CC BY
21УДК 341 © Б. Фревель, В. Шульце, 2012
© Т. В. Соколова, Ю. М. Калашникова. Перевод на русский язык, 2012
Производство безопасности во времена меняющейся культуры безопасности. Требования к Public Safety and Security Governance. Ч. I
Б. Фревель, В. Шульце *
Понимание безопасности и структуры безопасности в Германии меняет свою парадигму. С увеличением количества задействованных в обеспечении безопасности сторон и изменившегося понимания самой безопасности возрастает роль политики в данном процессе, которая исследуется как процесс управления. Статья освещает данные изменения и затрагивает вопросы возможных исследований, например роль государства в производстве безопасности.
Ключевые слова: система безопасности, структура безопасности, управление, обеспечение безопасности,
профилактика
После Вестфальского мира обеспечение внутренней и внешней безопасности Германии закрепилось за государством, оно является ключевым элементом верховной власти и лежит в основе монополии государства. Именно государственные органы обязаны обеспечивать внутреннюю и внешнюю безопасность и отвечать за правопорядок. Полиции земель, федеральная полиция, полиция конституционной защиты, служба разведки и бундесвер, иные службы обеспечения общественного порядка в Германии являются сектором исполнительной власти, который выполняет данные задачи и тем самым содействует поддержанию ядра государственности . В 2010 г. более 715 000 человек работали на государственных работодателей в области обороны и поддержания общественной безопасности и порядка, что составило около 16% всех государственных служащих 1 . Таким образом, обеспечение безопасности является приоритетом государства, и политику безопасности следует рассматривать с точки зрения Government (правительства), а не с точки зрения Governance (системы управления) .
Даже без детального рассмотрения всего того, что включает в себя понятие «безопасность», становится
ясно, что представление только о государственном производстве безопасности в настоящее время скорее миф, чем реальность . В производстве как внешней, так и внутренней безопасности возросло значение частных поставщиков . В частных охранных предприятиях в Германии работают сейчас 170 000 человек, примерно столько и в полиции, и на их заработную плату отводится около 4,6 млрд евро 2 . Индустрия безопасности давно преодолела такой старый метод, как видеонаблюдение и охранные услуги для магазинов и предприятий В настоящее время предоставляются комплексные услуги, включающие индивидуальную защиту и расследование . Для внешней безопасности была также разработана приватизация . Если ранее наемники, особенно в ходе войны в Ираке, использовались от имени Соединенных Штатов, то предложения вооруженных услуг в настоящее время возросли и принимаются государствами, предприятиями, гуманитарными и неправительственными организациями (см . Schneiker, 2009) **.
Но не только оперативная сфера отделилась от государственной монополии В области (политического) планирования, формирования стратегий
В нашем журнале публикуются впервые .
Прим. ред. : в статье сохранены правила оформления библиографических ссылок, принятых авторами публикации .
*
и разработки стандартов также заняты негосударственные службы . Если на международном уровне классическая схема была изменена частично путем «(многоканального) партнерства заинтересованных сторон» (ср. Ehrhart, 2010: 30), то на национальном, местном уровне заметно политическое взаимодействие, совместное принятие решений и «денационализация» посредством участия частного сектора и гражданского общества в производстве безопасности
В связи с этим в данной статье предпринята попытка рассмотреть следующие вопросы с точки зрения Governance: изменила ли свою национальную и социальную значимость безопасность, как это произошло и какие последствия имеют данные изменения в процессе производства безопасности, а также изложена необходимость проведения научнополитических исследований, представлены теоретические подходы анализа
1. Безопасность и Governance
Традиционно государственно-политические сферы — безопасность и Governance — это два элемента, которые являются изначально разными по своей природе, а значит, трудны для согласования С одной стороны, политика, вероятно, больше, чем любая другая связанная с государственностью сфера, полностью отделена от описанных выше событий последних лет В случае угрозы безопасности государства или его граждан правительственные меры необходимы Так как же политика может рассматриваться с точки зрения Governance, если такой подход подчеркивает, что в разных сферах действует не только правительство, но и заметны совместные действия других взаимозависимых, системообразующих структур?
Вначале следует коротко взглянуть на концепцию, лежащую в основе Governance, которая уже несколько лет с большой популярностью исследуется различными дисциплинами. Она определяется Янном, например, как «крылатая фраза основных государственных и чиновничьих модернизаторов» (Jann, 2005: 21) . Применительно к нашей статье данное определение не является полностью исчерпывающим С научно-политической точки зрения Governance приобретает «растущее значение как неиерархическая форма координации политики, ее эффективности и легитимности» (Benz и др. , 2007: 16) . Кроме того, в политических исследованиях существует специальное применение данного термина — развитие от планирования через распределение к Governance С этой точки зрения общество и государство могут находиться в разнообразных взаимоотношениях, внутри которых происходят торговля, регулирование и контроль (политика, рынок,
гражданское общество и т. д .) (Benz и др. , 2007: 11) . Концепция Governance охватывает также вопросы регулирования, определяя «способы, методы или систему» (Rhodes, 1997: 46), с помощью которой управляется общество 3 .
