CC BY
168
УДК 621.311
А. А. Идрисова, Е. Н. Спирчагова
ПРОГРАММНЫЙ ПОДХОД КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЕМ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ
Ключевые слова: энергия, энергоэффективность, энергобезопасность, программный подход, государственное управление,
государственная программа. Рассматривается проблема энергоэффективности и энергобезопасности как одна из основ энергетических ресурсов и приоритетных направлений экономического роста государства. Излагаются аргументы использования программного подхода как инструмента государственного управления повышением энергетической эффективности России.
Keywords: energy, energy efficiency, energy security programmatic approach, government administration, state programme.
The article addresses the problem of energy efficiency and energy security as one of the main energy resources and also as one of the Government's priority measures for the economic growth. It also sets out the arguments in favor of the programmatic approach as the instrument of Government administration of the improvement of the Russian Federation's energy efficiency.
Программный подход - это наиболее разработанный и применяемый во всем мире управленческий механизм, облегчающий принятие решения по возможным вариантам эффективного использования ресурсов, дающий возможность сопоставить альтернативы целей и последствий расходов - задач, которые не могут быть решены без такого механизма.
Использование программного подхода позволяет:
-соотнести имеющиеся ресурсы с наиболее актуальными целями развития на всех уровнях управления в соответствии с иерархией интересов, сложившихся в результате действия существующего механизма их представительства;
-добиться скоординированного (в пространстве и времени) использования ресурсов отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения долгосрочных или ресурсоемких комплексных целей;
-оценить эффективность управленческих действий и обеспечить контроль за ходом их реализации с помощью количественных и качественных показателей, ориентированных на результат выполнения программы, что включает аудит (внешний и внутренний), программный анализ, мониторинг деятельности, бюджетное планирование. [1; 584]
Опыт использования программного подход в СССР начинается с 20-30-х годов XX века, когда были приняты и реализовывались план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого строительство крупного промышленного центра в Комсомольске-на-Амуре и др. [1; 589]
Говорить об энергоэффективности и энергосбережении в России вплотную стали в 2008 году. На западе эта проблема возникла еще в 70-х годах 20 в., когда оплата за энергоресурсы возросла в разы, в результате энергетического кризиса, и появилось понимание, - снизить стоимость энергетического обеспечения возможно, осуществив, мероприятия по совершенствованию энергопотребляющих устройств и объектов.
Российская Федерация располагает одним из самых больших в мире технических потенциалов
повышения энергоэффективности, который составляет более 40% от уровня потребления энергии. В абсолютных объемах это 403 млн. т у.т. (тонн условного топлива), а с учетом сокращения сжигания попутного газа в факелах - порядка 420 млн. т у. т. Это выше, чем предусмотренный в Энергетической стратегии России на период до 2030 г. прирост производства первичной энергии в России в 2008-2020 гг. в 244-270 млн. т у.т. Ресурс повышения энергоэффективности следует рассматривать как один из основных энергетических ресурсов будущего экономического роста. [2] Этот энергетический ресурс специалисты сегодня называют «пятым источником энергии». От результатов деятельности по энергосбережению зависит конкурентоспособность, финансовая устойчивость, энергетическая и экологическая безопасность нашей страны. [3]
Далеко не все проблемы, возникающие при функционировании экономических и социальных систем можно решить применением программного подхода. Для этого необходимо существование ряда условий, среди которых можно назвать: комплексность возникшей социально-экономической, научно- технической проблемы, требующей межотраслевой, и межрегиональной координации мероприятий; необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов отраслевой, региональной принадлежности для достижения особо важной цели федеральной или региональной значимости и другие. [1; 584] В России к 2008г. такие условия сложились, поэтому использование программного подхода в решении проблем энергоэффективности стал важным инструментом государственного управления рационального использования топливно-энергетических ресурсов за счет реализации энергосберегающих мероприятий, повышения энергетической эффективности в секторах экономики и субъектах РФ и снижения энергоемкости ВВП.
Небольшой экскурс о программных документах, формирующие основы государственной политики в данной сфере начнем с 2008г., когда перед государством встала конкретная цель - снизить
энергоемкость валового внутреннего продукта на 40% от уровня 2007г.
