CC BY
226W С
s
л
S О X X
w
SS w
Рн
со
0
и <
1 t* s s
X
w
£ Рн
С
и s
Рн
si
УДК 339.545
прокурорский надзор как особый вид государственной деятельности
Дудин Николай Павлович
Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, к.ю.н., профессор, e-mail: n.p.dudin@yandex.ru
В статье раскрывается понятие прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности. Раскрывается сущность законности как правовой категории. Отражена роль прокуратуры в обеспечении законности в стране
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; законность; прокурорский надзор; направления прокурорской деятельности
prosecutor's supervision as a special type of the state activity
Dudin Nikolay P.
Russian Customs Academy St.-Petersburg branch named after Vladimir Bobkov, Professor of Department of State Legal Disciplines, PhD, Professor, e-mail: n.p.dudin@yandex.ru
The article reveals the concept of prosecutorial supervision as a special type of the state activity. The essence of legality is revealed as a legal category. The role of the prosecutor's office in providing it in the country is reflected
Keywords: Constitution of the Russian Federation; legality; prosecutor's supervision; directions of prosecutor's activity
Для цитирования: Дудин Н.П. Прокурорский надзор как особый вид государственной деятельности // Учёные записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2020 № 4 (76). С. 92-95.
Одной из основных задач современного цивилизованного государства является установление и поддержание должного правопорядка в стране, обеспечение политико-правового режима законности. Средством достижения такого состояния выступает контрольная и надзорная деятельность соответствующих государственных органов и их должностных лиц. Надзорную функцию государства призваны реализовывать органы прокуратуры. Прокурорский надзор является самостоятельным видом государственной деятельности.
Цели прокурорского надзора - результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция - прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете, они определяются Конституцией Российской Федерации [1], Федеральным законом от 17.01.1992 № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) [2], другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются: обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
Задачи органов прокуратуры нередко отождествляют с ее целями, хотя эта - категория, по сравнению с целями, более конкретная и частная. Обычно различают общие и специальные
(частные) задачи, стоящие перед прокуратурой, в зависимости от реализации всех или отдельных функций. На взгляд автора, к числу основных (общих) задач прокуратуры, исходя из ее надзорного предназначения в механизме реализации государственной власти, следует отнести: выявление, пресечение и предупреждение нарушений законов; установление обстоятельств нарушений законов и лиц, виновных в их совершении, и принятие мер по привлечению их к ответственности; восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан, общества и государства.
Российская прокуратура является важнейшим государственным институтом, обеспечивающим состояние законности в стране. Об этом наглядно свидетельствуют результаты ее работы.
В 2019 г. органы прокуратуры РФ при осуществлении надзора за исполнением федеральных законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина выявили свыше 4 миллионов нарушений законов, из них свыше 2,4 миллионов нарушений прав и свобод человека и гражданина, свыше 400 тысяч незаконных правовых актов. Направлено в суды свыше 500 тысяч исков в защиту интересов прав и свобод человека и гражданина. Более 450 тысяч из них удовлетворено, и прекращены дела ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора.
В целях восстановления нарушенных прав прокуроры обращаются в суды с исками (заявлениями) в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. В 2019 г. судами удовлетворено более 101 тысячи административных исковых заявлений и прекращено дел в виду добровольного удовлетворения требований прокуроров. За этот период прокуроры направили в суды свыше
Прокурорский надзор как особый вид
24 тысяч исков (заявлений) в интересах граждан о нарушении их жилищных прав [3].
Статистические данные, касающиеся выявления нарушений законодательства в порядке надзора органами прокуратуры в сфере надзора за деятельностью таможенных органов, находятся на высоком уровне. Так, в 2019 г. Северо-Западной транспортной прокуратурой (СЗТП) было выявлено 2 391 нарушение закона, в целях устранения которых внесено 500 представлений. По результатам их рассмотрения к дисциплинарной ответственности привлечено 289 лиц, принесено 195 протестов, объявлено предостережений 5 лицам о недопустимости нарушения закона, к административной ответственности по постановлениям прокуроров привлечено 193 лица, в суды направлено 217 заявлений, в органы предварительного расследования - 18 материалов в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, по которым возбуждено 7 уголовных дел [4].
Так, СЗТП восстановлены жилищные права семьи в составе пяти человек, проживающих в многоквартирном жилом доме в Гурьевском районе Калининградской области. Постановлением администрации Гурьевского городского округа указанный жилой дом признавался аварийным и подлежащим реконструкции, однако решением Арбитражного суда Калининградской области указанное постановление признано недействительным.
В результате принятого комплекса мер прокурорского реагирования постановлением администрации МО «Гурьевский городской округ» указанный дом был признан аварийным и подлежащим сносу; собственникам жилых помещений установлен срок отселения граждан до 31.12.2024. Такой длительный срок отселения нарушал жилищные права граждан, прежде всего, с учетом физического износа этого дома, отсутствия водоснабжения и отопления.
Поскольку в данном доме семья в составе пяти человек состояла на учете в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений с 2004 г., имелись основания для рассмотрения вопроса о предоставлении этой семье вне очереди жилого помещения по договору социального найма. С целью соблюдения прав граждан СЗТП направлена информация о необходимости принятия мер по расселению данного дома в прокуратуру Калининградской области и Губернатору Калининградской области. В результате принятых мер этой семье предоставлено жилое помещение на основании договора социального найма общей площадью 80,6 кв. метров.
