачных земельных участков, а также урегулирования вопроса об объектах недвижимости, которые допускается на этих участках возводить.
В связи с этим обращает на себя внимание то, что в законодательстве Российской Федерации не раскрываются понятия садоводства, огородничества и дачного хозяйства, которые должны являться основополагающими для правового регулирования в этой области. Подход законодателя, заключающийся в игнорировании необходимости закрепления перечисленных основных определений, представляется достаточно странным, поскольку развитие законодательства Российской Федерации после принятия Закона № 66-ФЗ, в том числе определяющего правовое положение различных форм хозяйствования, шло по пути закрепления базовых понятий в специальных законах.
Так, например, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» крестьянское (фермерское) хозяйство представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свой-
См. официальный сайт Президента Российской Федерации www.kremlin.ru
7
ством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии. Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» личное подсобное хозяйство - форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции.
Кроме того, необходимо согласиться с Н.Н. Лебедевой, которая справедливо обращает внимание не только на смешение понятий «сад» и «огород», но и на общую размытость категориального аппарата в отношении садов, огородов, дач и индивидуального жилищного строительства 8. Этот же автор отмечает, что современные проблемы разграничения между садовыми и дачными постройками, а также их отграничение от индивидуальной жилищной застройки являются порождением советского законодательства 9.
Однако это не мешает законодателю и в современных условиях пользоваться понятиями, не раскрытыми в нормативных правовых актах, а, соответственно, характеризующимися правовой неопределенностью, что в принципе недопустимо 10.
Так, например, в статье 11 Федерального закона от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также в статье 9.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях используются понятия «дачный дом» и «садовый дом». Подобные недо-
статки можно обнаружить даже в ЖК РФ, который, являясь основным нормативным правовым актом в системе жилищного законодательства Российской Федерации, также использует понятие «дачный дом», говоря о том, что товарищество собственников жилья может быть создано при объединении нескольких близко расположенных дачных домов с приусадебными земельными участками или без них (пункт 2 части 2 статьи 136 ЖК РФ).
Для того чтобы попытаться дать определения дачному дому и садовому дому, попробуем обратиться к положениям ранее действовавшего законодательства. Следует заранее оговориться, что ни один из законодательных актов понятие «садовый дом» не закреплял, однако в совокупности нормы права советского периода давали ответы на ряд вопросов, связанных с правовой и фактической природой садовых домов.
Согласно статье 77 Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 года земельные участки, предоставленные для коллективного садоводства, используются в соответствии с уставом садоводческого товарищества. В свою очередь, типовые уставы садоводческих товариществ использовали подход, заключающийся в прямом регулировании параметров садовых домов и порядка их возведения.
Так, согласно Типовому уставу садоводческого товарищества, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР и Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных союзов от 1 8 марта 1 966 года № 261 «О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР» члены товарищества вправе возводить садовые летние домики (с отоплением твердым топливом) полезной площадью от 12 до 25
8 Лебедева Н. Н. Садовые и дачные дома как жилые помещения // Адвокат. 2009. № 1.
9 Там же.
10 Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (см. постановления от 15 июля 1999 года № 11-П, от 17 июня 2004 года № 12-П, от 29 июня 2004 года № 13-П).
квадратных метров, с террасой до 10 квадратных метров на семью (при необходимости с мансардой сверх установленных размеров и погребом). В Типовом уставе садоводческого товарищества, утвержденном постановлением Совета Министров РСФСР от 11 ноября 1985 года № 517, содержались практически аналогичные параметры садовых домиков, при этом устанавливалось, что такие садовые домики должны быть летними.
Таким образом, вплоть до второй половины восьмидесятых годов прошлого века пребывание или проживание в строениях, расположенных на садовых участках, имело исключительно сезонный (временный, летний) характер, что, в свою очередь, исключало (по крайней мере юридически) постоянное проживание членов садоводческих товариществ в садовых домиках соответственно, и, их пригодность для постоянного проживания.
Указание на летний характер садовых домиков исключается с принятием постановлений Совета Министров РСФСР от 23 октября 1987 года № 409 «О дополнительных мерах по развитию личных подсобных хозяйств граждан, коллективного садоводства и огородничества» и от 31 марта 1988 года № 112 «Об утверждении типового устава садоводческого товарищества», согласно которым членам садоводческих товариществ разрешалось возводить на выделенных им земельных участках отапливаемые садовые домики площадью застройки до 50 квадратных метров.