Кроме описанных общих подходов Governance можно также рассматривать относительно различных аспектов В политологии выделяют широкое и более узкое понимание этого термина . В узком смысле Governance, в отличие от Government, выступает как иерархический набор элементов управления, тем самым подчеркивается разница между иерархией и кооперативным управлением (Mayntz, 2005: 15) . Родос, один из главных представителей общественных наук, постулирует, что Governance относится к формам регулирования, которые не являются иерархическими (Rhodes, 2000: 61) . Широкое понимание термина, также используемое в политических исследованиях, предполагает, что Governance включает все общественные механизмы, в том числе государственные иерархические действия В данном контексте Р. Майнтц под Governance понимает «совокупность всех сосуществующих форм коллективного регулирования социальных вопросов: от институционализированного гражданско-общественного саморегулирования посредством различных форм сотрудничества между государственными и частными сферами до суверенных действий государственных органов» (Mayntz, 2004: 66) . Таким образом, широкое понимание Governance предполагает следующие различия: между формами правления с государственным участием (Governance with Government), формами без государственных субъектов (Governance without Government) и правлением посредством государства (Governance within Government) .
Далее различают нормативный и описательноаналитический аспекты концепции. Нормативное понятие Governance употребляется в смысле «хорошего» правления (Benz и др. , 2007: 15) . Описательноаналитический подход характеризуется использованием термина Governance в качестве аналитической перспективы исследований (Blumenthal, 2005: 1154) . Бенц, Лютц, Шиманк и Симонис описывают данную точку зрения следующим образом: «Использование термина Governance с аналитической точки зрения предполагает некий определенный взгляд на реальность, при котором взаимозависимость ее политических и других форм в контексте институционализированных и социальных систем становится центром внимания» (Benz и др. , 2007: 15-16) .
Таким образом, при рассмотрении концепции Governance с политической точки зрения представляется возможным высказать некоторые соображения относительно Governance в области политики внутренней безопасности
Статья озаглавлена «Производство безопасности во времена меняющейся культуры безопасности . Требования к Public Safety and Security Governance». Основные размышления сосредоточены, таким образом, на предмете внутренней безопасности, которая отлична от внешней безопасности, и подчеркивают аспект безопасности внутри государства Понятие «безопасность» многоуровневое В общем понимании безопасность изначально включает в себя два аспекта: объективный и субъективный . В то время как объективная составляющая предполагает наличие конкретных угроз, субъективный компонент безопасности включает в себя наличие страхов перед потенциальными ситуациями риска Сюда относятся не только источники непосредственной угрозы, но и ощущение потенциальных опасностей Так, неприятное чувство, которое испытывают люди, например, во время ночной прогулки по плохо освещенным местам, является тем аспектом, который отражает субъективную составляющую безопасности В отношении объективного компонента следует добавить, что конкретные угрозы существенно изменились в последние годы и, следовательно, определить их стало значительно труднее: например, следует вначале понять, что считается конкретной угрозой, а что абстрактной Является ли возможность или вероятность теракта соответствующей опасностью? Или такая угроза возникает только при непосредственной подготовке дела? Опасности изменили также и свой характер: биологические, природные и угрозы здоровью общество в настоящее время связывает с «безопасностью» (см. ниже) . Значит, понятие «безопасность» включает не только субъективную и объективную составляющую, но и все чаще распространяется на другие сферы Следовательно, мы имеем дело с широким значением данного понятия, которое требует соответствующей терминологии В английском языке концептуальный эквивалент некой всеобъемлющей безопасности называется safety — безопасность . Отражение конкретных угроз определяется термином security — защита, безопасность . Формулировка Public Safety and Security Governance объединяет данные аспекты с концепцией Governance, причем приложение «Public» необходимо для обозначения того, чтобы подчеркнуть государственную (со)от-ветственность за производство безопасности
В отношении концепции Governance в сфере производства общественной безопасности следует, прежде всего, отметить, что в данном контексте в основе может лежать только широкое понимание Governance, которое включает в себя государственные иерархические действия. Узкое понимание Governance в отношении политики внутренней безопасности исключается, поскольку
все изменения, касающиеся проблем внутренней безопасности, находятся под контролем и регулируются принципиально государством Кроме того, Governance в нашей статье понимается в качестве аналитического инструмента, а Safety and Security Governance выступает в качестве теоретической концепции для определения действий по обеспечению безопасности взаимозависимых участников данного процесса. Эрхарт уточняет понятие «Governance» относительно внешней безопасности и рассматривает его «как коллективные гарантии безопасности различных государственных и негосударственных субъектов, которые, находясь в неиерархических отношениях друг с другом и используя различные средства и методы, добиваются на основе общих норм, ценностей и/или интересов единой цели» (Эрхарт, 2010: 25) 4. На основании общей или частично совпадающей юрисдикции и дополнительных возможностей присоединяются, имея различную мотивацию (выполнение постановления, добровольно и т д ), и другие заинтересованные стороны (государственные, частные, независимые) и попытаются путем объединения их компетенций определить и по возможности решить проблемы в области безопасности Как в таком сотрудничестве осуществляются контроль и регулирование, зависит от конкретного случая и мало изучено наукой Однако известно, что такого рода кооперации, слияние или формы сотрудничества существуют, тем самым изменяется классическое суверенное регулирование вопросов безопасности Изучение характера этих изменений, за исключением уже существующих нескольких статей, является темой отдельного исследования
