CC BY
16ПРОИЗВОДСТВО И ЭКСПОРТ ОРГАНИЧЕСКОЙ ПРОДУКЦИИ
КАК СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ЗАДАЧА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
ВОРОНИНА Наталья Павловна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: nvoroninamgua@yandex.ru
Краткая аннотация: В настоящей статье анализируется российский и зарубежный опыт правового регулирования производства органической продукции. Отмечена возможная роль сельскохозяйственных кооперативов в обороте органической продукции. Сформулированы предложения по совершенствованию российского законодательства об органической продукции.
Abstract: This article analyzes the Russian and foreign experience in the legal regulation of the production of organic products. The possible role of agricultural cooperatives in the turnover of organic products is noted. It's formulated proposals for the improvement of Russian legislation on organic products.
Ключевые слова: органическая продукция, производство, экспорт, стратегическая задача, сельскохозяйственный кооператив.
Keywords: organic products, production, export, strategic objective, agricultural cooperative.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2019 г. отмечено, что необходимо «создать защищенный бренд отечественной чистой, «зеленой» продукции», которая должна «заслужить гарантии высокого качества и на внутреннем и на внешнем рынке». Планируется, что к 2024 г. объем экспорта сельскохозяйственной продукции должен достигнуть 45 млрд. долларов США в год (Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»). Поэтому стратегическая задача российского государства на современном этапе экономического развития - создание правовых, экономических и организационных условий для производства, переработки и сбыта, в том числе и экспорта, экологически чистой сельскохозяйственной продукции.
В последнее время производство экологически чистой сельскохозяйственной продукции связывается с производством органической продукции. Хотя в литературе не раз отмечалось, что и традиционное сельское хозяйство при соблюдении экологических требований также может быть экологическим [9, с.4-39]. Однако, в концепции устойчивого развития и построения «зеленой экономки», реализуемых в международном пространстве, именно органическое сельское хозяйство признается устойчивой моделью аграрного производства. Как отмечается, «основной принцип органического сельского хозяйства - производство и оборот органической про-
дукции без причинения вреда здоровью людей и нарушения состояния окружающей среды, а основная функция - укрепление здоровья населения путем производства высококачественных и биологически безопасных продуктов, снижения уровня загрязнения окружающей среды и совершенствования системы контроля безопасности сельскохозяйственного сырья и продовольственных товаров» [4, с.45].
Производство органической продукции давно осуществляется в зарубежных странах. Последние пятнадцать лет органическая продукция - это лидирующий сектор мировой аграрной экономики. Крупнейшими производителями органической сельскохозяйственной продукции являются США, ФРГ, Франция, Китай.
Производство органической продукции, прежде всего, основывается на органическом земледелии. Оно развивается с 40-х гг. прошлого века в Европе и США как противовес применения пестицидов, в результате которого произошло химическое загрязнение значительной площади сельскохозяйственных угодий [5, с.81]. В настоящее время органическое земледелие осуществляется в 179 странах, а площадь органических сельскохозяйственных угодий в ЕС составляет 11151 тыс. га [1, с.69], а в мире - 50,9 млн. га [7, с.57].
Производство органической продукции в зарубежных странах основывается на ряде нормативных правовых актов. В США действует Закон о производстве органических продуктов питания (1990), в
ЕС - изначально Регламент ЕЭС № 2092/91 по органическому производству сельскохозяйственной продукции, в настоящее время - Регламент Совета ЕС № 834/2007 по органическому производству и маркировке органических продуктов.
В РФ создание правовой базы началось с принятия ряда ГОСТов, регулирующих производство, хранение и транспортировку органической продукции, ее добровольную сертификацию и маркировку. Но поскольку эти норма носили подзаконный характер, актуальным стал вопрос о разработке и принятию Федерального закона, регулирующего органическое сельское хозяйство.
Зарубежные страны (82 страны) можно сгруппировать, исходя из названия законов, регулирующих производство органической продукции. В первой группе стран (Армения, Эстония, Филиппины) закон именуется как закон об органическом сельском хозяйстве, во второй группе стран (США, Казахстан) - как закон об органической продукции. Россия относится ко второй группе стран. Принятый 3 августа 2018 г. Федеральный закон «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее -Закон) регулирует общественные отношения, связанные с производством, хранением, транспортировкой, маркировкой и реализацией органической продукции. Положительными аспектами Закона является определение понятий «органическая продукция», «органическое сельское хозяйство», «производители органической продукции», требований к органической продукции, механизма добровольной сертификации, маркировки, внесения в единый реестр производителей органической продукции, информационного и методологического обеспечения.