23 ноября 2009 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (№ 261-ФЗ).
Распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2010г. 2446-р. утверждена Государственная программа РФ «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года».
28 декабря 2013 года Президент подписал Федеральный закон «О внесении изменений в ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (№399-ФЗ.) Соответственно и программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» в том варианте, в котором она была принята и действовала с 2010 утратила силу. На сегодняшний день действует Государственная программа, принятая от 15 апреля 2014г., постановлением Правительства РФ «Энергоэффективность и развитие энергетики».
В период с 2010 по 2014 год были приняты и другие программы (например, Долгосрочная программа развития угольной промышленности России на период до 2030года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 24января 2012г. Ш4-р; Государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» утвержденная распоряжением Правительства РФ от 03.04.2013г. № 512-р).
Подготовка и принятие таких документов подчеркивает стратегическую важность данного направления для государства. Эффективная реализация программного подхода в управлении начинается с составления и принятия самой программы. Надо отметить, к сожалению, далеко не все принятые программы в РФ можно считать вполне адекватными для решения реальных социально-экономических проблем, и соответствуют финансовым возможностям государства.
В статье проведен анализ действующей на данный момент Программы «Энергоэффективность и развитие энергетики» (от 15 апреля 2014г. №321). Анализ программ осуществлен с помощью признаков, характерных для государственных программ, предложенных Г.Л. Купряшиным и А.И. Соловьевым. Среди них: иерархия конкретных взаимосвязанных целей; согласованное выполнение взаимосвязанных действий, включающую координацию между несколькими организациями; ограниченная протяженность во времени, а также пространственная увязка; инновационность, а, следовательно, уникальность. [1; 585]
1. Иерархия конкретных взаимосвязанных целей. Государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» (далее Программа) включает в себя 2-х уровневый комплекс взаимосвязанных целей. Цели первого уровня:
-надежное обеспечение страны топливно-энергетическими ресурсами;
-повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов;
-снижение антропогенного воздействия топливно-энергетического комплекса на окружающую среду.
Цели второго уровня включают в себя более детализированные задачи и представлены, с нашей точки зрения, в Программе в виде целей Подпрограмм (их в Программе 7):
- формирование эффективной системы, стимулирующей и поддерживающей повышение энергетической эффективности, обеспечивающей снижение энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации;
-инвестиционно-инновационное обновление отрасли электроэнергетики, направленное на обеспечение высокой энергетической, экономической и экологической эффективности производства, передачи, распределения и потребления электрической энергии;
-создание условий, обеспечивающих максимизацию бюджетного и экономического эффектов функционирования нефтяной отрасли;
-развитие газовой отрасли, эффективно обеспечивающей газом потребности внутреннего рынка и выполнение контрактных обязательств по поставкам природного газа на экспорт; увеличение производства и экспортных поставок сжиженного природного газа;
-стабильное обеспечение внутреннего рынка углем и продуктами его переработки и развитие экспортного потенциала;
-развитие использования возобновляемых источников энергии;
-обеспечение организационных процессов и формирование государственного информационного пространства в сфере топливно-энергетического комплекса для информационно-аналитического обеспечения создания инновационного и эффективного энергетического сектора страны. [4]
Итак, мы видим, что цели Программы и Подпрограмм отвечают таким требованиям как:
-реальность, которая выражается в определении общей линии в области энергоэффективности, сконцентрированности на решении приоритетных проблем, связанных с социально-экономическим развитием России;
-логичность и внутренняя целостность, комплексный характер целей;
-четкость целей, что дает возможность осуществлять контроль за их достижением;
-учет интересов общества и сосредоточение на главных проблемах энергетической промышленности;
-экологическая этичность - одна из целей Программы предусматривает проблему снижения антропогенного воздействия топливно-
энергетического комплекса на окружающую среду.
2. Согласованное выполнение взаимосвязанных действий, включающую координацию между несколькими организациями.