Все подходы к Safety and Security Governance объединяет особенность, которая вытекает из уже упомянутой политической независимости: вопрос о соотношении эффективности и легитимности Взаимодействие различных субъектов может быть эффективным при выполнении определенных условий, а именно соблюдении границ легитимности в суверенной политике Вопросы о прозрачности процесса принятия решений, распределении обязанностей (ответственности), формальных полномочиях, которые участники привносят в политику безопасности, представляют собой всего лишь отдельные примеры Следовательно, соотношение эффективности и легитимности в части Safety and Security Governance является особенно тонким Тем не менее их исследование необходимо, поскольку описанные выше изменения потенциальных ситуаций угроз, их восприятие, политические подходы их рассмотрения и преодоления позволили создать, обосновать структуры Governance
2. Уязвимость и секьюритизация
Основная причина расширения дискурса безопасности в западных странах объясняется постоянно растущей сложностью социальных, экономических и политических отношений внутри и между государствами . Эта сложность создается существенно возросшей взаимозависимостью и повышенной уязвимостью, хрупкостью государства, общества и экономики (bpb, 2002) . Федеральная комиссия по охране общественного порядка подчеркивает, что «наше общество отличается высокой степенью уязвимости Нам необходимо смириться с неизбежным, а именно с тем, что происходят самые тяжелые происшествия (катастрофы)» (2006: 13) . В плане обеспечения безопасности различные государственные субъекты в сотрудничестве с наукой и экономикой стараются распознать эту уязвимость и профилактическими методами, с одной стороны, увеличением потенциальных возможностей, с другой — преодолеть появляющиеся опасности и их последствия
Угрозы различны по характеру, что обусловлено, например:
— стихийными бедствиями, такими как наводнение на р. Эльба в Германии в 2002 г. , отключение электроэнергии после сильного снегопада в Мюнстере в 2005 г. , буря Кирилл в 2007 г. ;
— техническими рисками, например аварией на Чернобыльской АЭС в 1986 г. , взрывом буровой платформы Deepwater Horizon, который вызвал на несколько месяцев разлив нефти вдоль южного побережья Соединенных Штатов в начале 2010 г. , или — в меньшем масштабе — крушением поезда Eschede в 1998 г ;
— биологическими опасностями, например так называемым свиным гриппом с возбудителем гриппа H1N1 2009-2010 гг. ;
— террористическими угрозами, например нападением Аль-Каиды на Всемирный торговый центр в Нью-Йорке 11.09. 2001 г. , на London City 07.07. 2005 г. или атакой Зауерландской группировки в 2007 г.
Наряду с непосредственной угрозой жизни и здоровью людей предметом обсуждения в системе защиты и охраны населения от опасности являются проблемы технической инфраструктуры (электричество, вода, связь, транспорт) и системы водоснабжения (питьевая вода, еда и т д )
Помимо вышеупомянутых глобальных угроз следует учитывать и меньшие, но такие важные для отдельных людей и общества, государства и экономики опасности, такие как преступления против личности (телесные повреждения, грабежи и т д ), преступления против собственности (кражи, мошенничества и др.), экономическая или организованная преступность (Frevel, 1999: 31 и др.) .
В связи с увеличением количества потенциальных угроз и их серьезных последствий изменяется восприятие гражданами данных рисков, опасностей и угроз, что доказывают регулярно проводимые исследования страховых компаний по теме «Страхи немцев» 5 . На это обратил особое внимание социолог У. Бек в работах «Общество риска» (1986) и «Мировое общество риска» (2008); А . Метцнер (2002) подчеркнул в своих трудах социально-культурную структуру риска и восприятия опасности .
На фоне политического дискурса тема рисков и обеспечения необходимой защиты и безопасности приобрела актуальность и обсуждается в аспекте секьюритизации. Тенденция к «главенству безопасности» (Faath, 2004: 205) рассматривалась в основном в англоязычной социально-научной литературе изначально в контексте международных отношений (см . , напр. : Waever, 1995) и в связи с организованной преступностью (Mitsilegas, 2003), а затем, особенно после «9/11», акцент сместился на международный терроризм (Buzan, 2006). Но и на национальном уровне, на уровне обеспечения местной безопасности говорят о секьюритизации (Virta, 2007) .
В большинстве случаев научный политический и социальный анализ процесса обеспечения безопасности восходит к копенгагенской школе и к термину секьюритизация, выдвинутому Бузаном и его соавторами в 1998 г. в работе «Безопасность . Новая основа для анализа» . По их мнению, секьюритизация создается речевым актом, в процессе которого обеспечивающий безопасность субъект (часто не государственный) описывает экзистенциальную угрозу и обращает внимание аудитории (как правило, граждан, а также конкретных целевых групп) на необходимость принятия чрезвычайных мер для борьбы с ней В случае успешной секьюритизации меры будут приняты
Эта концепция представляется разумной и с точки зрения опыта обеспечения безопасности подтверждает теоретическую интерпретацию речевых актов эмпирически Так, удалось, например, федеральному правительству Германии и министру внутренних дел О. Шили, сразу после «9/11» и с учетом возможных новых нападений в 2001-2002 гг. , ускорить принятие антитеррористических мер, что встретило понимание в обществе, несмотря на связанные с данными вынужденными мерами некоторыми ограничениями гражданских свобод . Согласно теории предотвращающего речевого акта, на сотрудников полиции возлагаются расширенные полномочия в борьбе с особыми видами преступлений . Рассматривая государство и его политику безопасности, следует отметить, что коммуникационные процессы здесь наблюдаются довольно часто Поскольку государство несет ответственность
за безопасность и инициирует законность, оно вынуждено рассматривать проблемы безопасности и завоевать общественное доверие в целях укрепления государства .