Вместе с тем, нельзя не отметить и проблемные вопросы принятого Закона, среди которых можно выделить следующие.
1. Унификация общими правовыми требованиями как производства, так и хранения и сбыта органической продукции без учета их особенностей [2, с. 87].
2. Отсутствие прямого указания в Законе на применение его в сфере производства и оборота пищевых лесных ресурсов (под дикорастущими пищевыми лесными ресурсами понимаются плоды, ягоды, орехи, грибы, семена, березовый сок и подобные лесные ресурсы). Формально Закон не ограничивает свое распространение на сферу оборота
дикорастущих пищевых лесных ресурсов, но, как справедливо отмечается в литературе, ни одна из 13 статей Закона не содержит указание на применение норм Закона относительно производства и применение дикорастущих пищевых лесных ресурсов. При этом уже есть опыт сертификации в качестве органической продукции дикорастущих пищевых лесных ресурсов, собранных в РФ, иностранными компаниями [2, с.87]. Поэтому Закон должен быть дополнен соответствующими нормами.
3. Отсутствие прямого указания в Законе на применение его к отношениям по пчеловодству. Как отмечается, развитие органического пчеловодства берет свое начало с 90-х гг. прошлого века - с создания Европейской комиссии по вопросу регулирования развития пчеловодства [3, с.22]. В настоящее время лидером по производству органического меда являются Мексика, Италия, Болгария. Россия, фактически осуществляя производство органического меда, тем не менее отстает от зарубежных стран, в том числе и из-за отсутствия должного правового регулирования. Поэтому предлагается принять отдельный федеральный закон об органическом пчеловодстве [3, с.23]. Ситуация на рынке пчеловодства осложняется еще и отсутствием общего федерального закона «О пчеловодстве». Хотя в отдельных субъектах РФ законы о пчеловодстве уже приняты и действуют. В частности, в Вологодской области есть Закон от 15 ноября 2013 г. № 3210-0З «О пчеловодстве в Вологодской области», который предусматривает охрану пчел. Анализ мер по охране пчел (ст. ст. 9-10) позволяет утверждать, что на территории Вологодской области сформированы правовые основы органического пчеловодства. Но нормы об органическом пчеловодстве должны быть общими для всех субъектов РФ. Принимать отдельный федеральный закон об органическом пчеловодстве считаем нецелесообразным. Полагаем, что необходимо дополнить соответствующими нормами принятый Закон.
4. Критически оценивается определение органического сельского хозяйства как совокупности «видов экономической деятельности, которые определены Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» и при осуществлении которых применяются способы, методы и технологии, направленные на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды, укрепление здоровья человека, сохранение и восстановление плодородия почв» (ст. 2). Основное замечание
- отсутствие указание на применение инновационных технологий, современные научно-технические разработки, сохранение биоразнообразия [2, с.88]. На наш взгляд, основной недостаток этого определения - отсутствие указания на системный характер органического сельского хозяйства. Вместе с тем, системный характер органического сельского хозяйства отмечается и в ГОСТе 56104-2014, и нормативных актах ЕС. Только посредством системного подхода к сельскохозяйственной деятельности, в том числе и по производству и обороту органической продукции, возможна реализация концепции устойчивого развития и сохранения биоразнообразия.
