CC BY
28
УДК: 332.1:338.49
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД К ФОРМИРОВАНИЮ НАПРАВЛЕНИЙ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
ИВАНОВСКОГО РЕГИОНА
О.А. Смирнова, Я.С. Смирнова
Ивановский государственный химико-технологический университет
Управление социальной инфраструктурой должно основываться на дифференцированном подходе, учитывающем особенности развития муниципальных районов. В статье рассматриваются проблемы социальной инфраструктуры регионов. Определены особенности отнесения объектов к социальной инфраструктуре. Описана система показателей, характеризующих развитие социальной инфраструктуры. Рассмотрен механизм управления социальной инфраструктурой регионов с учетом интересов муниципальных образований. Разработана балльная система показателей, учитывающая основные проблемы муниципального образования. Предложена методика определения эффективности федеральных целевых программ с учетом уровня развития социальной инфраструктуры. Определены приоритеты распределения средств, выделяемых на социальное развитие сельских территорий.
Ключевые слова: социальная инфраструктура, управление инфраструктурой, муниципальный район, программно-целевой подход.
Постоянно меняющиеся условия экономики остро обозначили перед регионами России проблему социально-экономического развития. Одним из актуальных направлений экономических исследований в последние годы становится разработка механизмов устойчивого развития региона. Важность рассматриваемого вопроса заключается в том, что экономически устойчивые и социально развитые регионы - гарант стабильности, независимости и продовольственной безопасности государства, поэтому вектор их развития должен стать приоритетным направлением национальной политики. Устойчивое развитие региона определяется функционированием трех подсистем: экономической, экологической и социальной. В связи с этим, одним из приоритетных направлений в политике государства на сегодняшний день является обеспечение устойчивого развития социальной инфраструктуры. Современное состояние социальной инфраструктуры большинства регионов России можно охарактеризовать как неудовлетворительное, так как утрачивается потенциал развития качества жизни.
В России, государство на разных уровнях предпринимает меры по стабилизации и улучшению положения в социальной инфраструктуре. Несмотря на позитивные сдвиги, обусловленные реализацией комплекса федеральных и региональных социальных проектов и программ, состояние социальной инфраструктуры на протяжении последних лет продолжает ухудшаться. Это объясняется, в первую очередь, отсутствием эффективных рычагов государственной поддержки и инструментов инвестирования. Недооценка роли управления социальной инфраструктурой на протяжении многих лет привела к тому, что ее элементы во многом не отвечают потребностям населения, при имеющихся экономических возможностях. Вместо того, чтобы стать фактором, повышающим устойчивое развитие, слабое формирование элементов социальной инфраструктуры препятствует дальнейшему развитию региона.
Социально-экономическое развитие всех регионов невозможно по одной универсальной модели, ввиду того, что каждая территория обладает своими
уникальными особенностями. К группе особенностей, имеющих отношение к обеспечению деятельности объектов социальной инфраструктуры, относятся:
- низкая техническая оснащенность, часто связанная с использованием устаревшего, не только технически, но и морально, оборудования и инструментов;
- недостаточное кадровое обеспечение;
- большие затраты на содержание объектов социальной инфраструктуры;
- низкий неравномерный платежеспособный спрос;
-особенность финансирования [1].
Управление социальной инфраструктурой общества призвано обеспечить благоприятные условия жизни населения, развитие экономической, социальной и духовной сферы. К числу важнейших проблем управления социальной инфраструктурой региона можно отнести несбалансированность объектов инфраструктуры, которая проявляется в том, что социальная сфера и соответствующие ей объекты социальной инфраструктуры развиваются неравномерно, по пространственному размещению и ассортименту оказываемых населению услуг. Существующая материально-техническая база нередко используется неэффективно, что является, прежде всего, следствием ведомственной разобщенности объектов и, преимущественно, отраслевого подхода к их развитию и функционированию.