Thierry Balzacq определяет секьюритизацию «как совокупность взаимосвязанных практических действий, процессов их производства, распространения и приема/перевода, которые воплощают угрозы (2011: XIII) . Хоуи (2009: 32) считает, что в описанной Б. Бузаном в 2006 г. концепции понятие «макро секьюритизация» является необходимым аналитическим инструментом, «направленным на разработку дискурса безопасности и вопросов общесистемного рассмотрения угроз». На дискурс обращает внимание и Таурек (2006: 58), считая, что «безопасность зачастую представляет собой нечто большее, чем вербальные действия в определенных ситуациях, когда утверждается, что угроза существует, укрепляя веру в эту угрозу» .
Секьюритизация с общественно-научной точки зрения рассматривается на основе упомянутого дискурса, т е устное и письменное описание проблем обеспечения безопасности создает вначале восприятие, затем реализацию опасности, даже если она на самом деле не возникает или не обсуждается В контексте данной статьи под секьюритизацией понимаются измененное восприятие и интерпретация социальных явлений, обращающие особое внимание на риски и опасности, на необходимость защиты от них и обеспечение безопасности
На международном уровне примером такого отличия является толкование бегства уже не как вынужденного выезда из страны в результате политических преследований и экономических страданий беженцев, а как потенциальной угрозы для принимающей стороны, например: незаконность пребывания, чрезмерная загруженность рынка труда, «импорт» иностранных конфликтов, преступность.
На национальном уровне в Германии секьюритизация была особенно заметна под руководством министра внутренних дел Шейбле (1989-1991; 2005-2009), когда предлагаемые законодательные меры (накопление информационных фондов, онлайн контроль, использование таможенных данных в следственных целях, возможность обстрела самолета бундесвером в случае прямой террористической угрозы) создавались зачастую лишь возможными сценариями потенциальных угроз .
На локальном уровне, отмечает Вирта (2007: 372), социальные проблемы лишения, социальной изоляции или антиобщественное поведение в большей степени рассматриваются как проблема обеспечения безопасности, при этом важность, актуальность и выбор стратегий определяются контролем и защитой, а не интеграционными мерами
Секьюритизация в данном контексте уже не является преднамеренной политической речью в целях запугивания и инициирования чрезвычайных мер для достижения соответствующего эффекта влияния на аудиторию. О секьюритизации, скорее, необходимо говорить в том случае, когда обсуждение проблемы ограничивается важностью обеспечения самой безопасности, что означает как измененное восприятие причин и значения явлений (социальных, технических, экономических...), так и изменение требований к решению проблем. Таким образом, предупреждение и профилактика выходят на первый план, необходимыми становятся улучшенные действия по преодолению возникающих угроз
3. Профилактика и реакция
Профилактика рассматривалась в последние годы в ряде областей политики то теоретически, то практически. Старая народная мудрость гласит: «Предупредить легче, чем лечить». К вопросам профилактики обращаются медицина и здравоохранение, комитет по предотвращению бедствий, органы обеспечения внешней и внутренней безопасности, борьбы с преступлениями Обычно этот термин имеет положительную коннотацию, т е означает нечто хорошее, как, например, предупреждение (профилактика) или предотвращение (недопущение) плохих ситуаций (болезнь, травма, виктимизация и т д ) По аналогии с известным утверждением: «Таблетка вакцины сладка, а детский полиомиелит горек» приемлемые подходы профилактики при обеспечении безопасности осуществить «легче», и они воспринимаются с «впечатляющей рациональностью» ^геЬвее, 2000).
