CC BY
1203
ОРГАНИЗАЦИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
УДК 347
А. Б. Афонин
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(НА ПРИМЕРЕ КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ)
Рассматриваются вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства. Изучено и проанализировано состояние законности в сфере налоговых правоотношений на территории Калужской области. Отражены наиболее типичные нарушения налогового законодательства, совершаемые субъектами налоговых правоотношений и выявленные в ходе прокурорских проверок, а также наиболее эффективные меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений. Озвучен и ряд характерных ошибок при организации прокурорского надзора. Высказано мнение о возможности и необходимости повышения эффективности качества надзорной деятельности в указанном направлении.
К л ю ч е в ы е с л о в а: органы прокуратуры, прокурорский надзор, налоги, налоговая служба, практика прокурорского надзора.
PROSECUTOR'S SUPERVISION OVER THE COMPLIANCE WITH TAX LEGISLATION BASED ON THE EXAMPLE
(OF KALUGA REGION)
The article discusses the implementation issues of prosecutorial supervision over the enforcement of tax legislation. The author studied and analyzed the state of legality in the sphere of tax legal relations in the territory of Kaluga region. The article reflects the most common violations of the tax legislation by subjects of tax legal relations and identified in the prosecutorial investigation as well as the most effective measures of prosecutorial response to violations. The author voiced a number of characteristic errors in the organization of Prosecutor's supervision. Based on the statistical data and the nature of the violations of tax legislation, suggested the possibility and necessity of increase of effectiveness of quality oversight activities in this direction.
Key words: prosecutors, Prosecutor's supervision, tax, tax service, the practice of prosecutorial supervision.
Поступила в редакцию 22 июля 2016 г.
Правовое обоснование повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства
На современном этапе развития экономической системы России важным условием ее целостности и стабильности является эффективное функционирование всех подсистем, в том числе налоговой системы.
Статьей 57 Конституции РФ установлено, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
© Афонин А. Б., 2016
Состояние законности в налоговой сфере свидетельствует об имеющихся хронических недостатках в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, органов Федеральной налоговой службы и налогоплательщиков, связанных с налоговыми правоотношениями.
Органами местного самоуправления допускаются факты принятия неправомерных правовых актов в налоговой сфере и установления незаконных налогов и сборов. Налоговыми органами не в полной мере осуществляются функции по выявлению и пресечению нарушений налогового законодательства, не принимаются адекватные меры по взысканию задолженности по уплате налогов и сборов, допускаются нарушения при государственной регистрации юридических лиц. Кредитными организациями (банками) несвоевременно исполняются либо не исполняются поручения налогоплательщиков или налоговых агентов о перечислении налогов и сборов в бюджеты и государственные внебюджетные фонды. Имеют также место факты коррупционных проявлений и совершения иных уголовно наказуемых деяний1.
Городскими, районными, специализированными и приравненными к ним прокуратурами Калужской области неоднократно выявлялись нарушения налогового законодательства со стороны налоговых органов (незаконное начисление налогов, истребование у налогоплательщиков документов, не установленных налоговым законодательством, незаконное вынесение постановлений о полном или частичном аресте имущества должника), а также налогоплательщиков - юридических лиц, физических лиц и индивидуальных предпринимателей (неуплата налогов, непредставление налоговой отчетности и др.).
Не менее частыми являются и случаи несоблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе использования полномочий контролирующих органов в корыстных целях, например для борьбы с конкурентами.
Вне зависимости от причин, названные явления создают реальные предпосылки для снижения поступлений налоговых доходов в бюджеты всех уровней, роста социальной напряженности в стране, криминализации бизнеса.
В 2014-2015 гг. прокурорами Калужской области выявлено 666 нарушений налогового законодательства, в целях устранения которых внесено 225 представлений об устранении выявленных нарушений действующего законодательства, опротестовано 94 нормативных правовых акта, к дисциплинарной ответственности привлечено 111 виновных лиц, направлено в суд 2 исковых заявления на сумму 23 тыс. рублей.