Ответственным исполнителем Программы является Министерство энергетики РФ. Участником
Программы - Министерство промышленности и торговли РФ. Вся ответственность за реализацию мероприятий и достижение целей программы лежит на одном министерстве. Надо отметить, этот факт имеет две стороны медали. Реализовать согласованный порядок выполнения всех мероприятий, предусмотренный Программой, (а также принятие правовых норм, прямое управление, информирование, регулирование деятельности, контроль и мониторинг, корректировка Подпрограмм) осуществить, очевидно, легче, если всем этим занимается один ответственный орган. Также с точки зрения эффективности государственного управления тут можно наблюдать положительный момент: наличие одного ответственного исполнителя позволяет избежать затрат времени при принятии решений, отсутствие многоступенчатости и обилия управленческих взаимосвязей, дублирования функций и т.д. Вместе с тем, надо помнить, Государственная Программа (особенно такая глобальная) - это сложная, динамическая система, состоящая из взаимосвязанных частей. И, некоторые аспекты рассматриваемой Программы (Повышение информированности общества об энергосберегающих технологиях и стимулирование формирования бережливой модели поведения населения; Реализация образовательных мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности; Строительство, модернизация, реконструкция нефтеперерабатывающих предприятий; Разработка и внедрение новых отечественных технологий производства сжиженного природного газа с целью снижения их капиталоемкости и повышения конкурентоспособности новых мощностей; Обеспечение промышленной и экологической безопасности и охраны труда и другие), нуждаются, как нам кажется, в соисполнителях Программы, в лице Министерства образования и науки РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ. Согласованная работа ряда министерств позволила бы осуществить учет многих внутренних и внешних факторов, прямо и косвенно влияющие на результаты программы.
Например, как уже было сказано одной из задачи Подпрограммы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» является повышение информированности общества об энергосберегающих технологиях и стимулирование формирования бережливой модели поведения населения. Энергосберегающее поведение необходимо формировать на уровне отдельно взятого человека, что представляется сложной проблемой, отличительной особенностью которой является то, что органы власти зачастую не способны показать, например, собственникам многоквартирного дома выгоду от внедрения энергосберегающих технологий, поскольку выгода весьма удалена или не всегда напрямую связана с реальными экономическими выгодами на уровне отдельно взятого потребителя. [5] Таким образом, для решение проблемы организационного и финансового механизма реализации мероприятий в сфере энергосбережения и повышения
энергоэффективности в ЖКХ логично было бы одним из участников Программы определить Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.
3. Ограниченная протяженность во времени и пространственная увязка.
Действие Программы «Энергоэффективность и развитие энергетики» рассчитано с 2013г. до 2020 год. Объем бюджетных ассигнований на реализацию Программы из средств федерального бюджета составляет 90678833,8 тыс. рублей [4].
Во многом успех программы определяется соблюдением установленных сроков проведения мероприятий и четко выраженные начало и окончание программы. В анализируемой программе соблюдение данного условия в виде установления конкретных дат и сумм бюджетного ассигнования, присутствуют также сведения о целевых показателях с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации. Это позволяет осуществлять регулярный мониторинг реализации Программы и возможность реагирования на угрозы отклонения от намеченных показателей. Анализ мероприятий и денежных ассигнований данной Программы показывает, что она нацелена на решение стратегических задач реформирования энергетической системы в частности, и реформирования общенациональной экономики в целом.
Представленные в Программе сведения о показателях снижение энергоемкости валового регионального продукта по субъектам РФ дает возможность осуществить анализ, проследив динамику снижения в отдельно взятом регионе. А также посмотрев, за счет, какой деятельности региональных властей могут достигаться данный показатели, если необходимо скорректировать данные показатели по региону. К примеру, в Республике Татарстан на предприятиях принимаются и реализовываются успешно программы энергосбережения, позволяющие сэкономить до 3,5 млн. Гкал тепловой энергии, 127 млн. кВт/ч электрической энергии и 79 тыс.т. условного топлива (предприятие ОАО «Нижнекамскнеф-техим», период действия программы энергосбережения с 2006 по 2010гг., внедрено 457 энергосберегающих мероприятий). [6]
4. Инновационность и уникальность.
