Производственный земельный контроль: перспективы правового регулирования Текст научной статьи по специальности «Право»

Key words: perception and reproduction of the information; the objective and subjective factors; signs of a person's appearance; age and sex, professional and national peculiarities of the eyewitness; disclosure and investigation of crimes.

O. A. Sokolova, the candidate of legal Sciences, associate Professor, doctoral candidate OnHuHnK ISCU Ministry of internal Affairs of Russia, phone 8(916)358-57-81, [email protected] (Russia, Moscow, Moscow University of the MIA of Russia)

УДК 349.414

ПРОИЗВОДСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ: ПЕРСПЕКТИВЫ

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В.Н. Харьков

На основе анализа конституционных норм, норм земельного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в статье рассмотрены перспективы правового регулирования производственного земельного контроля на федеральном и региональном уровне

Ключевые слова: правовое обеспечение рационального и эффективного использования и охраны земельных ресурсов; земельное законодательство Российской Федерации; земельное законодательство субъектов Российской Федерации; производственный земельный контроль

В соответствии с Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы (далее - Основы) [1] целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.

В качестве главных задач государственной политики по управлению земельным фондом Основы указали: создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков; обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия; сохранение и повышение качественного состояния земель; обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков и др. Кроме того, Основы указали направления государственной политики по управлению земельным фондом, которыми являются:

- совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;

- совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;

- обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;

- совершенствование порядка образования земельных участков;

- совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;

- совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

- совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием;

- уточнение случаев и порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих государственное или муниципальное значение;

- развитие государственного мониторинга земель;

- совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также совершенствование порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений.

Основы указали, что совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля предусматривает в том числе:

- уточнение полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

- установление возможности привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования;

- повышение ответственности за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков, в том числе в части установления размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение.

Таким образом, Основы делают акцент на административных методах управления использованием и охраной земель, что существенно сужает возможности выбора правового инструментария в сфере обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель.

На наш взгляд, усиление мер ответственности землепользователей за ненадлежащее исполнение обязанностей, предусмотренных земельным

законодательством, должно осуществляться одновременно с принятием мер по экономическому и правовому стимулированию надлежащего (добросовестного) землепользования [2]. В связи с этим, действенной организационно-правовой формой обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель является осуществление производственного земельного контроля.

В системе организационно-правовых форм обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель производственный земельный контроль является своего рода «внутренним аудитом» надлежащего исполнения обязанностей хозяйствующими субъектами в сфере земельных правоотношений. В связи с чем, в Основах, на наш взгляд, необоснованно не упоминается производственный земельный контроль, который следует рассматривать как опосредованную (через землепользователя) форму публичного земельного контроля (надзора).

Конституция России закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). В современной научной литературе отмечается, что положения первой главы Конституции России занимают главное место в иерархии конституционных норм и обладают особой правовой природой, следовательно, другие конституционные нормы конкретизируют соответствующие положения первой главы, и эти принципы являются рамками, пределы которых определяют смысл и содержание всех иных правовых норм [3].

Приведенные выше положения ч. 1 ст. 9 Конституции России носят достаточно общий характер и поэтому нуждаются в разъяснении посредством выработки доктринальных правовых позиций, развивающих соответствующие конституционные положения [4].

Часть 1 статьи 9 Конституции РФ была предметом анализа в ходе конституционного судопроизводства, в частности, по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы (Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 №8-П) [5].

Так, Конституционный Суд РФ указал, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности (п. 2). Конституционный Суд РФ также указал, что осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных, в том числе, в ч. 1 ст. 9 и в ч. 1 ст. 36 Конституции РФ; при этом законодатель должен обеспечить

рациональное и эффективное использование земли и ее охрану (п. 2.3). И такие конституционные требования распространяются на всех землепользователей. Соответственно, целями осуществления производственного земельного контроля является обеспечение рационального и эффективного использования и охраны земельных участков соответствующими субъектами земельных отношений.

