CC BY
185
Закутнев С.Е.
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД К РЕШЕНИЮ ЗАДАЧ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ВОЕННОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Проблемы современной системы военного образования отличаются многообразием и взаимосвязанностью. Их решение требует сочетания подходов, применение которых должно способствовать ее превращению в эффективный инструмент решения задач современного военного строительства, обеспечивающий потребности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в офицерах, имеющих уровень подготовки, который соответствует государственным и (или) специальным требованиям федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба [1].
Совокупность таких подходов обеспечивает программно-целевой подход, представляющий синтез целевого, программного, системного, структурного, функционального и комплексного подходов, поскольку связан с разработкой целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход).
Его использование в ходе решения проблем военного образования направлено на создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики в сфере военного образования в условиях бюджетных ограничений. Данный подход предполагает способ выработки и осуществления плановых управленческих решений, основанный на комплексном анализе проблемы и построении системной совокупности мер и действий (в форме программы), направленных на достижение поставленной цели, решение целевой задачи, вытекающей из проблемы.
В программно-целевом подходе осуществляются интеграция и синтез основных принципов управления и планирования: целевого (направленности на конечный результат), комплексности, связи целей и ресурсов, конкретности, единства отраслевого и территориального планирования. В свою очередь такой подход может рассматриваться в качестве системы принципов, определяющих общую стратегию управления и в частности планирования как вида управленче-
1
ской деятельности.
Значение программно-целевого подхода в эволюции управления военным образованием как раз и заключается в том, что он занимает промежуточную позицию между плановым, целенормативным и проективно-ресурсным подходами благодаря тому, что увязывает цели с комплексом ресурсов, необходимых для их достижения в рамках и с помощью специального документа - целевой программы. Такая программа рассматривается как средство, инструмент увязывания целей и ресурсов. Цели при этом достигаются при опоре на рационально подобранные средства-ресурсы, изоморфные целям. Таким образом, главное отличие программно-целевого подхода от планового целенормативного состоит в учете ресурсов, необходимых для достижения установленных целей, в аспекте их оптимального использования. Если для классического целенормативного подхода вообще неважно, каким расходованием ресурсов достигается цель, то для программно-целевого подхода эффективность использования ресурсов при достижении цели становится важным вопросом.
В сфере военного образования существуют задачи, объективно требующие использования программно-целевого подхода, потому что применение других известных методов не обеспечивает их решения. Условиями применения программно-целевого метода в военном образовании являются следующие:
- необходимость в знаниях о внешней среде системы образования, о влияниях среды на систему и возможностях системы влиять на свое окружение (в прогностическом аспекте речь идет о предвидении будущих условий функционирования и развития системы образования);
- знание актуальных и перспективных требований к системе;
- полноценная и надежная «входная» информация о состоянии системы образования и ее изменениях;
- наличие разработанных средств анализа - соответствующих параметров, характеристик, индикаторов, методов сбора статистических данных и их обработки, средств вычислительной техники;
- ясное, конкретное, реалистическое видение желаемого будущего системы военного образования, ее результатов и управленческая воля вести систему в направлении этого желаемого будущего;
- знание существующего положения дел, а также достижений и особенно -проблем, т.е. разрыва между реальными результатами системы образования и желаемым будущим;
- операциональная постановка целей и задач;
- согласованность целей на разных иерархических уровнях системы; наличие показателей выполнения поставленных целей, действенность процедур мониторинга основных процессов в системе военного образования;
- наличие необходимых, хотя бы стартовых, ресурсов для развития системы (информационных, материально-технических, финансовых, нормативных, временных и др.);
- организационно-институциональная инфраструктура выполнения программы, а также поддержка изменений со стороны организационной культуры, общественного мнения.
Успешное применение программно-целевого метода требует также: понимания его идеологии и технологии; разработанности методических средств анализа и программирования; наличия мотивации у руководителей и специалистов и обладания методическими средствами анализа ситуации, разработки целевых программ.