Инновационность - сегодня это такой показатель, от которого зависит дальнейшая перспектива роста национальной конкурентоспособности страны в мире. Решение таких стратегических целей развития электроэнергетики как: обеспечение энергетической безопасности страны и регионов; удовлетворение потребностей экономики и населения страны в электрической энергии (мощности) по доступным конкурентоспособным ценам, обеспечивающим окупаемость инвестиций в электроэнергетику; обеспечение надежности и безопасности работы системы электроснабжения России в нормальных и чрезвычайных ситуациях и другие задачи невозможно решить без применения инновационных технологий. Поэтому естественно, что в рамках реализации Программы предусмотрены мероприятия содействию инновационному развитию топливно-
энергетического комплекса:
- поддержка разработки и внедрения конкурентоспособной техники и технологий, обновления, модернизации и ввода новых мощностей в топливно-энергетическом комплексе;
- усиление инвестиционной активности в части инноваций и применения наилучших доступных технологий;
- создание и внедрение энергоэффективных технологий, направленных на решение первоочередных проблем ускоренного развития топливно-энергетического комплекса и учитывающих приоритетные направления развития науки, технологий и техники;
- создание технологических платформ в энергетической сфере, основанные на принципах государственно-частного партнерства, и программы инновационного развития акционерных обществ с государственным участием;
- создание государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса, необходимой для информационно-аналитическая поддержки проектов и мероприятий. [4]
Вопрос энергосбережения и повышения энергетической эффективности является одним из центральных на уровне всех развитых стран мира, что обусловлено двумя факторами. Во-первых, в условиях мирового экономического кризиса каждое государство заинтересовано в повышении энергетической эффективности экономики. Во-вторых, истощение природных ресурсов и ухудшение экологической ситуации на Земле - это глобальные проблемы всего человечества, требующие решения. [7] В РФ Государственная Программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» является одним из важнейших средств реализации государственной политики при решении крупномасштабных, наиболее важных инвестиционных, научно-технических
проблем энергоэффективности. Ее достоинствами являются: концентрация на приоритетных задачах государства, распределение финансовых средств по стратегическим целям, конкретизация ответственности за выполнение программных мероприятий, возможность осуществления гибкой системы контроля за счет включенных в программу показателей результативности.
Литература
1. Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Теория и механизмы современного государственного управления: Учебное пособие/Г. Л. Купряшин, А.И. Соловьев. - М.: Издательство Московского университета, 2013. - С.583,
2. Доклад Директора Департамента государственной энергетической политики и энергоэффективности Минэнерго России С. Михайлова на конференции в рамках EMBIZ 2009 10 ноября 2009 г. [Электронный ресурс] -Режим доступа: http://energosovetru/bul_stat.php?idd=30
3. Вступительное слово Д.А. Медведева на Заседании президиума Совета при Президенте РФ 22 ноября 2013 г., посвященному энергосбережению//Энергосовет 2013 - №6 (31). - С. 19.
4. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014г., № 321 «Об утверждении Государственной программы РФ «Энергоэффективность и развитие энергетики» [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc
5. Ибрашева Л. Р. Энергосберегающие технологии в жилищно-коммунальном хозяйстве России// Вестник Казан. технол. ун-та 2012 - №7. - С. 229
6. Дырдонова А.Н., Зинурова Р.И., Стародубова А.А. Энергетическая эффективность предприятий нефтехимической промышленности региона// Вестник Казан. технол. ун-та 2014 - №12. - С. 378
7. Ибрашева Л. Р., Идиатуллина А.М. Программа энергосбережения и повышения энергетической эффективности как инструмент стратегии устойчивого развития города (на материалах г.Казань)// Вестник Казан. технол. ун-та 2011 - №2. - С. 198
© А. А. Идрисова - ассистент каф. государственного, муниципального управления и социологии, КНИТУ, i-aliya@bk.ru; Е. Н. Спирчагова - ст. преп. каф. государственного, муниципального управления и социологии, КНИТУ, Spirchagova2013@yandex.ru.
© A. Idrisova - Assistant of the Department of State, Municipal Administration and Sociology, KNRTU, i-aliya@bk.ru; E. Spirchagova - Senior Lecturer, Department of State, Municipal Administration and Sociology, KNRTU, Spirchagova2013@yandex.ru.
Все статьи номера поступили в редакцию журнала в период с 01.10.14. по 20.12.14.