Правовую основу осуществления производственного земельного контроля образует ст. 73 Земельного кодекса РФ, которой установлено, что производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке; лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в уполномоченный орган государственного земельного надзора или уполномоченный орган муниципального земельного контроля в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В настоящее время порядок взаимодействия специально-уполномоченных государственных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, с субъектами, осуществляющими производственный земельный контроль, определяется постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 «О государственном земельном надзоре» [6] и приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 07.04.2005 №П/0060 «О порядке получения сведений по проведению производственного земельного контроля» [7]. Указанные подзаконные акты не определят в содержательном аспекте порядок проведения производственного контроля, а делают акцент на необходимость его осуществления как такового и предоставления информации о нем.

Явно недостаточная регламентация порядка проведения производственного земельного контроля обусловила внимание региональных законодателей и органов местного самоуправления к вопросам регулирования соответствующих земельных отношений.

Так, согласно ст. 50 Закона Калининградской области от 21.12.2006 №105 «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области» [8] лица, осуществляющие хозяйственную деятельность на земельном участке, организуют проведение производственного земельного контроля. Также лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в уполномоченный орган государственного земельного надзора или уполномоченный орган муниципального земельного контроля в порядке, установленном Правительством РФ. Аналогичные подходы к регулированию производственного земельного контроля отражены в законах о земле в других субъектах Федерации.

В отдельных субъектах Российской Федерации государственные органы дают указания рекомендательного характера о включении в договоры аренды земельного участка положений об осуществлении арендатором

производственного земельного контроля. В частности, в п. 2 постановления Правительства Республики Калмыкия от 04.10.2013 №329 [9] содержится рекомендация главе соответствующего муниципального образования при заключении договора аренды земельного участка обязать арендатора организовать и осуществлять производственный земельный контроль.

Акты рекомендательного характера о порядке организации производственного контроля принимаются и на муниципальном уровне. Примером может служить приказ департамента образования администрации города Перми от 06.09.2011 №СЭД-08-01-09-626 «О проведении

производственного земельного контроля» [10]. Этим приказом утверждены Рекомендации по организации производственного земельного контроля в муниципальных образовательных учреждениях (далее - Рекомендации).

Рекомендации содержат порядок организации производственного

земельного контроля в муниципальных учреждениях, определяют права, обязанности и ответственность муниципальных учреждений, а также уполномоченных должностных лиц, осуществляющих производственный земельный контроль в муниципальных учреждениях. В качестве объекта производственного земельного контроля указан земельный участок муниципального учреждения.

Рекомендации определили производственный земельный контроль за использованием земельных участков муниципальных учреждений как деятельность муниципальных учреждений и уполномоченных ими

должностных лиц, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований по использованию земель, установленных

действующим законодательством, физическими лицами, юридическими лицами и их руководителями, а также должностными лицами.

Целью производственного земельного контроля в соответствии с Рекомендациями является обеспечение рационального и эффективного использования земельных участков муниципальных учреждений. Основными задачами производственного земельного контроля названы:

- обеспечение соблюдения земельного законодательства при использовании земельного участка муниципального учреждения;

- защита интересов муниципального учреждения при использовании земельного участка.

В соответствии с Рекомендациями производственный земельный контроль осуществляется в постоянном режиме за:

- соблюдением муниципальными учреждениями, их руководителями и должностными лицами земельного законодательства Российской Федерации, Пермского края и нормативных правовых актов города Перми, регулирующих правоотношения, возникающие при использовании земельных участков муниципальных учреждений;

- соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельного участка муниципального учреждения;

- соблюдением порядка передачи права пользования земельными

участками муниципальных учреждений, находящимися в муниципальной собственности или право распоряжения которыми принадлежит администрации города Перми;

- соблюдением разрешенного использования земельных участков;

- своевременным освоением земельных участков;

- наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;

- своевременным возвратом земельных участков, предоставленных во временное пользование;

- соблюдением требований решения органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка и условий договора, если договор заключен;

- соблюдением особых режимов и ограничений в использовании земельных участков.

