CC BY
50
Программно-целевой метод управления как инструмент рыночной экономики
О.И. Абатуров
Данная публикация посвящена программно-целевой деятельности как системе намечаемых, подлежащих осуществлению целей (действий), проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели.Программно-целевое управление (ПЦУ) применяется в настоящее время на всех уровнях управления народным хозяйством, программно-целевые методы управления используются на новых предприятиях и объединениях. Без создания хорошо спроектированной системы поддержки хорошие результаты получить очень сложно, в силу этого программно-целевой метод управления на современном уровне выступает, прежде всего, как инструмент рыночной экономики.
Program - targeting activity is a system of proposed purposes (actions) which are to implement; their realization will provide the achievement of the aim which was put. The program - targeting management today (PTM) is applied at all levels of management of national economy as well as the program - targeting methods of control which are used at new firms and companies. It is very difficult and improbable to get good outcomes without creation of the well designed support system of program leader including the fulfillment of analytical, organizational, control, recording and information functions. That is why the program - targeting method of management seems to be the tool of market economy nowadays.
звано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Определенная подобным образом программно-целевая деятельность имеет самые разные формы, получившие название «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «социально-экономическое программирование» .
Все эти формы используют общую методологию, называемую програм-мно-целе-вым подходом, или программно-целевым методом. Поскольку такая методология используется для решения очень широкого класса как теоретических, так и управленческих проблемных задач, возникающих в самых разных областях экономики, производства, обмена, потребления, возникает необходимость в уточнении теоретической верификации основных составных процедурных компонентов программно-целевого подхода.
Актуальность решения этой задачи связана уже с тем, что исходное понятие «метод» применительно к программно-целевому подходу имеет определенную условность
Абатуров Олег Игоревич - исполнительный директор ООО «Трансэлектрострой» (г. Хабаровск)
nt
О.И. Абатуров
ьрограммно-целевая деятельность, широко используемая в настоящее время в практике управления, в наиболее широкой трактовке представляет собой систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер (действий), проведение которых при-
и размытость. Достоинство метода, связанное с его универсальностью вступает в конфликт с возможностью установить границы его использования. По своей сути, программно-целевой метод есть одна из основных форм системного подхода к процессам управления объектами, процессами, отношениями различной природы и содержания. Так что укоренившееся в российской экономической литературе понятие «программно-целевой метод» представляет более широкую категорию в сравнении с общепринятым толкованием слова «метод», понимаемого как один из способов анализа, исследования, изучения, управления. Конкретному смыслу, который вкладывается в используемое здесь и далее понятие «программно-целевой метод», более соответствуют термины «методология», «подход», «управленческие механизмы». В этом смысле и необходимо воспринимать используемое в последующем изложении понятие «программно-целевой метод».
Учитывая свойства, признаки и характерные черты программно-целевого метода, допустимо определять его как совокупность следующих взаимос-вязанных и взаимообусловленных процедур проблемноо-риентированного управления:
1) анализ и отбор наиболее важных, настоятельных, кризисных проблем функционирования экономики и социальной сферы, жизнедеятельности государства и общества, сохранения естественной среды обитания людей;
2) формулирование системной совокупности структурированных, ранжи-рован-ных по масштабности, значимости, главенству целей и целевых задач, решение которых исчерпывает выявленную проблемную ситуацию;
3) установление комплекса мер, действий, направленных на решение выделенной проблемы; координация, ориентация действий во времени, их взаимная увязка, привязка мероприятий к исполнителям на основе вариантного анализа и отбора предпочтительных вариантов;
4) определение вида и количества трудовых, материальных, информационных, финансовых ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий, источников приобретения, получения ресурсов; рационализация состава ресурсного обеспечения с позиций экономии ре-
сурсов, минимизации затрат на основе взаимозаменяемости и взаимодополняемости;
5) создание и приведение в действие организационно-экономических механизмов управления реализацией намеченных программных мер, контроля над их исполнением и обеспечением, оперативного регулирования и корректирования.
Подобная многостадийная схема использования программно-целевого метода позволяет получить более полное представление о нем в сравнении с любой другой попыткой определения этого метода, используя однопризначную формулировку. Все дело в том, что программно-целевой метод по своей природе многопризначен и не сводится к единой характеристике. Об этом свидетельствует уже сам факт двупризнач-ного названия этого метода (программный и целевой одновременно).