В то же время необходимо указать и известные ограничения для использования данного подхода. В качестве специфичных для военного образования (как системы) факторов, ограничивающих возможности применения программноцелевых методов или создающих для разработчиков дополнительные трудности, выступают следующие:
- зависимость основных результатов системы военного образования от множества факторов, в том числе слабо контролируемых этой системой;
- объективная сложность формализации ожидаемых результатов (целей), их слабая прогнозируемость;
- неразработанность основных параметров и показателей для объективного целостного анализа состояния системы военного образования, что приводит к неточной постановке приоритетных проблем, затрудняет определение важнейших целей и мониторинг процесса продвижения к цели;
- медленное и трудное получение информации (обратной связи) от потребителей о качестве «продукции, производимой в системе»;
- слабая (или отсутствующая) материальная заинтересованность в повышении результатов деятельности (что вытекает из известного отсутствия механизмов установления надежной связи между трудовыми вкладами работников и результатами труда);
- недостаточность или отсутствие необходимых для реализации программ-
но-целевых подходов в управлении военным образованием структур и ресурсов (нормативных, финансовых, кадровых, информационных), слабость статистики;
- объективная сложность переработки большого количества взаимоувязываемой информации, требующей использования современных информационных технологий, а также участия специалистов-аналитиков, прогнозистов, программистов и др., которые традиционно отсутствуют в системе военного образования.
Программа, как организационная основа государственной политики в сфере военного образования, представляет собой комплекс взаимоувязанных по ресурсам и срокам мероприятий, охватывающих изменения в структуре, содержании и технологиях военного образования, в системе управления, в организационно-правовых формах субъектов военно-образовательной деятельности и в финансово-экономических механизмах. Автономное развитие каждого из этих элементов не позволит поднять сферу военного образования на уровень, соответствующий современному этапу военного строительства.
Кроме того, реализация мероприятий в сфере военного образования носит межотраслевой характер и направлена на все субъекты системы военного образования, включая учреждения и организации, находящиеся в ведении различных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Это позволит проводить единую политику в сфере военного образования, обеспечит решение проблемы диспропорций в развитии системы военного образования и будет способствовать формированию единого образовательного и информационного пространства.
Реализация с помощью программно-целевого метода комплекса мероприятий межведомственного характера, затрагивающих систему военного образования, предусматривает создание централизованных механизмов их координации и распространения, а также формирование системы индикаторов и показателей изменений в системе.
Развитие системы военного образования на основе программно-целевого метода предусматривает:
- определение целей развития системы военного образования;
- разработку соответствующих программ, реализация мероприятий которых приведет к достижению поставленных целей;
- разработку и утверждение процедур отбора программ для финансирования;
- выделение ресурсов на реализацию мероприятий, предусмотренных программами, в необходимых объемах и в установленные сроки;
- использование финансовых и материальных ресурсов в соответствии с целями и задачами, заявленными в программах;
- мониторинг выполнения программ в соответствии с их целями и задачами;
- оценку получаемых при выполнении программ результатов по степени достижения поставленных целей;
- распространение положительных результатов на соответствующие элементы системы военного образования;
- согласование и координацию программ, реализующих цели и задачи государственной политики в сфере развития системы военного образования.
Применение программно-целевого метода позволит избежать различных рисков и негативных последствий в развитии системы военного образования. Вместе с тем при использовании программно-целевого метода могут возникнуть риски, вызванные недостатками в управлении Программой и неверно выбранными приоритетами развития военного образования. Риски могут быть вызваны слабой координацией действий различных субъектов управления системой военного образования, что приведет к возникновению диспропорций в ресурсной поддержке реализации намеченных мероприятий, их неоправданному дублированию и снижению эффективности использования бюджетных средств.
Недостаточный учет результатов мониторинговых исследований реализации программы может существенно повлиять на объективность принятия решений при планировании программных мероприятий, что приведет к несоответствию их реальной ситуации.
Ошибки при выборе механизмов управленческой коррекции программных мероприятий могут привести к сбоям в координации деятельности заказчиков и исполнителей, нецелевому использованию бюджетных средств или их неэффективному расходованию.
Риски, связанные с неверно выбранными приоритетами развития военного образования, могут быть вызваны изменениями государственной политики в сфере военного образования и последующей внеплановой коррекцией частично реализованных мероприятий, что снизит эффективность использования бюджетных средств.