В знаменитой концепции профилактики Дж . Каплана (1964) первичная профилактика направлена на общество в целом, на социальные причины поведения (здесь: девиантное/уголовное поведение). Относительно темы обеспечения внутренней безопасности в данную концепцию входят, например, экономическая безопасность, воспитание социально значимого поведения или соответствующие стандарты Вторичная профилактика связана с потенциальным правонарушителем, которого следует удержать от совершения возможного деяния Сюда относится, например, коллективное предупреждение преступлений, где вся община старается не допустить девиантного поведения посредством (не)формального социального контроля и интегративных методов Так называемое ситуативное предупреждение преступности Р. В. Кларка (1980) включает категорированные подходы к увеличению расходов, увеличению рисков, стимулированию поощрений, уменьшению уровня соблазна к совершению преступлений и возможных оправдательных оснований. Его следует также отне-
сти к вторичной профилактике и дополнить, например, технической профилактикой Третичная профилактика касается преступника и направлена на профилактику рецидивов
Профилактика и предупреждение опасностей и рисков относятся ко всем областям (природа, техника, преступность, терроризм и т д ) и ко всем уровням — от района и коммуны до международных отношений государств, являются ключевым элементом
Известно, что некоторые риски и опасности удалось избежать, однако ущерб невозможно исключить, поэтому реакция на инцидент необходима Реакции значительно отличаются на разных уровнях Если за проступок предусмотрены предупреждения и штрафы, а за нарушения уголовного законодательства — уголовное преследование и санкции, то во время инцидентов на Love Parade в Дуйсбурге 2010 г. важными были спасательные операции, оказание медицинской и иной помощи Во время, например, технических или природных катаклизмов вопросы питания, защиты, спасения человеческих жизней и инфраструктуры находятся в приоритете
Данный краткий очерк показывает, что как предоставление защиты, так и обеспечение безопасности требуют не только усилий традиционных участников государственной безопасности (обычно известных как полиция), действующих в одиночку, но и привлечения других многочисленных действующих лиц и обширных действий .
4. Плюрализация и кооперация
Тот факт, что в обеспечении безопасности и стабильности принимают участие несколько действующих лиц — в государственном секторе ответственность возложена на полицию, в негосударственной сфере речь идет о частных и общественных организациях — не является новым Не является новым и осознание того, что в определенных ситуациях действия многих участников должны координироваться, например, полицией, пожарной службой и другими перманентными или специально созданными штабами в соответствии с более или менее стройной иерархичной структурой Только вследствие изменившихся угроз и оценок рисков, усиленной секьюритизации, изменившейся роли государства (отказ от патриархальной в пользу стимулирующей функции) (см о политике внутренней безопасности Lange/Schenck, 2004) стали возможны качественно новая деятельность участников данного процесса и требования, предъявляемые к их взаимодействию
Кооперация уже не ориентируется на степень вовлеченности (ответственность) и интересы каждого действующего лица, она приобретает новую,
развернутую форму, которая охватывает не только конкретные действия, но и формирование воли, принятие решений, политическое регулирование, для того чтобы предусмотреть «все возможные варианты осуществления сотрудничества между [...] государственными и общественными организациями» (Benz и др. , 2007: 13), т. е. Governance в широком толковании этого термина
Множественный характер действующих лиц становится при таком положении дел очевидным Само собой разумеется, что ведомства и организации, на которые возложены задачи по обеспечению безопасности, так называемые BOS, являются важнейшими и даже главными действующими лицами в вопросах Safety and Security Governance К ним же можно отнести и другие государственные ведомства и службы, которые могут производить услуги, например, в области предупреждения угроз На муниципальном уровне это могут быть, например, управления по делам молодежи, службы социального обеспечения, департаменты культуры и образования В решении вопросов ситуативной профилактики правонарушений могут участвовать также административные органы по надзору за строительством, по озеленению, при этом вовлеченными оказались бы почти все коммунальные службы, и уместно было бы употребить старое выражение «Профилактика правонарушений — это дело бургомистра» (Kranz, 1996) На земельном уровне в Совете по профилактике представлены почти все министерства земель, а также головные объединения общин 6, на федеральном уровне также наблюдается объединение сил, выходящее за рамки «классических» представителей органов внутренних дел и юстиции
Широкое толкование термина «безопасность» включает в себя оказание различных услуг в области обеспечения безопасности — частные охранные службы, а также услуги в области сопровождения, предупреждения, профилактики Это могут быть, например, благотворительные общества, оказывающие консультационные и сопроводительные услуги наркозависимым, социально опасным лицам, жертвам и т п Сюда же относится и сфера образования (от детского сада и школы до третичного образовательного сектора), задачами которой являются воспитание, социализация и обучение Данный участник осуществляет первоначальную предупреждающую деятельность
Продолжая рисовать концентрические круги, отметим, что четвертый круг охватывает тех, кто определяет общие и специфичные потребности в безопасности: предприятия и учреждения, являющиеся источниками опасности и/или опасающиеся каких-либо угроз; соседи; общества по защите жертв и др
Пятый круг комплекса (структуры) безопасности охватывает тех, кто занимается формулированием целей и предоставлением ресурсов, техническими, юридическими, социологическими исследованиями, анализом возможных угроз и путей их преодоления и предоставляет обобщенные результаты своей деятельности внутренним кругам
Рис. Взаимодействующие лица — изображение в форме концентрических кругов . Авторская концепция .