Надзорная деятельность органов прокуратуры, являясь государственной деятельностью, направленной на укрепление законности, по мнению автора не может быть отнесена к контрольной деятельности государственных органов. Государственный контроль предполагает наличие права
итогового решения, непосредственного вмешательства в деятельность подконтрольных органов, оценки их деятельности не только и не столько с точки зрения формальной законности, сколько с позиций целесообразности, эффективности и результативности действий. Вследствие этого нельзя употреблять термины «надзор» и «контроль» как синонимы, поскольку в юридической науке под ними понимаются разные функции и различные государственные институты. Например, в науке административного права способы обеспечения законности и применяемые при этом организационно-правовые методы традиционно дифференцируют на два вида, которым соответствуют понятия «надзор» и «контроль».
Следует обозначить признаки, характеризующие контрольную деятельность: между субъектами контрольной деятельности обычно существуют субординационные отношения «власть - подчинение»; объектом контроля, помимо законности деятельности, является также ее целесообразность, эффективность и результативность; контролирующий орган может непосредственно отменять решения подконтрольного органа; орган контроля может непосредственно привлекать к ответственности виновных в допущенных нарушениях.
Признаки надзорной деятельности: надзорные отношения носят властный, но не субординационный характер; предметом надзора является исключительно законность деятельности поднадзорного объекта; надзорная деятельность носит вневедомственный характер; для устранения нарушений законности орган надзора обращается к руководителю поднадзорного органа либо в вышестоящий орган, либо в суд с предложением устранить выявленные нарушения законности.
Надзорная деятельность прокуратуры имеет предметный характер. До принятия в 1992 г. Закона о прокуратуре предмет прокурорского надзора законодательно не устанавливался. По этой причине многие исследователи по-разному определяли предмет прокурорского надзора и соотносили понятия «предмет» и «объект» прокурорского надзора.
Анализируя положения ст. 1, 21, 26, 29, 32 Закона о прокуратуре, можно установить, что общим предметом прокурорского надзора является соблюдение норм Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории России, а также законность издаваемых поднадзорными органами правовых актов. Таким образом, предмет прокурорского надзора - это законность деятельности поднадзорных объектов, а также законность издаваемых ими правовых актов. В настоящее время прокурорский надзор не охватывает и не затрагивает деятельность Президента Российской Федерации (главы государства), Правительства Российской Федерации (высшего органа исполнительной
власти), федеральных органов законодательной власти (Федерального Собрания) и органов судебной власти. Они не относятся к объектам надзора. За пределы объектов надзора также выведены граждане.
Безусловно, прокурор не может оставить без реагирования любой факт совершения физическим лицом уголовного преступления, если это деяние попало в поле зрения прокурора при осуществлении надзора. Правовое обоснование действий прокурора при обнаружении признаков преступления отрегулировано уголовно-процессуальным законом.
Какую позицию должен взять прокурор при обнаружении в действиях гражданина состава административного проступка либо другого нарушения закона? Исходя из требований закона, прокурор направляет такие сведения и материалы в соответствующие органы, наделенные полномочиями, по принятию мер к виновному физическому лицу.
В соответствии с п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. Однако это требование закона отнюдь не означает, что прокурор должен сидеть на рабочем месте сложа руки и ждать поступления так называемых сигналов. В п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [5] содержится четкое разъяснение прокурорам о том, что проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (т.е. обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушения, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
В настоящее время в действующем законодательстве отсутствует легальное определения прокурорского надзора. Учеными высказываются различные точки зрения.
Так, по мнению Р.С. Абдулина, прокурорский надзор - это деятельность специально уполномоченных должностных лиц - прокуроров по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законодательством интересов общества и государства, которая осуществляется с помощью выявления и своевременного устранения нарушений закона, привлечения виновных определенной законодательством ответственности [6]. По мнению Н.В. Ласкиной, в сущность прокурорского надзора также входит способствование становлению и развитию РФ как демократического правового государства [7].
Предназначение прокуратуры в системе государственных органов, в рамках разделения и взаимодействия властей, предопределяется точностью и полнотой состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.
В отличие от функций, которые закреплены в законе и обладают относительным постоянством, направления деятельности прокуратуры характеризуются значительной подвижностью, при этом они определяются актуальностью стоящих перед государством и обществом задач на том или ином этапе развития. В каждом из направлений, или же основных направлений, находят свое воплощение определенного рода действия, предпринимаемые для решения конкретных, наиболее актуальных для данного места и времени задач.
Основные направления прокурорской деятельности определяются Генеральным прокурором Российской Федерации на определенный период времени, в зависимости от различных факторов находят свое отражение в решениях коллегий Генеральной прокуратуры РФ и закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ.
Надзорные направления тесно между собой связаны, находятся в системной взаимосвязи и обусловленности. В совокупности они составляют единый прокурорский надзор, осуществляемый от имени России на всей ее территории и во всех сферах правовых отношений, на которые распространяется надзорная компетенция прокуроров.
Наряду с общим предметом, каждое из направлений надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения или предмет надзора, который отражает специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений.
Прокурорский надзор был и остается основной и универсальной формой государственного контроля за исполнением всех действующих законов на всей территории страны от имени Российской Федерации.
Прокурорский надзор как особый вид ...
Библиографический список:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. № 8. Ст. 366.
3. Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/ (дата обращения: 10.09.2020).
4. Официальный сайт Северо-Западной транспортной прокуратуры. URL: https://sztproc.ru/ (дата обращения: 10.09.2020).
5. Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. 2008 г. № 3.
6. Абдулин Р.С. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курган: Изд-во Курганского государственного университета. 2016. 220 с.
7. Ласкина Н.В. Прокурорский надзор. М: Юстицин-форм. 2018. 261 с.