Наряду с несбалансированностью развития социальной инфраструктуры, достаточно острой управленческой проблемой является нерациональное пространственное размещение объектов социальной сферы, что затрудняет использование населением имеющихся ресурсов. В этой связи, важное значение имеет совершенствование механизма управления социальной инфраструктурой районов, особенно на территориальном уровне. Очевидно, что он не может быть одинаков для всех муниципальных рай-
онов. Эффективное управление социальным развитием в регионе невозможно без учета интересов муниципальных образований, занимающих особое место в этой системе [2].
В связи с этим на современном этапе наиболее актуальными в практическом плане, для органов местного самоуправления, представляются исследования, которые призваны всесторонне изучить социальную инфраструктуру, выявить важнейшие тенденции и пути ее формирования, функционирования и развития, разработать конкретные рекомендации по управлению инфраструктурой. Для реализации мероприятий по эффективному управлению на конкретной территории должна быть предложена комплексная оценка территории, которая определяет специфику сельских территорий, позволяет оценить риски и потенциалы конкретной территории, оценить современное состояние и сформулировать основные перспективные направления социально-экономического развития. Требуется дифференцированный подход к регулирующему воздействию, включающий поиск новых форм и методов. Для проведения классификации и диагностики потребностей территорий в развитии инфраструктуры необходимым инструментом является качественный индикатор [3]. В качестве индикатора авторами предлагается расчет интегрального индекса уровня развития социальной инфраструктуры муниципальных районов Ивановской области.
Первоначально определена система показателей, характеризующих развитие социальной инфраструктуры. Информационной базой служили данные Территориального органа Федеральной службы государственной статистики Ивановской области по 21 муниципальному району. Отобранные показатели были сведены в четыре блока. Первый «Образование» объединил такие показатели, как обеспеченность дошкольными
учреждениями, %; радиус доступности дошкольных учреждений, км; средняя наполняемость образовательного учреждения, чел; радиус доступности образовательных учреждений, км. Во второй блок «Здравоохранение» вошли показатели: численность врачей, чел. на 1000 населения; численность среднего медицинского персонала, чел. на 1000 населения; радиус доступности больничных учреждений, км. В третий блок «Жилищно-коммунальное хозяйство» сгруппированы показатели: удельный вес общей площади жилищного фонда, оборудованной водопроводом, канализацией, отоплением, газом, %; ввод в действие жилых домов на душу населения, кв.м. В четвертый блок «Транспорт и связь»: густота автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием, км на кв. км территории; удельный вес автомобильных дорог с твёрдым покрытием в общей протяженности автомобильных дорог, %; число телефонов сельской телефонной сети общего пользования на 1000 чел. населения, ед; число автобусов общего пользования на 1000 чел. населения, ед.
На следующем этапе исследования была проведена стандартизация показателей с использованием следующих методов: балльной оценки, оценки относительно значений региональных показателей, линейного масштабирования. На базе стандартизированных показателей произведен расчет частных индексов по каждому из четырех блоков показателей, как среднее арифметическое значение всех входящих в группу показателей.
На четвертом этапе частные индексы объединены, путем суммирования полученных индексов, перемноженных на установленную значимость соответствующего компонента. Значимость каждого из блоков интегрального индекса установлена экспертным путем, на основании проведенного социологического исследовании. Блокам, характеризующим жилищно-коммунального хозяйство,
транспорт и связь - было присвоено значение 0,3; блокам образование и здравоохранение- 0,2. Методика построения интегрального индекса позволяет ранжировать муниципальные районы по уровню инфраструктурного развития, выявить лидирующие и отстающие районы.
На завершающем этапе произведена группировка муниципальных районов области по уровню обеспеченности населения объектами инфраструктуры. На основе проведенного анализа выделены три группы районов по уровню развития инфраструктуры. В первую группу вошли семь районов, в которых условия для жизни наименее благоприятны. Вторая группа объединяет десять муниципальных районов Ивановской области со средним уровнем развития инфраструктуры (47,6% от общего числа). Третью группу формировали районы, имевшие наиболее высокий уровень развития социальной инфраструктуры. В эту группу вошли лишь 4 муниципальных образования.