Рекомендации установили, что уполномоченным должностным лицом, осуществляющим производственный земельный контроль за использованием земельного участка муниципального учреждения, является должностное лицо муниципального учреждения. Муниципальное учреждение, а также уполномоченное должностное лицо производственного земельного контроля, действующее от имени муниципального учреждения (руководство), имеет право:

- получать сведения, материалы, документы, необходимые для осуществления производственного земельного контроля;

- передавать материалы по выявленным нарушениям земельного законодательства в государственные органы, правоохранительные органы для привлечения виновных лиц к ответственности;

- обращаться в правоохранительные органы за содействием в предотвращении и пресечении действий любых лиц, направленных на нарушение земельного законодательства при использовании земельного участка муниципального учреждения.

Муниципальное учреждение, а также уполномоченное должностное лицо производственного земельного контроля обязано:

- руководствоваться при осуществлении производственного земельного контроля законодательством Российской Федерации и Пермского края, нормативными правовыми актами города Перми;

- предотвращать, выявлять и пресекать земельные правонарушения, совершенные любыми лицами на земельном участке муниципального учреждения;

- принимать меры по устранению выявленных нарушений земельного законодательства и по привлечению нарушителей к ответственности;

- проводить профилактическую работу по устранению обстоятельств, способствующих совершению земельных правонарушений на земельном участке муниципального учреждения;

- оперативно рассматривать поступившие обращения и сообщения о нарушениях земельного законодательства на земельном участке

муниципального учреждения;

- направлять достоверную информацию о производственном земельном контроле на земельном участке муниципального учреждения в орган государственного земельного контроля по его запросу.

Такая регламентация производственного земельного контроля может быть оценена положительно, однако является следствием пробела в правовом регулировании земельным законодательством этих правоотношений.

Такой недостаток правового регулирования порядка осуществления производственного земельного контроля особенно очевиден на фоне международных актов, в частности, Руководящих принципов партнерства государственного и частного секторов в области управления земельными ресурсами (далее - Руководящие принципы), которые были приняты Европейской экономической комиссией ООН [11].

Руководящие принципы предполагают тесное информационное взаимодействие органов публичной власти и частного сектора, в том числе по предоставлению информации о состоянии земельных ресурсов. Как отмечается в указанном документе, в Европе и мире наблюдается общая тенденция к все более широкому привлечению частного сектора к участию в различных видах деятельности, связанных с ведением земельных кадастров и регистрацией земель, укрупнением земельных участков и предоставлением земельной информации. Цель заключается в объединении опыта и умений различных партнеров с таким расчетом, чтобы гарантировать достижение наилучших практических и финансовых результатов с максимальной выгодой.

В Руководящих принципах указывается, что государственные учреждения, занимающиеся управлением земельными ресурсами, должны пытаться надлежащим образом распределить ответственность между государственным и частным сектором, чтобы ускорить процедуры в сфере управления земельными ресурсами.

Как отмечалось выше, на уровне федеральных законодательных актов производственному земельному контролю посвящена только ст. 73 Земельного кодекса РФ. С учетом целей осуществления производственного земельного контроля, которыми являются обеспечение рационального и эффективного использования и охраны земель, концептуальной ошибкой федерального законодателя представляется отсутствие указания на такой контроль в перечне мер по охране земель, содержащемся в ст. 13 Земельного кодекса РФ.