Анализ выявленных нарушений свидетельствует о том, что причинами большинства из них являются элементарное незнание должностными лицами действующего законодательства, нежелание исполнять его требования, отсутствие контроля за деятельностью подчиненных сотрудников со стороны руководства и др.
Частые изменения налогового законодательства также способствуют росту нарушений. Только в 2014-2015 гг. в Налоговый кодекс РФ были внесены более 283 изменений, касающихся налоговых ставок, порядка предоставления налоговой отчетности и иных документов, необходимых для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и сборов2.
1 Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах : приказ Генпрокуратуры РФ от 9 июня 2009 г. № 193. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_90762/
2 URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_155268 /cons_doc_LAW_166532
Таким образом, можно говорить о системном характере проблем, возникающих при взаимодействии всех субъектов налоговых правоотношений.
Стабильно высокие количественные показатели нарушений закона в налоговой сфере свидетельствуют и об имеющихся недостатках в организации прокурорского надзора. Не всегда прокурорами обеспечиваются системный подход к проводимой работе, качество надзорных мероприятий и адекватное реагирование на факты нарушений3.
Первый заместитель Генерального прокурора РФ А. Э. Буксман отметил, что модернизация российской экономики как обязательное условие успешного развития страны невозможна без создания благоприятных условий для бизнеса, привлечения инвестиций. Поэтому усилия органов прокуратуры, других заинтересованных ведомств и общественных институтов должны быть нацелены на защиту прав субъектов предпринимательской деятельности4.
Для достижения указанных целей органам прокуратуры необходимо принять дополнительные меры для повышения доступности информации о деятельности контрольно-надзорных органов, создания более благоприятных условий для ведения бизнеса5.
Практика прокурорского надзора за соблюдением налогового
законодательства на примере органов прокуратуры Калужской области
Надзор за исполнением налогового законодательства является для прокуратуры одним из приоритетных, и органы прокуратуры в соответствии с компетенцией и на основании Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» систематически осуществляют проверки в данной сфере. В результате не только выявляются нарушения, но и принимаются меры к их устранению и недопущению подобных фактов впредь6.
Сущность надзора прокуратуры за исполнением налогового законодательства можно определить как деятельность органов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фактах нарушения налогового законодательства, ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и государства в сфере налоговых правоотношений, а также по проведению в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов.
Пунктом 8 Приказа Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 (в ред. от 01.07.2015) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в сфере экономики прокурорам всех уровней предписано усилить надзор за исполнением налогового законодательства, что свидетельствует о важном значении данного направления прокурорского надзора в системе прокурорского надзора органов прокуратуры России.
В целях повышения качества прокурорского надзора в указанной сфере органы прокуратуры всех уровней руководствуются положениями Приказа Генпроку-
3 Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах : приказ Генпрокуратуры РФ от 9 июня 2009 г. № 193. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_90762/
4 См.: Прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав предпринимателей : науч .-метод. пособие / под общ. ред. А. В. Паламарчука. М., 2014. С. 7.
5 См.: Там же.
6 См.: ПаламарчукА. В. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства. М., 2014. С. 189.
ратуры РФ от 9 июня 2009 г. № 193 «Об организации Прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах» (далее - Приказ)7.
Согласно Приказу заместителям Генерального прокурора РФ, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов РФ, прокурорам городов и районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписано осуществлять постоянный мониторинг в сфере налоговых правоотношений и информационное взаимодействие с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами.
Приоритетными направлениями в рассматриваемой области являются следующие:
- надзор за законностью правовых актов;
- надзор за исполнением законов налоговыми органами, органами власти и местного самоуправления, а также органами управления и руководителями кредитных организаций (банков);
- надзор за соблюдением прав и законных интересов налогоплательщиков;
- надзор за следствием, производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью по делам и материалам соответствующей направленности.
Важным требованием к организации прокурорского надзора в указанной сфере правоотношений, отраженным в Приказе, является обеспечение его предупредительного характера.
В Приказе обращено внимание на необходимость усиления надзора за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере налогообложения, в том числе с целью выявления случаев превышения ими предоставленных полномочий.