Чтобы получить более полное представление о сущности и содержании программно-целевого метода, выделим отдельные детали, черты, характеризующие его, раскрывающие некоторые упомянутые выше его общие положения и признаки.
Развитость целеполагания и целеобосно-вания относится к одному из определяющих признаков метода, что следует из самого его названия. Углубленная проработка целей, выделение целевой стадии программирования находят конкретное проявление в следующих чертах, свойственных программно-целевому управлению:
- формирование программных целей на основе анализа проблем, назревших задач обеспечения ресурсной безопасности системы с учетом их генезиса, текущего состояния, а также возможности решения традиционными методами. Анализ должен включать исследование формирующихся потребностей разного уровня в динамике;
- использование в процессе целеполагания научно обоснованных рациональных норм потребления и других целевых нормативов;
- структуризация целей, выделение главной и соподчиненных целей, распределение целевых задач по уровням иерархии, построение иерархически организованной системы («дерева») целей;
- учет в процессе постановки целей экономических и правовых ограничений, обусловленных целевыми установками, действующим законодательством, особенное-
тями программируемого этапа, ранее принятыми решениями, наличием других программных целей, ограниченными ресурсными возможностями;
- сочетание количественного и качественного подходов при формулиро-вании целей и целевых задач, достижение высокого уровня количественной определенности в исходной постановке социальных и экономических целей развития;
- ранжирование целей по социальной значимости и народнохозяйственной важности в процессе целеустановления.
Специфическим признаком программно-целевого метода является формирование функциональной системы действий перед установлением совокупности адресных программных мероприятий, направленных на достижение цели. Эта характерная особенность метода часто упускается из вида исследователями программно-целевого управления. Разделение системы целереализу-ющих действий на функциональные, характеризующие содержание намечаемых мер и адресные, определяющие исполнителей программных мероприятий, носит принципиальный характер и имеет прямое проявление в выделении функциональной и адресной структуры целевых программ. Логическая обоснованность такого разделения вытекает из необходимости вначале установить, что надо сделать для достижения намеченных целей и только потом определить, кто это будет делать. Функциональный подход к выявлению необходимых мероприятий позволяет обеспечить их комплексность и полноту, так как он охватывает весь круг необходимых це-леориентированных программных действий. Адресный подход выявляет круг исполнителей программы и одновременно устанавливает принципы их привлечения к участию в реализации программных мероприятий. Привлечение может осуществляться: на директивной основе, если потенциальные исполнители непосредственно подчинены инициатору, заказчику программы; на основе заинтересованности участников в решении программной проблемы и в достижении программных целей; на экономической, рыночной основе, если программные мероприятия, работы предлагается выполнять как оплачиваемый заказ, по договору, контракту.
Предварительно развернутая система
целей даст возможность выявить полный круг целереализующих функций (задач, действий) благодаря тому, что эти функции и мероприятия по их осуществлению должны «перекрыть» всю систему целей.
Учитывая укрупненный характер программных целереализующих функций по сравнению с детализирующими и конкретизирующими их адресными программными заданиями в рамках предварительного установления системы мероприятий функциональной природы, проще сформировать рациональный комплекс функциональных мер по решению целевых задач с использованием вариантного анализа. Одновременно, изначальное установление целенаправленных функций вне прямой связи с реализующими их структурами придает программно-целевому методу межотраслевой и межрегиональный характер, препятствует выбору способа действий в зависимости от их исполнителей.
При наличии предварительно сформированного набора согласованных во времени программных действий облегчается последующее установление адресной структуры целереализующей системы в увязке с конкретными исполнительными отраслевыми, региональными органами, хозяйствующими субъектами, организациями и лицами. Ведь чаще всего с реализацией программно-функционального мероприятия (целевой задачи) связаны многие исполнители, каждый из которых выполняет определенное программное задание, поручение.
В свете высказанного, программно-целевому методу свойственны следующие укрупненные процедуры формирования системы функциональных мероприятий и адресных поручений по решению программной проблемы:
- в соответствии с развернутой системой целей и задач определение полного круга функций, которые должны быть осуществлены в интересах решения целевых задач;
- установление мероприятий функциональной природы, обеспечивающих достижение поставленных целей за счет реализации всего круга необходимых программных функций, действий;
- анализ спектра взаимозаменяемых мероприятий с позиций выявления совокупности наиболее прогрессивных и эффек-
тивных (в свете предвидимых затрат ресурсов и времени на их осуществление);
- согласование мероприятий во времени и пространстве, построение системы целе-реализующих мер, обеспечивающих достижение программных целей, решение целевых задач программы;
- установление круга исполнителей в соответствии с содержанием функциональных целереализующих мероприятий;
- разработка адресных поручений исполнителям или выработка механизмов самоуправления, действие которых обеспечивает выполнение исполнителями программных функций.