Как справедливо отметил Конституционный Суд в постановлении № 7-П, основные изменения в назначении садовых домиков связаны с принятием Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», который предоставил гражданам, имеющим в собственности жилые строения, расположенные на садовых и дачных земельных участках и отве-
чающие требованиям нормативов, предъявляемым к жилым помещениям, право переоформить их в качестве жилых домов с приусадебными участками на праве частной собственности в порядке, установленном законодательством. При этом Конституционный Суд указал, что тем самым в жилищное законодательство была введена норма, характеризовавшая расположенные на садовых земельных участках строения (с учетом изменившегося потребительского назначения этих строений) в качестве жилых, а следовательно, не исключавшая возможность постоянного проживания в них и допускавшая их правовую трансформацию в жилые дома, в которых граждане могут быть зарегистрированы по месту жительства.
Однако следует обратить внимание на то, что такая характеристика, как пригодность для постоянного проживания, распространялась далеко не на все садовые домики, а только на те, которые отвечали требованиям нормативов, предъявляемых к жилым помещениям, в связи с чем огромное количество садовых домиков продолжали оставаться летними и используемыми исключительно для пребывания или проживания в период сезона ведения садоводства. Именно это утверждение нашло свое отражение в принимаемых в дальнейшем строительных нормах и правилах.
Так, СНиП 30-02-97 «Планировка и застройка территорий садоводческих объединений граждан, здания и сооружения», утвержденные постановлением Госстроя Российской Федерации 10 сентября 1997 года № 18-51 11, устанавливали, что на садовом участке допускается возводить садовый дом сезонного, временного или круглогодичного пользования. Актуализированная редакция этих норм и правил (утверждена приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2010 года № 849), действующая в настоящее время, вообще не
11 www.vashdom.ru
соответствует статье 1 Закона № 66-ФЗ, поскольку прямо указывает на возможность возведения жилого дома не только на дачном, но и на садовом участке. Свод правил по проектированию и строительству СП 11-106-97 «Порядок разработки, согласования, утверждения и состава проектно-планировочной документации на застройку территорий садоводческих объединений граждан» 12 рекомендует среди основных зон на садовых участках выделять зону жилья, что, исходя из терминологии, применяемой в ЖК РФ, не совсем понятно.
Из изложенного, учитывая столь длительную историю развития садоводства в нашей стране, следует, что на садовых земельных участках в настоящее время:
1) может вообще не быть каких-либо объектов капитального строительства. Это объясняется тем, что правообладатель такого земельного участка вправе только выращивать плодовые, ягодные, овощные, бахчевые или иные сельскохозяйственные культуры и картофель и (или) отдыхать на нем. Конституцией Российской Федерации и Трудовым кодексом Российской Федерации закреплено общее право граждан на отдых. При этом понятие «отдых» существующее законодательство не содержит. К примеру, под отдыхом могут пониматься проведение некоторого времени без обычных занятий, или работы для восстановления сил 13. Очевидно, что при отсутствии законодательного определения отдыха это понятие может конкретизироваться исключительно индивидуально и быть никак не связаннным с возведением каких-либо зданий,строений, сооружений;
2) могут быть расположены садовые домики (они же - жилые строения), в том числе летние, не пригодные для постоянного проживания, возведенные как в советское время, так и после распада СССР, в условиях нового правового регулирования использования садовых земельных участков;
3) могут быть расположены садовые домики (они же - жилые строения), а фактически жилые дома, пригодные для постоянного проживания, в том числе которые являются единственным местом жительства граждан, что и подтвердил Конституционный Суд.
В такой ситуации законодатель должен учесть все перечисленные варианты, но при этом не исказить и изначальные идеи создания садоводства, которые были заложены в советское время. Это объясняется тем, что многие садоводческие некоммерческие товарищества и кооперативы остались коллективными садоводствами советского типа, деятельность членов которых имеет именно сезонный характер, которые так и не превратились в жилые поселки, по размерам и обеспеченности инфраструктурой сопоставимыми с целыми поселениями. Следует напомнить, что в 1956 году был принят первый Типовой устав садоводческого товарищества, утвержденный постановлением Совета Министров РСФСР от 15 октября 1956 года № 678, в котором была сформулирована задача создания таких товариществ - развитие коллективного садоводства рабочих и служащих для удовлетворения потребностей в плодах и ягодах, а также организация отдыха членов товарищества и их семей.
При этом представляется правильным отказаться от понятия «строение», которое прямо не поименовано ни в ГК РФ, ни в Федеральном законе от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (пункт 1 части 1 статьи 7), ни в Федеральном законе от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (статья 2), а также исключено из ЗК РФ с принятием Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской
12 URL: snip-info.ru
13 Краткий юридический словарь / под ред. А. Н. Азрилиана. М. : Институт новой экономики, 2005. С. 505.