5. Отсутствие среди требований к производству органической продукции требования по производству органической продукции в экологически благоприятных условиях [2, с.88]. В частности, речь идет о возможном осуществлении органического сельского хозяйства на ранее загрязненных пестицидами и агрохимикатами землях. Соглашаясь с этим мнением, полагаем, что Закон в статье 4 должен быть дополнен запретом на осуществление органического сельского хозяйства на ранее загрязненных землях сельскохозяйственного назначения. Но поскольку эта норма будет носить явно оценочный характер, также необходимо в Законе уточнить критерии химического и биологического загрязнения земель сельскохозяйственного назначения, на которых будет запрещено ведение органического сельского хозяйства
6. Бланкетный характер норм о сертификации органической продукции. Закон отсылает к Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Согласно п. 1 ст. 5 Закона добровольное подтверждение соответствия производства органической продукции осуществляется аккредитованными в области производства органической продукции органами по сертификации в соответствии с законодательством РФ об аккредитации в национальной системе аккредитации. Вместе с тем, не потерял своей актуальности вопрос об определении правового механизма добровольной сертификации органической продукции иностранными сертифицирующими юридическими лицами, преобладающими на российском рынке добровольной сертификации органической продукции. Поэтому статья 5 Закона должна быть дополнена соответствующими положениями.
7. Закон не содержит полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в сфере
производства и оборота органической продукции. Исходя из контекста норм Закона, в основном, приоритет в регулировании отдан федеральным органам исполнительной власти. Субъекты РФ упоминаются лишь единожды - в статье 3 Закона, согласно которой «правовое регулирование отношений в области производства органической продукции основывается ... также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации». Как показывает практика регионального нормотворчества, в ряде субъектов РФ (Ульяновская область, Краснодарский край, Воронежская область [7, с. 62]) уже приняты законы, регулирующие производство органической продукции, хорошо зарекомендовавшие себя в правоприменительной практике. Успешен опыт субъектов РФ и по государственной поддержке производителей органической продукции. Поэтому компетенция субъектов РФ должна быть расширена, а Закон дополнен соответствующими нормами.
8. Вызывают сомнения и нормы Закона о маркировке органической продукции. В частности, в Законе должны быть указаны конкретные виды сельскохозяйственной продукции, подлежащие маркировке, исходя из содержания в них органической продукции [2, с. 90].
Таким образом, Закон носит двойственный характер. С одной стороны, его принятие положило начало формированию общегосударственной базы по производству и обороту органической продукции на законодательном уровне. Но, с другой стороны, Закон носит крайне рамочный характер, что не позволит сформировать целостную законодательную систему производства и оборота органической продукции и обеспечить рост ее экспорта.
Кроме того, принятый Закон должен увязываться с иными нормативными правовыми актами. В частности, с Федеральным законом от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», Федеральным законом от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», Законом РФ от 19 июня 1992 г. № 3085-1 «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации». Как отмечает экспертное сообщество, важную роль в производстве и обороте органической продукции могут сыграть сельскохозяйственные производственные кооперативы, сельскохо-
зяйственные потребительские кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства (далее - КФХ), личные подсобные хозяйства (далее - ЛПХ), потребительские общества.
Развитие сельскохозяйственных производственных кооперативов, а также иных малых форм хозяйствования (КФХ, ЛПХ) возможно за счет того, что ими будут обрабатываться земли сельскохозяйственного назначения, не использовавшиеся последние 20-25 лет, расположенные вдали от населенных пунктов, на которые не оказывалось влияние пестицидов, агрохимикатов, иное техногенное воздействие. Потенциал этих видов производителей сельскохозяйственной продукции в производстве органики видится в том, что они не применяют промышленные способы производства сельскохозяйственной продукции. Как отмечает Б. А. Воронин, «для них перейти на органическое производство будет менее сложно, чем крупным агрохолдингам, которые для того, чтобы иметь высокие показатели в растениеводстве и животноводстве вынуждены применять агрохимию (стимуляторы роста, защиты растений и другое), а также всевозможные премиксы, добавки, ветпрепараты и т. д.» [5, с. 81].
Роль потребительской кооперации в развитии оборота и увеличения экспорта органической продукции видится через кооперирование потребительских обществ с малыми формами хозяйствования на селе, которые будут производить органическую продукцию, а потребительские общества сбывать, в том числе и на экспорт. Эксперты приводят положительный опыт Центросоюза, который в советское время экспортировал сельскохозяйственную продукцию и дикорастущие пищевые лесные ресурсы [7, с. 38].