Современная социальная инфраструктура характеризуется неравномерным, несбалансированным развитием отраслей на территории. Необходимо целенаправленное воздействие на развитие и выравнивание обеспеченности объектами социальной инфраструктуры. Совершенствование процесса инфраструктурного обеспечения отдельных территорий должно строиться, с учетом сложившейся выраженной дифференциации региональных особенностей данного процесса.
Целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными процессами в муниципальных образованиях. Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, муниципальным образованиям или формам собственно-
сти, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой. Органы местного самоуправления в рамках своей компетенции осуществляют многогранную деятельность по управлению социальными процессами в регионе. Кроме того практическая часть многих федеральных и региональных программ реализуется именно на муниципальном уровне [5].
Их важнейшей особенностью является определение, исходя из народнохозяйственной значимости, социальной, экологической и экономической и институциональной целесообразности состава приоритетных направлений развития и очередности их реализации, с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях. Учитывая значимость программно-целевого подхода в развитии региона, исключительную актуальность имеет федеральная целевая программа « Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года» [5]. Основная цель целевой программы социально-экономического развития -решение ключевых социально-экономических проблем территории, в рамках текущего или перспективного плана.
Определение степени социальной эффективности программ является достаточно сложным процессом. Лишь немногие социальные эффекты могут быть выражены в стоимостной форме, а большая часть не поддается стоимостной оценке, следовательно, необходимо сопоставлять размерность с другими видами размерности, и тогда возникает дополнительная проблема их сводимости. Первым шагом
в оценке социальной эффективности проекта является определение показателей, позволяющих количественно отразить степень социальной эффективности проекта. При этом необходимо учитывать основные проблемы муниципального образования и стоящие перед ним задачи, для того, чтобы провести оценку социальной эффективности проекта в разрезе степени влияния его результатов реализации на качество жизни сельского населения.
Для этих целей нами разработана балльная система показателей, учитывающая основные проблемы муниципального образования. При разработке указанной балльной системы учитывались следующие принципы:
1. Отбор показателей для включения в систему должен быть согласован с программами социального развития муниципального образования;
2. Сумма весовых коэффициентов критериев, используемых для программы, должна быть равна 1. Если критерий не используется для оценки данного проекта, его весовой коэффициент равен 0;
3. При выборе весов коэффициентов, 70% рекомендуется отнести на показатели, непосредственно влияющие на реализацию программ социального развития или затрагивающие наиболее острые социальные проблемы субъекта;
4. 30% весов рекомендуется отнести на показатели, косвенным образом способствующие реализации программ социального развития или решению наиболее острых проблем хозяйствующего субъекта.
Таким образом, для оценки социальной эффективности Долгосрочных целевых программ (ДЦП) Ивановской области можно предложить систему показателей, представленную в таблице 1.
Таблица 1.
Показатели социальной эффективности ДЦП «Устойчивое развитие сельских
территорий»
Показатель социальной эффективности проекта Вес показателя Принимаемые значения Балл оценки
1.Соответствие цели программы приоритетам, целям и стратегиям социально-экономического развития муниципального образования 0,15 1.Соответствует 1
2. Частично соответствует 0,5
3. Не соответствует 0
2. Улучшение жилищных условий граждан. 0,20 1. Ввод и приобретение жилья гражданам, проживающим в сельской местности. 0,5
2. Ввод и приобретение жилья молодым семьям и молодым специалистам 1
3. Ввода и приобретения не происходит 0
3.Повышение уровня инженерного обустройства муниципального района. 0,20 1.Ввод газопроводных сетей 0,5
2.Ввод локальных водопроводов 0,5
3. Ввода не происходит 0
4.Отраслевая принадлежность проекта 0,15 1. Образование 0,15
2.Здравоохранение 0,2
3. ЖКХ 0,2
4. Транспорт и связь 0,2
5.Культура и спорт 0,1
6. Реализация проекта местных инициативных граждан. 0,15
5.Реализация принципов софинансирования 0,3 1. Привлечение средств федерального бюджета 1
2. Областной бюджет 0,75
3.Привлечение внебюджетных средств 0,5
4. Самофинансирование 0,25
Далее необходимо определить значение интегрального коэффициента социальной эффективности программы. Для определения значения показателя рекомендуется использовать формулу:
Кс.э. = £ (1)
I=1
где - оценка целевой программы по 1-му критерию,
.; - весовой коэффициент >го критерия.