Проводимая в последние годы в России бюджетная реформа направлена на
достижение максимально эффективного управления средствами федерального бюджета в соответствии с приоритетами государственной политики. Ядро этой реформы - формирование бюджета, ориентированного на достижение конечного результата, и, как следствие, расширение сферы применения программноцелевых методов бюджетного планирования. Программно-целевое бюджетное планирование в отличие от сметного планирования, осуществляемого в основном путем индексации сложившихся затрат, исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов.
Бюджетные расходы на финансирование военного образования подразделяются на программные и непрограммные. На достижение стратегических целей и решение тактических задач средства бюджета направляются путем сметного финансирования учреждений (непрограммная часть) и на конкурсной основе (в рамках бюджетных программ).
В настоящее время наиболее широко применяемым инструментом реализации политики государства с использованием программно-целевых методов являются федеральные целевые программы (далее - ФЦП). Разработка и реализация федеральных целевых программ регламентируются порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация [2].
В соответствии с концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования осуществляются путем совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ, а также использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ (далее - ВЦП).
Разработка, утверждение и реализация ВЦП регламентируются соответствующим положением [3], в соответствии с которым ВЦП базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.
С точки зрения организации бюджетного процесса, именно ВЦП как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд
существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае необходимости в ФЦП.
Правительство Российской Федерации в 2010 г. утвердило «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [4]. Г осударственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Государственная программа включает в себя ФЦП и подпрограммы, содержащие в том числе ВЦП и отдельные мероприятия органов государственной власти, направленные на решение конкретных задач в рамках государственной программы.
К программно-целевому финансированию следует отнести и финансовое обеспечение программ развития отдельных учреждений военного образования. Большинство российских военных вузов разрабатывают по собственной инициативе свои программы развития (иногда называемые стратегическими или концептуальными) на 3-5-летний период. Эти программы рассматриваются на заседаниях ученых советов военных вузов, одобряются (или утверждаются) их решением и (или) начальником военного вуза.
Программы развития, как правило, затрагивают все стороны деятельности военного вуза, содержат развернутый перечень мероприятий, отчетные и плановые данные по большому количеству показателей, в том числе указываются источники и размеры ресурсного обеспечения мероприятий программы. Несомненно, наличие таких программ позволит проводить более эффективную политику развития отдельного военного вуза.
Однако в настоящее время отсутствуют какие-либо документы нормативного или рекомендательного характера по формированию, утверждению и реализации программ развития отдельных учебных учреждений и, в частности военных вузов.
Представляется целесообразным обобщить опыт разработки и реализации таких программ, разработать методические рекомендации по этому вопросу, обеспечить согласованность программ развития отдельных военных вузов с ад-
министративной и бюджетной политикой, проводимой государственными структурами в сфере развития военного образования.
Согласно ряду нормативных правовых документов, в том числе Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, к основным программно-целевым методам бюджетного планирования относится и Федеральная адресная инвестиционная программа Она является одним из основных инструментов осуществления государственной инвестиционной политики в рамках системы бюджетного планирования.
Одним из важнейших программно-целевых методов решения проблем в области образования и, в частности военного образования, является приоритетный национальный проект «Образование», способствующий решению проблемы становления качественного, конкурентоспособного, инновационно-
направленного образования. Данный проект рассматривается как своеобразный «катализатор», позволяющий ускорить модернизацию сферы образования.
Таким образом, увеличение доли программных расходов в расходах федерального бюджета на военное образование обеспечивается не только ростом объемов финансирования федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы, но в первую очередь за счет формирования ведомственных целевых программ, а также реализации приоритетного национального проекта «Образование».
* * *
1. О федеральной программе «Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 г.»: постановление Правительства РФ от 27 мая 2002 г. № 352 [электронный ресурс]. Ц^: http://www.referent.ru/1/56426.
2. О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»: постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 [электронный ресурс]. Ц^: http://base.garant.ru/104578/
3. Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ: постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 [электронный ресурс]. Ц^: http://base.garant.ru/188085/
4. Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588 [электронный ресурс]. Ц^: http://base.garant.ru/198991/