В связи с вышесказанным, федеральные законы о сельскохозяйственной кооперации, потребительской кооперации, о КФХ и ЛПХ должны быть дополнены нормами, стимулирующими их переход на органическое сельское хозяйство. И, прежде всего, речь идет о мерах государственной поддержки. Вместе с тем, Федеральный закон от 26 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее - Закон о развитии сельского хозяйства) не содержит отдельных норм, посвященных поддержке производителей органической продукции. Государственная помощь оказывается последним на равной основе с иными товаропроизводителей. В литературе отмечается ошибочность такого подхода [2, с. 91 -93]. Со
глашаясь с этой позицией, полагаем, что Закон о развитии сельского хозяйства должен быть структурирован: меры по государственной поддержке производителей органической продукции подлежат выделению в его отдельные статьи. Сделать это необходимо еще и потому, что европейский и иные зарубежные рынки заинтересованы в экспорте именно органической продукции. Без государственной поддержки, тем более в переходный период, представить интенсивное развитие производства органической продукции в России невозможно.
Производство органической продукции - это концептуальный элемент устойчивого развития сельских территорий. Как отмечает Т. М. Полушкина, «от развития органического сельского хозяйства в нашей стране образуется так называемый «замкнутый круг преимуществ», в том числе и для сельских жителей -за счет роста доходов домохозяйств, повышения самозанятости, развития кооперации, социальной инфраструктуры и пр.» [6, с.24].
Но в документах стратегического планирования устойчивого развития сельских территорий отсутствует единообразный подход.
Так, в Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 г. отмечено, что «органическое сельское хозяйство является одной из потенциальных точек роста для сельских поселений». А в Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 г. об органическом сельском хозяйстве даже не упоминается. Полагаем, что необходимо приведение документов стратегического планирования в соответствие с концептуальными документами по развитию сельского хозяйства и Посланием Президента РФ Федеральному Собранию на 2019 г.
Подводя итог, только надлежащее правовое обеспечение производства и оборота органической продукции позволит осуществить переход российского сельского хозяйства на производство органической продукции и увеличить ее экспорт. Полагаем, что внешняя сторона модели правового регулирования производства и оборота органической продукции должна включать:
- нормативные правовые акты, регулирующие производство и оборот органической продукции (документы Евразийского экономического союза, Федеральный закон «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации», другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ);
правленные на государственную поддержку производителей органической продукции);
- нормативные правовые акты, предусматривающие особенности правового положения производителей органической продукции;
- нормативные правовые акты и документы стратегического планирования, предусматривающие меры государственной поддержки органического сельского хозяйства (Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», законы субъектов РФ, на-
- нормативные правовые акты и документы стратегического планирования, предусматривающие устойчивое развитие сельских территорий).
Библиография:
1. Аварский Н. Д., Соколова Ж. Е., Таран В. В., Гасанова Х. Н. Регулирование рынка органической продукции в странах Северной Европы // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2015. № 4. С. 68-72.
2. Аварский Н., Таран В. Актуальные вопросы совершенствования законодательства в сфере производства и оборота органической продукции в Российской Федерации // АПК: экономика, управление. 2018. № 10. С.83-97.
3. Афанасьев В. И. Органическое сельское хозяйство и органическое пчеловодство: состояние, тенденции развития и эффективность // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2018. № 4. С. 20-23.
4. Бурак М.Л. Органическое сельское хозяйство - новая модель аграрной отрасли // Международный технико-экономический журнал. 2014. № 4. С. 44-48.
5. Воронин Б. А. К вопросу о правовом регулировании развития рынка органической сельскохозяйственной продукции в Российской Федерации // Аграрный вестник Урала. 2013 № 9. С. 80-83.
6. Полушкина Т. М. Устойчивое развитие сельских территорий через становление органического сельского хозяйства // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2016. Т.12. № 6. С.22-32.
7. Рыжкова С. М., Кручина В. М., Гасанова Х. Н., Новоселов Э. А. Правовое регулирование рынка органических продуктов в России // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2017. № 8. С. 57-63.
8. Рыжкова С., Кручина В., Гасанова Х., Ланкин А. Актуальные проблемы правового обеспечения рынка органической продукции в России // АПК: экономика, управление. 2018. № 5. С. 30-39.
9. Шульце Э., Пахомова Н.В., Нестеренко Н. Ю., Крылова Ю. В., Рихтер К.К. Традиционное и органическое сельское хозяйство: анализ сравнительной эффективности с позиции концепции устойчивого развития // Вестник Санкт-Петербургского университета. Экономика. 2015. № 4. С. 4-39.