Для определения эффективности принятых программ нами проведена оценка эффективности программы муниципальных районов с различным уровнем развития социальной инфра-
структуры. Градация интегрального ко- альной эффективности проекта пред-
эффициента для оценки степени соци- ставлена в таблице 2.
Таблица 2
Градация интегрального коэффициента социальной эффективности долго-
срочной целевой программы
Значение интегрального коэффициента Социальная эффективность программы
Менее 0,2 Практически отсутствует
0,2- 0,3 Низкая
0,3-0,5 Ниже среднего
0,5-0,7 Средняя
0,7-0,85 Высокая
Более 0,85 Очень высокая
Значение интегрального коэффициента равного 0,6751, определенного по социальной программе районов с высоким уровнем развития социальной инфраструктуры, указывает на среднюю эффективность программы. Коэффициент 0,8175 для группы районов со средним уровнем инфраструктурного развития - характеризует высокую эффективность проекта. Средний интегральный коэффициент - 0,8625, для районов с низким уровнем развития, указывает на то, что данная программа окажет сильное влияние на социальное развитие сельских территорий. Следовательно, субсидии, предоставляемые, в рамках реализуемых федеральных и целевых программ, должны дифференцироваться с учетом степени развития сельских территорий. Долгосрочные целевые программы будут иметь больший социальный эффект при применении в районах со средним и низким уровнем развития социальной инфраструктуры.
В целом должен быть системный подход к инвестированию объектов сельской социальной инфраструктуры, который объединяет разрозненные программы по развитию отдельных объектов в единую комплексную программу всей социальной сферы региона, решает проблему ограниченных финансовых ресурсов путем выбора приоритетных направлений их расходования. Критерием при-
оритетности финансирования социальной инфраструктуры является величина, существующей на определенный момент времени, потребности населения в услугах данной отрасли социальной инфраструктуры. Одним из наиболее приемлемых способов определения потребности в услугах определенной отрасли социальной инфраструктуры в регионе является расчет разницы между нормативными показателями обеспеченности региона объектами социальной инфраструктуры и существующим положением. Для этого можно воспользоваться распоряжением Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р «О социальных нормативах и нормах», а также существующими изменениями к данному постановлению. Документ устанавливает минимальные нормативы обеспеченности населения объектами и услугами социальной инфраструктуры [6].
На основе принятых социальных нормативов определяются приоритетные направления развития объектов социальной сферы, осуществляется планирование долгосрочных мероприятий создания объектов социальной инфраструктуры. Достаточно ответственным мероприятием программы является определение приоритетного направления в развитии социальной инфраструктуры, которое предлагает выявлять, на основе определения уровня удовлетворения потребно-
стей сельского населения в общественных благах, путем соотношения фактических и нормативных показателей:
П ,
=
П
(2)
где уровень удовлетворения потребностей сельских жителей в ьх общественных благах; Пф., Пщ- соответственно
фактические и нормативные показатели обеспеченности сельского населения i-ми общественными благами. Чем более показатель S¿ приближен к единице, тем меньше величина расхождения между нормативными и фактическими параметрами, тем, следовательно, выше уровень удовлетворения социальных потребностей и, наоборот. Ранжируя, таким образом, частные случаи показателя можно выявить не только конкретные проблемы в развитии социальной инфраструктуры в сельских муниципальных образованиях, но и степень их приоритетности. Последняя, находясь в обратно пропорциональной зависимости к уровню удовлетворения потребностей населения в социальных услугах, может быть выражена в виде алгоритма:
N
= — (3)
5,.
Если Si меньше 0,5, a N - больше 2, это обозначает высокую степень приоритетности проблем, если Si
изменяется в пределах от 0,51 до 0,7, a N -от 1,9 до 1,4, то это - средняя степень приоритетности проблем; если Si больше 0,71, a N меньше 1,4, это обозначает низкую степень приоритетности проблем.