Политическое регулирование вопросов безопасности сталкивается при таком многообразии участников процесса с различными проблемами, коротко остановимся на каждой из них
Гетерогенное понимание профессии с частично противоположными толкованиями проблемы: например, если полиция понимает под термином «девиантные подростки» лиц, которые «создают проблемы», то для социальных работников это люди, у которых «есть проблемы». В соответствии с этим сильно различаются и представления, как эти проблемы должны решаться Так, задачи полиции (так же как и коммунального ведомства по общественному порядку) заключаются в отражении конкретной опасности и уголовном преследовании, в то время как социальная работа должна заключаться в сопровождении и консультировании Если первые обращают внимание в первую очередь на угрозу для других лиц (например, жертв или потерпевших), вторые — на лицо, подвергающее других лиц опасности, и его социальное положение . Очевидно, различным является понимание своей профессии у преподавателей и сотрудников полиции
Разное толкование терминов «безопасность» и «предупреждение» и различные представления о безопасности и предупреждении: на основе отличий как в понимании своей профессии, так и возможностей реагирования разными являются представления о том, что такое «предупреждение». Здесь общественные организации, например спортивные клубы, клубы по интересам, а также педагогические учреждения (детский сад, школа), интенсивно задействованы в области первичной профилактики и в области общественной профилактики, в то время как органы обеспечения общественного порядка и безопасности занимаются ситуативной профилактикой правонарушений, а юстиция думает о третичной профилактике . Правда, различия в понимании термина «профилактика» зачастую недостаточно рассматриваются в рамках взаимодействия в целях обеспечения безопасности, так как все участники этого процесса, по-видимому, в равной степени задействованы в профилактической работе (см . Frevel, 2007 а: 183) .
Неодинаковое оснащение отдельных действующих лиц «товарами для обмена»: когда — и в муниципальных, и в земельных Советах по профилактике — различные действующие лица в руководящих структурах взаимодействуют, то и удовлетворенность участников процесса, как и эффективность их работы, зависит существенно от того, чтобы каждый внес свой вклад и что-то получил взамен от других . Конечно, оснащение различных участников «товарами для обмена» (например, знаниями, подходом к целевым группам, персональными и финансовыми ресурсами) в высшей степени различно Это может приводить к тому, что, например, обмен «владение полицией информацией об оперативной обстановке + задействование персонала» на «анализ целевых групп + защита жертв» может быть воспринят как «неравноценный» или «несправедливый». Если обмен расценивается как «неравный» и если синергетические эффекты коммуникации, координации и кооперации незначительны, то это уменьшает готовность к сотрудничеству «более богатого» участника
Напряженность в отношениях между профессионалами и дилетантами: если разногласия между профессионалами и дилетантами в совместной работе велики уже внутри одной области деятельности (см . в рамках социальной работы, например, Müller, 2005: 731; Nadai и др. , 2005) и проявляются не только в различных знаниях, навыках, владении терминологией, но и в способности к восприятию и различных полномочиях, то к органам планирования и управления, задуманным как междисциплинарные, это имеет самое непосредственное отношение . В секторе управления процессом обеспечения безопасности
напряженность между профессионалами и дилетантами проявляется, прежде всего, в оценке правовых полномочий и полномочий на вмешательство, но и мнения относительно необходимости и возможности осуществления мер зачастую расходятся .
Потребители услуг в сравнении с производителями услуг: именно в сфере безопасности пропасть между потребителями и производителями услуг велика. Когда Губерт Бесте (2009: 189) критически отмечает, что безопасность выступает в качестве «идеального, как бы фиктивного блага», которого «никогда не хватает/не бывает достаточно» и потребность в котором «никогда не может быть удовлетворена», он тем самым четко обрисовывает ожидания, предъявляемые к производству этого блага (безопасности). Производство услуг, тем не менее, никогда не может полностью соответствовать требованиям, потому что, с одной стороны, не имеется достаточного количества ресурсов для обеспечения полной безопасности, а с другой — радикальное распространение безопасности, сопряженное с возросшим контролем и ограничениями, происходило бы за счет гражданских свобод . В связи с этим производители услуг как государственные ведомства, так и, например, благотворительные общества ограничивают требования в том виде, в котором они формулируются соседями или обществами по защите жертв, и могут тем самым вызвать состояние фрустрации
Тот факт, что потребность в сотрудничестве в процессе планирования, принятия решений и регулирования вопросов политики безопасности и осуществления профилактических действий велика, в настоящее время не подвергается сомнению Однако обрисованное выше противоречие показывает, что перед управлением процессом обеспечения безопасности встает трудная задача: направить усилия гетерогенных действующих лиц, их интересы и способности, цели и условия деятельности таким образом, чтобы сотрудничество было успешным Так называемые «частичные сообщества» (Schubert, 2003: 34) сокращают количество взаимодействующих участников, что, с одной стороны, ограничивает принцип множественности (плюрализм), с другой — как, по крайней мере, считается, способствует большей эффективности
Литература
Balzacq, Thierry (Hg. ) (2011), Securitzation Theory. How Security Problems Emerge and Dissolve . Oxon/New York: Routledge .
Beck, Ulrich (1986), Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Frankfurt/M . : Suhrkamp.
Beck, Ulrich (2008), Weltrisikogesellschaft. Auf der Suche nach der verlorenen Sicherheit, Frankfurt/M. : Suhrkamp
Benz, Arthur, Susanne Lütz, Uwe Schimank und Georg Simonis (2007), Einleitung in: dies. (Hg.), Handbuch Governance . Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 9-25 .
Beste, Hubert (2009), Zur Privatisierung verloren geglaubter Sicherheit in der Kontrollgesellschaft,in: Lange, Hans-Jürgen, H . -Peter Ohly, Jo Reichertz (Hg.), Auf der Suche nach neuer Sicherheit. Fakten, Theorien und Folgen, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 183-202.