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
На основании изложенного целесообразно следующее:
• установить, что садовый земельный участок - это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения садового дома и хозяйственных зданий и сооружений);
• установить, что садовый дом - это расположенное на садовом земельном участке индивидуально-определенное здание, предназначенное для отдыха гражданина, ведущего садоводство;
• считать жилые строения, расположенные на садовых земельных участках, садовыми домами;
• установить возможность признания садового дома пригодным для постоянного проживания, а полномочиями по урегулированию порядка такого признания наделить субъекты Российской Федерации, на что и указывал Конституционный Суд, однако уже не в опережающем порядке, а в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законом, что позволит осуществлять регистрацию по месту жительства в таком доме;
• установить, что решение о признании расположенного на садовом земельном участке жилого строения пригодным для постоянного проживания является основанием для внесения изменений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним путем замены
его наименования на наименование «жилой дом», а также для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости путем замены его назначения на назначение «жилой дом».
Однако необходимо помнить, что вопрос о признаках, позволяющих отличить садовые дома и земельные участки от дачных, продолжает оставаться актуальным.
Понятие «дача» давно и прочно вошло в жизнь населения нашей страны, но оно, как и понятие «дачный дом», хотя и используется 14, но в целом не раскрыто в законодательстве Российской Федерации. Вместе с тем такое явление, как дача, также было раскрыто в законодательстве советского периода. Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР «О дачных поселках» от 14 июня 1927 года к этому виду населенных пунктов были отнесены поселения, расположенные вне городской черты, основное назначение которых - служить местом летнего отдыха горожан, если при этом не более 25 процентов постоянно проживающего в населенном пункте взрослого населения занимается в основном сельским хозяйством. Также дачи служили загородной базой отдыха индивидуального (семейного) пользования 15. Длительное время дача использовалась гражданами для временного проживания в летний период, что, соответственно, обусловливало определенные требования к жилищным постройкам. Государство такой подход вполне устраивал, поэтому почти до конца прошлого века проводилась явно ограничено-запретительная политика в области дачного строительства для подавляющего большинства граждан.
14 Смотри:
статью 11 Федерального закона от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
статью 9.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; пункт 2 части 2 статьи 136 Жилищного кодекса Российской Федерации.
15 См. Комментарий к Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (постатейный) / под ред. И. А. Алтухова. М. : ИНФРА-М-НОРМА, 1998.
Соответственно формировалось и законодательство 16.
Деятельность дачно-строительных кооперативов регулировалась уставом, разработанным в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 20 марта 1958 года № 320 «О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации». В РСФСР Примерный устав дачно-строительного кооператива был утвержден постановлением Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 года № 1125 «О жилищностроительных и дачно-строительных кооперативах». Дачно-строительный кооператив определялся как организация, создаваемая для строительства и эксплуатации дач на началах самоокупаемости, без государственных дотаций и организовывался по решению исполкома местного Совета депутатов трудящихся по ходатайству предприятий (организаций, учреждений), если в этом предприятии имелось не менее 10 рабочих и служащих, желающих создать кооператив. Важным положением являлось указание на цели создания дачно-строительных кооперативов - удовлетворение потребностей членов кооператива в дачных помещениях путем возведения дачных строений на собственные средства кооператива, а также для последующей эксплуатации и управления этими дачами.
М.И. Палладина и Н.П. Воронина предлагают обратиться к письму Минжилком-хоза от 22 июля 1985 года № 01-15-379 «О классификации помещений дач», в котором указывается, что «дачи - это построенные для организации отдыха граждан жилые строения, которые могут принадлежать предприятиям, организациям, учреждениям, дачно-строительным кооперати-
вам, а также гражданам соответственно на праве государственной, кооперативной или личной собственности. Данные о дачных строениях в отчет о жилищном фонде не включаются. Однако если дача или часть дачи приспособлена для круглогодичного проживания и на ее площади постоянно проживают (прописаны) граждане, то эта площадь учитывается в составе жилищного фонда, а дачи показываются в отчете как жилые строения. На дачи государственных, кооперативных и общественных предприятий, учреждений и организаций составляется «Технический паспорт на жилой дом (дома) и земельный участок», а на дачи, принадлежащие гражданам, -«Технический паспорт на индивидуальный жилой дом». При этом в соответствующих разделах названных документов вносятся исправления, свидетельствующие о том, что объектом технической инвентаризации является дача, а не жилой дом» [47].