В целях исключения случаев несвоевременного реагирования на незаконные правовые акты прокурорам указано на необходимость незамедлительного направления в суды заявлений о признании нормативных правовых актов, нарушающих права, свободы и законные интересы граждан в затронутой сфере, недействующими полностью или в части.
Прокуратурой Мосальского района Калужской области в 2014 г. выявлены многочисленные нарушения в принятых органами местного самоуправления нормативных правовых актах в указанной сфере.
Так, в решении сельской Думы МО СП «Деревня Гачки» от 3 октября 2014 г. № 110 «Об установлении земельного налога на территории муниципального образования сельское поселение «Деревня Гачки» указан порядок вступления в силу данного решения, противоречащего требованиям ч. 1 ст. 5 НК РФ.
Аналогичные нарушения выявлены в нормативных правовых актах представительных органов еще 10 поселений района, на которые принесены протесты, рассмотренные и удовлетворенные.
Обеспечение системного надзора за исполнением законов налоговыми органами, усиленное внимание за реализацией ими полномочий по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, государственной регистрации юридических и иных лиц, применению мер ответственности за допущенные правонарушения, а также за исполнением ими обязанности по направлению материалов в органы внутренних дел в соответствии со ст. 32 НК РФ является
7 URL: http://genproc.gov.ru/documents/orders/document-14268/
краеугольным камнем при организации эффективного надзора в сфере налоговых правоотношений.
Не менее важным направлением прокурорского надзора является установление строгого соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков в связи с осуществлением налогового контроля, взысканием и перечислением налогов и сборов, в том числе обеспечения строгого исполнения требований закона при санкционировании ареста имущества налогоплательщиков-организаций в соответствии со ст. 77 НК РФ.
Статьей 77 НК РФ в качестве способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога, пеней и штрафов признается арест имущества, т.е. действие налогового органа с санкции прокурора по ограничению права собственности налогоплательщика-организации в отношении его имущества.
Применение такого способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога, пеней и штрафов позволило вернуть в бюджет г. Калуги в ноябре - декабре 2015 г. около 1 млн рублей.
Однако ряд руководителей налоговых органов районного уровня, предварительно не исполнив предусмотренных НК РФ мероприятий по взысканию задолженности, сразу выносят постановления об аресте имущества, что недопустимо.
Так, 15.04.2014 в прокуратуру Дзержинского района Калужской области из Межрайонной ИФНС России № 2 по Калужской области поступило постановление о наложении частичного ареста на имущество налогоплательщика (плательщика сборов) или налогового агента в отношении ООО «Полимерсталь».
Исходя из представленных налоговым органом документов, по состоянию на 14.04.2014 задолженность ООО «Полимерсталь» перед бюджетом по налогам, пеням и штрафам составляет 92 964,82 руб.
Однако налоговым органом не были представлены доказательства, что налогоплательщик пытается скрыться или скрыть свое имущество.
Кроме того, в прокуратуру района не были представлены документы, подтверждающие соблюдение налоговым органом необходимых процедур (уведомление налогоплательщика надлежащим образом об имеющейся у него задолженности, направление требований о взыскании задолженности, предусмотренных ст. 46 НК РФ).
Аналогичные нарушения со стороны Межрайонной ИФНС России № 2 по Калужской области имелись ранее в отношении ОАО «Ново-Пятовское производственное объединение».
В целях устранения выявленных нарушений налогового законодательства прокурором района внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено.
Приказом обращено внимание на необходимость предотвращения фактов дублирования контрольных мероприятий и использования проверок для оказания административного давления на субъекты предпринимательской деятельности.
Органам прокуратуры предписано исключать факты необоснованного вмешательства в экономическую деятельность налогоплательщиков (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), а также незаконного применения к ним мер принуждения и ответственности; при проведении каждой проверки принимать меры к выявлению и устранению фактов коррупционного риска.
Включение данных пунктов логично и закономерно, так как при организации прокурорского надзора в рассматриваемой сфере помимо Приказа Генеральный прокурор РФ предписывает руководствоваться положениями приказов Генераль-ного прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и граж-
данина» и от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности».