Как показывают расчеты, наиболее приоритетным направлением расходования средств федеральных целевых программ на уровне Ивановского региона является жилищно-коммунальная сфера и культурная сфера.
После определения приоритетного направления необходимо разработать комплекс программных мероприятий по его реализации, с учетом функционально-финансовых обязанностей, присущих федеральным, региональным органам государственной власти и местному самоуправлению. Наиболее сложным моментом в осуществлении целевой комплексной программы является ее ресурсное обеспечение. Последнее предполагает определение необходимого объема финансирования
(рассчитываемого на основе
региональных нормативов потребления общественных благ), источников финансовых ресурсов, поиск инвесторов и создание для них условий, стимулирующих вложение инвестиций в приоритетное направление. Расчетный пример представлен в табл.3.
Таблица 3
Определение уровня удовлетворенности и приоритетов
н
Показатель Si N
Уровень обустройства жилищного фонда 0,65 1,53
Обеспеченность объектами культуры 0,69 1,44
Обеспеченность больничными учреждениями, коек 0,75 1,33
Обеспеченность местами в общеобразовательных учреждениях 0,81 1,23
Обеспеченность местами в дошкольных учреждениях 0,83 1,20
Обеспеченность средним медицинским персоналом 0,9 1,11
Обеспеченность врачами 1,15 0,87
Обеспеченность амбулаторно-поликлиническими учреждениями, посещений 1,25 0,8
Принимая все вышесказанное во внимание, можно сделать вывод о целесообразности и пользе применения муль-тифакторного подхода в оценке необходимости государственного финансирования различных отраслей социальной инфраструктуры. Использование предложенных критериев призвано способствовать оптимизации распределения денежных потоков среди целых отраслей и отдельных предприятий социальной инфраструктуры.
ЛИТЕРАТУРА
1.Ильченко А.Н., Абрамова Е.А. Посткризисное развитие социально-экономической инфраструктуры малых городов. ИГХТУ, Иваново, 2012. 240 с.
2. Ильченко А.Н., Абрамова Е.А Оценка инфраструктурного потенциала // Современные наукоемкие технологии. Региональное приложение. 2010. № 2. С.28-35
3. Смирнова О.А. Функциональный анализ инфраструктуры региона: методология и ап-
робация // Современные наукоемкие технологии. Региональное приложение. 2013. №3. С.79-84.
4. Смирнова О.А., Кузнецова С.В. Анализ подходов к оценке инвестиционной привлекательности региона // Современные наукоемкие технологии. Региональное приложение. 2016 . №1. С.44-51.
5. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012. Стат. сб. Рос-стат. М., 2012. 990 с.
6. Федеральная целевая программа "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года" ГАРАНТ.РУ: [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/703190 16/#ixzz3RXww3jMZ (дата обращения: 30.10.17 г.)
7. Борецкий Ю.А. О критериях приоритетности государственного финансирования отраслей социальной инфраструктуры // Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 9 (338) С. 57-61.
Рукопись поступила в редакцию 09.11.2017
PROGRAM-TARGET APPROACH TO FORMATION OF DIRECTIONS OF DEVELOPMENT OF SOCIAL INFRASTRUCTURE OF THE IVANOVO REGION
O. Smirnova, Y. Smirnova
Management of social infrastructure should be based on a differentiated approach that takes into consideration the specific features of development of municipal districts. In article problems of a social infrastructure of regions are considered. Features of reference of objects to a social infrastructure are defined. The system of the indicators, characterizing development of a social infrastructure is described. The mechanism of management by a social infrastructure of regions taking into account interests of municipal unions is considered. The ball system of indicators, considering the basic problems of municipal union is developed. The technique of definition of efficiency of federal target programs taking into account a level of development of a social infrastructure is offered. Priorities of distribution of the means, allocated for social development of rural territories are defined.
Key words: social infrastructure, infrastructure management, municipal district, program- target approach.