Таким образом, в советский период вопросу разграничения понятий «дача», «жилое строение» и «жилой дом» уделялось особое внимание. При этом очевидно, что для отдыха использовалась именно дача, а не дачный земельный участок.
В настоящее время ЗК РФ оперирует как понятием «дачное строительство», так и наряду с другими законодательными актами 17 понятием «дачное хозяйство».
В соответствии со статьей 1 Закона № 66-ФЗ дачный земельный участок -это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строе-
16 Молчанов А. В. Могут ли садоводы и дачники внести вклад в решение жилищной проблемы // Жилищное право. 2008. № 5. С. 59-66.
17 См., например:
статью 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации; статью 217 части первой Налогового кодекса Российской Федерации;
статью 5 Закона Российской Федерации от 15 января 1993 года № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»;
статью 3 Федерального закона от 9 января 1997 года № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы».
ний и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля). Таким образом, правовой режим дачного земельного участка не предусматривает возможность строительства «дачного дома», поскольку ни ЖК РФ (статья 16), ни ГрК РФ (статьи 35, 49) не приравнивает дачные дома к жилым домам или объектам индивидуального жилищного строительства.
Нельзя не обойти вниманием встречающуюся сегодня в судебной практике позицию, указывающую на то, что дачный земельный участок в целом должен рассматриваться как земельный участок, используемый для целей, не связанных со строительством 18. Исходя из определения дачного земельного участка, приведенного в статье 1 Закона № 66-ФЗ, следует, что основной целью приобретения и использования дачного земельного участка является отдых, а строительство объектов недвижимости (дачное строительство), выращивание сельскохозяйственной продукции и ведение какой-либо хозяйственной деятельности (дачное хозяйство) является только правом лица, которому принадлежит этот земельный участок, реализуемым таким лицом по своему усмотрению с соблюдением требований законодательства Российской Федерации.
Однако если дачный земельный участок допускается рассматривать как земельный участок, предназначенный для целей, не связанных со строительством, возникает вопрос о возможности называть такой земельный участок «дачным», ведь «дачи», как и иных объектов капитального строительства, на нем может и не быть, что не является нарушением законодательства Российской Федерации, поскольку правообладатель такого участка может принять
решение о том, что и в отсутствие объектов недвижимости земельный участок вполне может быть использован для отдыха. В связи с этим очевидно, что дачный земельный участок может являться таковым, если он приобретен гражданином для строительства дачи, предназначенной для отдыха.
Очевиден вывод, что идея законодателя, реализованная в Законе № 66-ФЗ, заключающаяся в отказе от закрепления в этом федеральном законе понятий «дачный дом», «дача», а также в предназначении для отдыха именно земельного участка, а не расположенной на нем «дачи» (как это было в советский период), в настоящее время создает серьезные проблемы в определении юридической природы такого широко распространенного для нашей страны явления, как дачное хозяйство.
На основании изложенного целесообразно следующее:
• установить, что дачный земельный участок - это земельный участок предоставленный гражданину или приобретенный им для строительства дачного дома и хозяйственных зданий и сооружений с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля;
• установить, что дачный дом - это расположенное на дачном земельном участке индивидуально определенное здание, предназначенное для отдыха гражданина, ведущего дачное хозяйство;
• считать жилые строения, расположенные на дачных земельных участках, дачными домами;
• установить возможность признания дачного дома пригодным для постоянного проживания, а полномочиями по урегулированию порядка такого
Так, в определениях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июля 2012 года № ВАС-5309/12 и от 5 июля 2012 года № ВАС-5355/12 отмечено, что порядок предоставления гражданам и дачным некоммерческим объединениям земельных участков в числе прочего регулируется статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (прядок предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством).
признания наделить субъекты Российской Федерации, что позволит осуществлять регистрацию по месту жительства в таком доме;
• установить, что решение о признании расположенного на дачном земельном участке жилого строения пригодным для постоянного проживания является основанием для внесения изменений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним путем замены его наименования на наименование «жилой дом», а также для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости путем замены его назначения на назначение «жилой дом».
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан : Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № № 66-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 16, ст. 1801.
2. О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации : Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 99-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 19, ст. 2304.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
4. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 26, ст. 3377.
5. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
6. По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 7-П // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 18, ст. 2089.
7. По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 года 13-П // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 27, ст. 3991.
8. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
9. Чикильдина А. Ю. Как прописаться на даче // ЭЖ-Юрист. 2008. № 18.
10. О Конституционном Суде Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 13, ст. 1447.
11. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ.
12. Жилищный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1, ст. 14.