Brugger, Winfried (2004), Freiheit und Sicherheit. Eine staatstheoretische Skizze mit praktischen Beispielen, Baden-Baden:Nomos Verlagsgesellschaft.
bpb — Bundeszentrale für politische Bildung (Hg ) (2002), Verwundbarkeit hochindustrieller Gesellschaften — Innere Sicherheit — Demokratie, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 10-11/2002.
Buzan, Barry (2006), Will the global war on terrorism’ be the new Cold War?, in: International Affairs, Vol . 82, No . 6, 1101-1118 .
Buzan, Barry, Ole Waever, Jaap de Wilde (1998), Security: A New Framework For Analysis, London: Lynne Rienner Publishers Inc
Caplan, Gerald (1964), Principles of Preventive Psychiatry, New York: Basic Books .
Clarke, Ronald V. (1980), «Situational» Crime Prevention. Theory and Practice, in: The British Journal of Criminology, Vol. 20, No. 2, 136-147.
Daase, Christopher (2010), Wandel der Sicherheitskultur, in: APuZ, Heft 50 «Sicherheitspolitik», 9-16 .
Daase, Christoph (2011), Sicherheitskultur. Erforschung politischen und sozialen Wandels, in: S+F Sicherheit und Frieden, Heft 2, 29 Jahrgang, 59-65
Denninger, Erhard (2008), Prävention und Freiheit. Von der Ordnung der Freiheit, in: Huster, Stefan und Karsten Rudolph (Hg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, Frankfurt/M. .: Suhrkamp, 85-106.
Ehrhart, Hans-Georg (2010), Security Governance transnationaler Sicherheitsrisiken: konzeptionelle und praktische Herausforderungen, in: Ehrhart, Hans-Georg und Martin Kahl (Hg.), Security Governance in und für Europa. Konzepte, Akteure, Missionen, Baden-Baden: Suhrkamp, 25-50
Ehrhart, Hans-Georg und Martin Kahl (Hg.) (2010), Security Governance in und für Europa . Konzepte, Akteure, Missionen, Baden-Baden:Nomos Verlag
Elsbergen, Gisbert van (2004), Das Konzept der Ku-stodialisierung — Innere Sicherheit zwischen staatlicher Kontrolle und Privatisierung, in: ders. (Hg.), Wachen, kontrollieren, patrouillieren. Kustodialisierung der Inneren Sicherheit, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 13-29.
Faath, Sigrid (2004), Das Militär in Nordafrika/ Nahost: zwischen Sicherungsaufgaben und «good-
governance»-Konformität, in: Mattes, Hanspeter (Hg ), Nahost-Jahrbuch 2003. Politik, Wirtschaft und Gesellschaft in Nordafrika und dem Nahen und Mittleren Osten,Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 205-212
Frehsee, Detlev (2000), Gefahren und Nutzen von Prävention. Fragen an den Deutschen Präventionstag, in: DVJJ-Journal, Heft 1/2000, 65 ff. , sowie 21. 10 . 2011, http:// dvjj. trilos . de/artikel . php?artikel=105 .
Frevel, Bernhard (1999), Kriminalität — Gefährdung der Inneren Sicherheit? Opladen: Leske + Budrich.
Frevel, Bernhard (2007a), Kooperative Sicherheitspolitik in Mittelstädten Vergleichende Fallstudien zu den Grundlagen, der Gestaltung und den Wirkungen von Ordnungspartnerschaften und Kriminalpräventiven Räten, in: ders (Hg ), Kooperative Sicherheitspolitik in Mittelstädten Studien zu Ordnungspartnerschaften und Kriminalpräventiven Räten, Frankfurt M . : Verlag für Polizeiwissenschaft, 13-212.
Frevel, Bernhard (2007b), Sicherheit gewähren — Freiheit sichern, in: Aus Politik und Zeitgeschichte: Innere Sicherheit im Wandel. Heft 12/2007, 3-4.
Howie, Luke (2009), Terrorism, the Worker and the City Simulations and Security in a Time of Terror, Farn-ham: Gower Publishing Ltd
Jann, Werner (2005), Governance als Reformstrategie — Vom Wandel und der Bedeutung verwaltungspolitischer Leitbilder, in: Schuppert, Gunnar Folke (Hg.): Governance-Forschung, Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien, Baden-Baden: Nomos Verlag, 21-43.
Johnston, Les and Clifford Shearing (2003), Governing Security. Explorations in Policing and Justice, Abingdon: Routledge
Kolliarakis, Georgios (2011), Die neue Ambivalenz in der Sicherheitspolitik: Sicherheitskultur als tiefer Kontext, in: S+F Sicherheit und Frieden, Heft 2, 29 Jahrgang, 72-78
Kranz, Uwe (1996), Mehr Polizei — mehr Sicherheit und weniger Ängste?, in: Der Kriminalist, Heft 6, 281 f.
Lange, Hans-Jürgen und Jean-Claude Schenck
(2004), Polizei im kooperativen Staat. Verwaltungsreform und Neue Steuerung in der Sicherheitsverwaltung, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
McDonald, Matt (2008), Securitization and the Construction of Security, in: European Journal of International Relations, Vol. 14, 563-587.
Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W. (Hg.) (1995), Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung, Frankfurt/M : Campus
Mayntz, Renate (2004), Governance im modernen Staat, in: Benz, Arthur (Hg.), Governance — Regieren in komplexen Regelsystemen Eine Einführung, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 65-76.
Mayntz, Renate (2005), Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie?, in: Schuppert, Gunnar
Folke (Hg.), Governance-Forschung, Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien. Baden-Baden: Nomos Verlag, 11-20 .
Metzner, Andreas (2002), Die Tücken der Objekte: Über die Risiken der Gesellschaft und ihre Wirklichkeit, Frankfurt/M : Campus
Mitsilegas, Valsamis (2003), Money Laundering counter-measures in the European Union A New Paradigm of Security Governance versus Fundamental Legal Princinples, The Hague: Kluwer Law International.
Morlok, Martin und Julian Krüper (2009), Sicherheitsgewährleistung im kooperativen Verfassungsstaat, in: Lange, Hans-Jürgen, H . -Peter Ohly, Jo Reichertz (Hg.), Auf der Suche nach neuer Sicherheit. Fakten, Theorien und Folgen, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 331-340
Müller, Burkhard (2005), Professionalisierung, in: Thole, Werner (Hg.), Grundriss Soziale Arbeit. Ein einführendes Handbuch,Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 731-750
Nadai, Eva, Peter Sommerfeld und Felix Bühlmann
(2005), Fürsorgliche Verstrickung. Soziale Arbeit zwischen Profession und Freiwilligenarbeit,Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Prantl, Heribert (2007), Vom Umbau des Rechtsstaats in einen Präventionsstaat: Der große Rüssel, Süddeutsche Zeitung, 21. 10. 2011, http://sueddeutsche. de/ politik/vom-umbau-des-rechtsstaats-in-einen-praeventi-onsstaat-der-grosse-ruessel-1 884547
Rhodes, Roderick A .W. (1997), Understanding Governance, Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, Buckingham/Philadelphia: Open University Press
Rhodes, Roderick A.W. (2000), Governance and Public Administration, in: Pierre, Jon/Peters, B Guy (Hg.) (2000), Governance, Politics and the State . New York: St. Martin’s Press Inc. , 54-90.
Schneiker, Andrea (2009), Die Selbst- und Koregu-lierung privater Sicherheits- und Militärfirmen, BadenBaden: Nomos Verlag .
Schreiber, Verena (2007), Lokale Präventionsgremien in Deutschland . Frankfurt/M . : Institut für Humangeographie
Schubert, Klaus (2003), Innovation und Ordnung. Grundlagen einer pragmatischen Theorie der Politik, Münster, Hamburg, London: LIT
Schutzkommission beim Bundesminister des Innern (Hg.) (2006), Dritter Gefahrenbericht der Schutzkommission beim Bundesminister des Innern: Bericht über mögliche Gefahren für die Bevölkerung bei Großkatastrophen und im Verteidigungsfall, Bonn: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe
Taureck, Rita (2006), Securitization Theory and Securitization Studies, in: Journal of International Relations and Development, Issue 1, 2006, 53-61.
Virta, Sirpa (2007), Security, in: McLaughlin, Eugene and John Muncie (Hg.), The Sage Dictionary of Criminology London: SAGE Publications
von Blumenthal, Julia (2005), Governance — eine kritische Zwischenbilanz, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft 15, Heft 4, 1149-1180.
Waever, Ole (1995), Securitization and Desecuritization, in: Lipschutz, Ronnie D. (Hg.), On Security, New York: Columbia University Press, 46-86.
Wood, Jennifer and Benoit Dupont (Hg.) (2006), Democracy, Society and the Governance of Security, Cambridge: Cambridge University Press
1 Фед. ведомство статистики — destatis: Государственные служащие. URL: http://www. destatis. de/jetspeed/portal/cms/ Sites/destatis/Internet/DE/Content/Statistiken/FinanzenSteern/ OeffentlicherDienst/PersonalOeffentHcherDienst/Tabellen/Con-
tent100/PersonalAufgabenbereiche, templateId=renderPrint . psml (дата обращения: 06. 10.2011).
2 Германская Федерация охранных предприятий. URL: http://www. bdws . de/cms/index . php?option=com_content&task= view&id=510&Itemid=32 (дата обращения: 06. 10.2011).
3 Вопрос: «Является ли Governance определенным способом регулирования или представляет собой новую перспективу?» — решается в исследованиях противоречиво: против — Mayntz, 2005; за — Benz и др. , 2007.
4 Security Governance основывается на неиерархических отношениях действующих лиц, но в сфере внутренней безопасности в связи с нормативно-правовыми полномочиями наблюдается «тень иерархии» (Mayntz/Scharpf, 1995), которая может отразить и потенциальные авторитарные действия в системе Governance .
5 Страхование: Страхи немцев . URL: http://www. ruv. de/ de/presse/r_v_infocenter/studien/aengste-der-deutschen .jsp (дата обращения: 17. 10 . 2011).
6 URL: http://www.justiz.nrw. de/JM/praevention/wir/mit-glieder_neu/index.php (дата обращения: 21.10 . 2011) .