Программно-целевому методу свойственны также некоторые особенности планирования ресурсного обеспечения. Прежде всего, имеется в виду присущий этому методу принцип целевого распределения ресурсов, согласно которому потребности в ресурсах определяются, а сами ресурсы выделяются в соответствии с целереализу-ющими мероприятиями, т.е. в непосредственной увязке с целями. Первичное распределение ресурсов «по целям» в общем случае предпочтительнее распространенного в управлении распределения ресурсов «по исполнителям», т. е. отраслям, регионам, организациям, объектам, которое должно быть вторичным, следовать за целевым распределением.
Определение потребных ресурсов и затрат в строгом соответствии с целями присущее программно-целевому методу при таком подходе с большей полнотой и объективностью определяется уровень затрат на достижение цели. Так как в комплекс программных действий включаются все мероприятия по достижению намеченных целей, тем самым в полной мере учитываются и все необходимые ресурсы, все виды затрат. К тому же, при непосредственном распределении ресурсов по отраслям, регионам, организациям, прежде всего, принимаются во внимание только прямые про-из-водственные расходы, тогда как косвенные, сопряженные затраты на вспомогательные производства, производственную и непроизводственную инфраструктуру, охрану среды, социальные нужды выявляются лишь тогда, когда их отсутствие становится тормозом в решении проблемы. Отсюда, программно-целевому методу при его последовательном применении не свой-
ственно возникновение типичной в начальной стадии выработки и принятия проблемных решений иллюзии «малых затрат», которая рассеивается по мере реализации полного круга задач, обеспечивающих разрешимость проблемной ситуации.
Благодаря непосредственной увязке целей и ресурсов, целевой ориентации затрат возникают предпосылки и создаются условия объективной, укрупненной оценки эффективности использования ресурсов уже на начальных стадиях программирования. Так как эффективность по своей сути есть отношение конечного результата к обусловившим его затратам, а конечный результат ассоциируется с уровнем достижения цели, то сопоставление степени решения целевой задачи с общим объемом израсходованных ресурсов проще всего осуществляется в условиях применения программно-целевого метода. В то же время, при отсутствии целевого распределения ресурсов, выделении ресурсов не «на цели», а «на объекты», при так называемом «котловом» методе учета затрат объективное определение эффективности использования ресурсов существенно затрудняется.
Наконец, благодаря целевой ориентации ресурсного обеспечения программных действий возникает более широкий спектр возможностей анализа взаимозаменяемости ресурсов, их вариации, что является важным условием отыскания рациональных (в пределе оптимальных) путей эффективного использования ресурсного потенциала, сокращения затрат на решение целевой задачи. Таковы основные признаки и свойства программно-целевого метода управления, определяющие его содержание в процессе установления путей решения крупных, многогранных социально-экономических проблем.
В настоящее время программно-целевое управление (ЦПУ) применяется на всех уровнях управления народным хозяйством и, если оценивать по многим формальным признакам, проблемы его практического применения решены. Считается, что про-граммно-целевые методы управления используются на многих предприятиях и в объединениях, они были даже включены (как основные элементы формирования организационных структур управления) в общеотраслевые нормативные документы.
Рис. 1. Управление целевыми программами в системе управления предприятия на основе норм и стандартов трудовых процессов
Однако фактическое состояние дел с применением программно-целевого подхода (ПЦП) в управлении значительно отличается от кажущегося. Если на уровне народного хозяйства в целом, межотраслевого руководства созданием и освоением новой техники, территориального управления целевые комплексные программы стали нормальным и распространенным средством управления, то на уровне предприятий и объединений ПЦУ не получил еще достаточного распространения.
Дело обстоит так, что директора значительной части организаций основного звена даже формально не заявляют о применении или о желании применить ПЦУ. На многих предприятиях и в объединениях, где такие методы и формы считаются освоенными, применение можно назвать символическим: кроме изменения названий отдельных органов и должностей, в организации управления ничего не изменилось. Опросы директоров объединений и предпри-ятий показывают, что половина из них вообще не представляет сути ПЦУ, а большинство осталь-
ных представляют его весьма упрощенно.