13. Лебедева Н. Н. Садовые и дачные дома как жилые помещения. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
14. О внесении изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан : проект федерального закона
№ 313087-6 : постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15 октября 2013 года № 2986-6 ГД : [официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации]. и^: www.duma. gov.ru
15. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1, ст. 16.
16. Ростовцева Н. В. К вопросу о том, какое дачное строение следует признавать жилым помещением. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации : Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 // Российская газета. 1993. № 152.
18. Литовкин В. Н. Концепция развития жилищного законодательства // Журнал российского права. 2000. № 5-6.
19. О подготовке изменений в законодательство Российской Федерации, регулирующее на комплексной и системной основе все отношения, касающиеся юридических лиц и граждан в области садоводства, огородничества и дачного хозяйства : поручение Президента Российской Федерации В.В. Путина Правительству Российской Федерации от 14 апреля 2014 года № Пр-840 : [официальный сайт]. и^: www.kremlin.ru
20. О крестьянском (фермерском) хозяйстве : Федеральный закон от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 24, ст. 2249.
21. О личном подсобном хозяйстве : Федеральный закон от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 28, ст. 2881.
22. Лебедева Н. Н. Садовые и дачные дома как жилые помещения // Адвокат. 2009. № 1.
23. Постановление Конституционного
Суда Российской Федерации от 1 5 июля 1999 года № 11-П.
24. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 12-П.
25. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 года № 13-П.
26. Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 48, ст. 5711.
27. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1, ст. 1.
28. Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1970, № 28, ст. 581.
29. О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР : постановление Совета Министров РСФСР и Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных союзов от 18 марта 1966 года № 261 // Собрание постановлений Правительства РСФСР, 1966, № 8, ст. 37.
30. Типовой устав садоводческого товарищества : постановление Совета Министров РСФСР от 11 ноября 1985 года № 517 // Собрание постановлений Правительства РСФСР, 1986, № 18, ст. 132.
31. О дополнительных мерах по развитию личных подсобных хозяйств граждан, коллективного садоводства и огородничества : постановление Совета Министров РСФСР от 23 октября 1 987 года № 409 // Собрание постановлений Правительства РСФСР, 1987, № 22, ст. 135.
32. Об утверждении типового устава садоводческого товарищества : постановление Совета Министров РСФСР от 31 марта 1988 года № 112 // Собрание постановлений Правительства РСФСР, 1988, № 10, ст. 45.
33. Об основах федеральной жилищной политики : Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4218-1 // Российская газета. 1993. № 15.
34. СНиП 30-02-97 «Планировка и застройка территорий садоводческих объединений граждан, здания и сооружения» : постановление Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 10 сентября 1997 года № 18-51. URL: www. vashdom.ru
35. СНиП 30-02-97 «Планировка и застройка территорий садоводческих объединений граждан, здания и сооружения» : актуализированная редакция : приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2010 года № 849 // Бюллетень строительной техники. 2011. № 3.
36. СП 11-106-97 «Порядок разработки, согласования, утверждения и состава проектно-планировочной документации на застройку территорий садоводческих объединений граждан». URL: snip-info.ru
37. Трудовой кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ.
38. Краткий юридический словарь / под ред. А. Н. Азрилиана. М. : Институт новой экономики, 2005.
39. Типовой устав садоводческого товарищества : постановление Совета Министров РСФСР от 15 октября 1956 года № 678. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
40. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 31, ст. 4017.
41. Технический регламент о безопасности зданий и сооружений : Федеральный закон от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 1, ст. 5.
42. О дачных поселках : постановлением Всероссийского Центрального Испол-
нительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 14 июня 1927 года // СУ РСФСР, 1928, № 8, ст. 70.
43. Комментарий к Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (постатейный) / под ред. И. А. Алтухова. М. : ИНФРА-М-НОРМА, 1998.
44. Молчанов А. В. Могут ли садоводы и дачники внести вклад в решение жилищной проблемы // Жилищное право. 2008. № 5.
45. О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации : постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1958 года № 320 // Собрание постановлений Правительства СССР, 1958, № 5, ст. 47.
46. О жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативах : постановление Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 года № 1125 // Собрание постановлений Правительства СССР, 1958, № 13, ст. 154.
47. Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие организации граждан и проблемы определения их правового статуса / М. И. Палладина, Н. П. Воронина // Аграрное и земельное право. 201 3. № 1 0 (106).
48. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ.
49. О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы : Закон Российской Федерации от 15 января 1993 года № 4301-1.
50. О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы : Федеральный закон от 9 января 1997 года № 5-ФЗ.
51. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июля 2012 года № ВАС-5309/12.
52. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 июля 2012 года № ВАС-5355/12.