Приказом предусмотрена организация проверок исполнения организациями налогового законодательства, в первую очередь соблюдения установленных законом порядка и сроков перечисления налогов и сборов в бюджеты всех уровней, а также государственные внебюджетные фонды,
Проведенными органами прокуратуры Калужской области проверками в 2014-2016 гг. были выявлены факты задолженности по уплате в бюджет региона налога на доходы физических лиц (НДФЛ).
Так, в ходе проведенной прокуратурой г. Калуги проверки установлено, что ООО «Фирма АВИВ» в нарушение законодательства имеет задолженность по уплате налога на добавленную стоимость в размере свыше 640 тыс. рублей, а также налога на доходы физических лиц в размере 100 тыс. рублей.
Прокурором города руководителю предприятия внесено представление, по результатам рассмотрения которого задолженность по налогам погашена в полном объеме, заместитель генерального директора общества привлечен к дисциплинарной ответственности.
Приказом обращено внимание прокуроров и на необходимость проведения регулярных проверок деятельности службы судебных приставов в части соблюдения ими порядка исполнения постановлений налоговых органов о взыскании налога или сбора за счет имущества налогоплательщика или налогового агента.
Помимо «общенадзорной» части в Приказе содержится требование о повышении качества и эффективности прокурорского надзора за следствием, производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью в целях эффективного предупреждения, своевременного выявления и пресечения преступлений, а также качественного расследования уголовных дел в налоговой сфере, что немаловажно.
В целях повышения эффективности деятельности правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с налоговыми и иными смежными преступлениями экономической направленности, улучшения качества взаимодействия прокуратурами субъектов РФ созданы рабочие группы, включающие представителей следственных и налоговых органов, а также органов внутренних дел, проводятся межведомственные совещания руководителей правоохранительных органов, межведомственные семинары8.
Так, прокурорам предписано активизировать работу по предъявлению исковых заявлений к физическим и юридическим лицам, которые в соответствии с законодательством несут ответственность за вред, причиненный преступлениями.
В случаях выявления фактов противоправных действий, содержащих признаки преступления, согласно предоставленным законодательством полномочиям выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании.
Обеспечение гласности и использование средств массовой информации в деятельности органов прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением налогового законодательства так же отмечено в Приказе, как необходимое условие повышения качества и эффективности надзора.
Для совершенствования работы прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним военным и другим специализированным прокурорам предписано система-
8 См.: Паламарчук А. В. Указ. соч. С. 192.
тически анализировать состояние законности и практику прокурорского надзора в налоговой сфере не реже одного раза в полугодие.
Итак, эффективность прокурорского надзора в сфере налоговых правоотношений невозможна без повышения налоговой культуры прокурорских работников.
Анализ практики прокурорского надзора в указанной сфере правоотношений свидетельствует о недостаточно эффективном использовании прокурорами предоставленных им полномочий. Часто данное направление надзора лишь на бумаге является приоритетным.
Причинами тому являются сложность и громоздкость современной налоговой системы России. Результаты прокурорских проверок соблюдения налогового законодательства порой не оправдывают затраченных времени и сил.
При этом налоговая служба все больше подвергается модернизации, налоговые органы уходят от бумажных носителей, меняется программное обеспечение. Нарушения в деятельности налоговых органов можно выявить, воспользовавшись программой АИС «Налог», установленной в каждой налоговой инспекции. Разумеется, для этого необходимо иметь представление о структуре данной программы, принципах ее работы. Однако многие прокуроры идут по пути наименьшего сопротивления: принимают меры прокурорского реагирования по основаниям, лежащим на поверхности (например, наличие задолженности по налогам и сборам), подменяя тем самым деятельность налоговых органов, что недопустимо.
Афонин А. Б., помощник прокурора Мосальского района Калужской области, юрист 3 класса
Afonin A. B., Assistant Attorney Mosalsky District of Kaluga Region, Lawyer of the 3rd Class E-mail: [email protected]