В то же время количество публикаций научных и методических материалов по вопросам применения программно-целевого управления на предприятиях сведено к минимуму, нормативно-методических документов по использованию новых методов и форм, пригодных для практического использования, не существует. Это тем более неестественно, что в странах, где ПЦУ в управлении производством действительно нашел повсеместное применение, ведутся постоянные и широкие исследования в этой области, регулярно публикуются новые рекомендации, освещается практический опыт.
Опыт прошлых лет при управлении сложными программами свидетельст-вует, что без создания хорошо спроектированной системы поддержки руководителя программы, включающей выполнение аналитических, организационных, контрольно-учетных, информационных функций, хорошие результаты получить невозможно.
Значительно различается организация управления программами в зависимости от объе-
ма и характера связей между исполнителями программных мероприятий. Так, в комплексно-связанных программах, представляющих собой совокупность строго обусловленных мероприятий, где результаты одних работ служат основой или необходимым условием для выполнения других, взаимодействие исполнителей очень велико и имеет активный характер. Это, например, программы создания и производственного освоения новых изделий, перехода к новым технологиям, реконструкции, технического перевооружения и т. п. В организации управления такими программами роль руководителя и необходимость создания матричной структуры исключительно велики.
И напротив, требования к управлению ком-плексно-дискретными программами, которые представляют собой наборы относительно независимых, мало связанных друг с другом мероприятий, в совокупности обеспечивающих достижение конечной цели, совершенно иные. Здесь достаточно централизованно установить цели и распределить ресурсы, а затем лишь организовать четкую координацию плановых решений и строгий контроль над их выполнением. Эту работу могут выполнять существующие плановокоординационные органы и специализированные подразделения функциональных блоков. Таким способом целесообразно управлять программами, ориентированными на экономические и социальные цели (например, на сокращение ручного и тяжелого труда, экономию материалов, топлива и энергии и т. п.), на поддержание и повышение качества продукции, на охрану окружающей среды.
Использование матричных форм организации программно-целевого управления значительно расширяет возможности совершенствования организационных структур и позволяет разрешить или значительно смягчить многие организационные проблемы. При выборе конкретных организационных решений, основанных на матричном способе построения структуры, целесообразно руководствоваться некоторыми общими критериями. В их числе можно назвать следующие:
- полнота ответственности каждого управленческого органа за достижение поставленной перед ними задачи (подцели) управления;
- сбалансированность целей субординированных уровней управления, которая достигается за счет того, что выполнение совокупности задач, возлагаемых на все звенья ниже-
стоящего уровня, должно обеспечивать полное достижение цели, стоящей перед вышестоящим уровнем управления;
- комплексность выполнения совокупности функций управления, относя-щихся к решению каждой поставленной задачи ( как по «вертикали», так и по «горизонтали» взаимодействия);
- минимизация дублирования функций и работ при организационном выделении подсистем управления проектами и продуктами;
- сохранение условий для специализации отдельных работников и первичных звеньев при создании комплексных подразделений;
- концентрация ответственности за достижение каждой подцели и решение каждой самостоятельной управленческой задачи в одном органе управления (у одного руководителя);
- сбалансированность в каждом звене и на каждом уровне управления объемов ответственности за достижение поставленной цели и прав по принятию решений, связанных с ее достижением.
Ориентация на указанные критерии при одновременном учете всех описанных особенностей применения программно-целевого подхода в управлении организацией позволяет разработать и внедрить высокоэффективные структуры управления - гибкие, хорошо приспосабливающиеся к изменяющимся условиям деятельности.
Анализ отечественного и мирового опыта позволяет с уверенностью полагать, что основной тенденцией развития организационных структур управления объединениями и предприятиями в будущем десятилетии станет все более тесное сочетание линейно-функциональных и программных форм, опирающееся на принципы матричного управления.
Литература и источники:
1. Быстрое, В.В. Основы организации и управления инновационными процессами в условиях рыночной экономики / В.В. Быстрое. - Владивосток. - 2000.
2. Контуры инновационного развития мировой экономики: Прогноз на 2000-2015 гг. / Под ред. д.э.н. A.A. Дынкина. - М.: Наука, 2000.
3. Мацнев Д.А., Программно-целевой метод планирования / Д. А. Мацнев, К.П. Самсонов. - М.: Экономика, 1997.