Кроме того, земля, являясь основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, используется в сельском хозяйстве как средство производства. В связи с чем, в качестве пробела в правовом регулировании следует рассматривать неурегулирование организации и порядка проведения производственного земельного контроля на землях сельскохозяйственного назначения в Федеральных законах «О мелиорации», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

Приведенные пробелы в правовом регулировании производственного земельного контроля в части определения порядка его организации и проведения, представляется верным устранить на региональном уровне. Правовой основой такого регулирования являются положения ст. 72 и ст. 76 Конституции РФ в свете положений Постановления Конституционного Суда РФ от 14.08.2008 №7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» [12]. Поскольку земельное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, Конституция России допускает возможность восполнения пробелов в правовом регулировании соответствующих земельных отношений в опережающем порядке в региональном земельном законодательстве.

Земельное законодательство субъектов Российской Федерации обладает большей «мобильностью», и поэтому может с учетом региональных особенностей (природно-климатических, экономических, социальных и др.) установить правила организации и проведения производственного земельного контроля, что послужит дополнительной гарантией обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель.

Список литературы

1. Утверждены распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 №297-р // Собр. законодательства РФ. - 2012. - №12. - Ст. 1425.

2. Подробнее см.: Харьков В.Н. Принцип добросовестности в

гражданском и земельном праве // Хозяйство и право. - 2012. - №9. - С. 34-43.

3. Дурнова И.А. Правовой механизм защиты основ конституционного строя Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2013. -

С. 3.

4. Подробнее см.: Харьков В.Н. Цели и задачи земельного

законодательства как основа содержания земельных правоотношений // Экологическое право. - 2013. - №2. - С. 8-12.

5. Собр. законодательства РФ. - 2004. - №18. - Ст. 1833.

6. Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 «О государственном земельном надзоре» // СПС «КонсультантПлюс».

7. Приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 07.04.2005 №П/0060 «О порядке получения сведений по проведению производственного земельного контроля» // СПС «КонсультантПлюс».

8. Закон Калининградской области от 21.12.2006 №105 «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области» // СПС «КонсультантПлюс».

9. Постановление Правительства Республики Калмыкия от 04.10.2013 №329 // СПС «КонсультантПлюс».

10. Приказ департамента образования администрации города Перми от 06.09.2011 №СЭД-08-01-09-626 «О проведении производственного земельного контроля» // СПС «КонсультантПлюс».

11. http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2005/wpla/HBP-wp.7-2005-8-r.pdf.

12. Собр. законодательства РФ. - 2008. - №18. - Ст. 2089.

Харьков Владимир Николаевич, канд. юрид. наук, тел.8(4872)-35-71-18, E-mail: [email protected] (Россия, Тула, ТулГУ)

PRODUCTION LAND CONTROL: PERSPECTIVES OF LEGAL REGULATION

V.N. Kharkov

On the basis of the analysis of the constitutional norms, standards of the land legislation of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation in article prospects of legal regulation of production land control at federal and regional level are considered

Keywords: legal support of rational and effective use and protection of land resources; land legislation of the Russian Federation; land legislation of subjects of the Russian Federation; production land control

Kharkov V.N., PhD. jurid. Science, tel. 8(4872)-35-71-18, E-mail: [email protected] (Russia, Tula, Tula State University)

УДК 343.1

О ПРОБЛЕМАХ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЭКСПЕРТНЫХ ПОНЯТИЙ

И ТЕРМИНОВ СУДЕБНО-ЭКСПЕРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В МОНГОЛИИ В УСЛОВИЯХ ИНФОРМАТИЗАЦИИ

Баяндорж Цолмон

В статье рассматриваются проблемные вопросы, связанные со систематизацией экспертных понятий в судебно-экспертной деятельности в Монголии в условиях современной информатизации. Выдвигаются конкретные предложения и рекомендации для дальнейшего совершенствования понятийно-терминологического аппарата судебноэкспертной деятельности в Монголии.

Ключевые слова: язык судебного эксперта; унификация языка судебного эксперта; систематизация экспертных понятий; понятийно-терминологический аппарат судебноэкспертной деятельности; экспертные категории и понятия.

Существует объективная закономерность, что уровень зрелости любой науки и профессиональной деятельности определяется состоянием их понятийно-терминологического аппарата. Данное положение имеет