CC BY
368
Программно-целевой метод стратегического планирования как условие устойчивого развития туризма в регионе
Алексеева Ольга Валентиновна
Аспирант
Российская Международная Академия Туризма
b-blackberry@yandex.ru
Аннотация: В статье рассмотрены основные способы осуществления регионального стратегического планирования, основной целью которого является обеспечение устойчивого развития туризма. Подробно рассмотрен программно-целевой метод.
Ключевые слова: туризм, ФЦП, федеральная целевая программа, стратегическое планирование
Abstract: This article reviews the means of regional strategic planning realization, where the main objective is maintenance of the sustainable development of tourism. The close study is made of the target-oriented program method.
Key words: tourism, federal target program, strategic planning
Туризм - одна из наиболее динамично развивающихся сфер мировой экономики в целом, и российской в частности. В структуре мировой экономики роль туризма неуклонно возрастает. Данная отрасль относится к числу наиболее динамично развивающихся и высокодоходных. По объему дохода туризм уже более десяти лет занимает лидирующее место в первой пятерке самых высокоэффективных отраслей. Темпы развития туризма превышают темпы роста мировой экономики.
По данным Всемирной туристской организации (ЮНВТО) туризм обеспечивает десятую часть валового национального продукта, 11% международных инвестиций, 8% от мирового экспорта и 37% от экспорта в сфере услуг.
Туризм, с одной стороны, - важнейший фактор оздоровления нации, а с другой - стабильный источник пополнения доходной части бюджета.
Туристская индустрия - это совокупность средств размещения; транспортных средств; объектов питания; развлекательного, познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения; организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, а также организаций, предоставляющих экскурсионные услуги и услуги гидов-переводчиков. [1]
Туристская индустрия располагает солидной материально-технической базой, обеспечивает занятость большого числа людей и взаимодействует со всеми отраслями экономического комплекса.
К материально-технической базе туризма относятся: туристские фирмы (туроператоры и турагенты), гостиницы, туристские базы, предприятия питания и торговли, автотранспортные предприятия, пункты проката туристского снаряжения и инвентаря, бюро реализации туристских путевок, контрольно-спасательные службы (посты), туристские клубы, станции и т.п. [2]
Устойчивое развитие туризма обеспечивает единство трех составляющих:
• развитие туризма и рекреации с основными экологическими процессами;
• экономическая устойчивость, обеспечивающаяся, благодаря роли туризма как эффективного способа развития местной экономики, через сбалансированное управление ресурсами;
• социально-культурная устойчивость, позволяющая повысить занятость и доходы населения регионов, сохранить историкокультурные памятники, укреплять местную самобытность и сложившийся уклад жизни.
Суть принципа устойчивого развития для каждой страны и ее отдельных регионов состоит в том, чтобы построить экономику, которая
удовлетворяла бы нужды и желания людей, но при этом ее рост вписывался бы в пределы экологических возможностей данной страны.
В методических рекомендациях ООН и ЮНВТО по национальному и региональному планированию туризма выделяется три основных причины, побуждающих развивать туризм и рекреацию:
1. причины экономического характера (туризм способствует стабильному экономическому развитию);
2. социальные причины, так как туризм способствует воспроизводству духовных и физических сил людей, сохранению исторического наследия, развитию и сближению культур, созданию новых рабочих мест, улучшению качества жизни населения;
3. причины экологического характера, так как туризм способствует сохранению окружающей среды.
Устойчивое развитие туризма в России должно обеспечить:
• повышение удельного веса туризма в доходной части бюджета;
• развитие регионов и муниципальных территорий;
• снижение безработицы и рост занятости;
• возрождения. Становление и развитие социального туризма;
• стимулирование развития других отраслей народного хозяйства через мультипликативный эффект;
• развитие малых городов и муниципальных образований;
• развитие ремесел и народных промыслов;
• освоение новых туристских территорий и создание зон и центров внутреннего туризма;
• оптимизацию структуры туризма по въезду-выезду и ориентацию на въездной, внутренний, социальный туризм;
• увеличение притока твердой валюты и др.
Экономическое развитие туризма способствует через налоги пополнению доходной части бюджета, что стимулирует через реализацию
социальных программ повышение уровня и качества жизни и платежеспособного спроса населения. Одновременно с этим увеличиваются инвестиционные ресурсы отрасли и «туризм развивает туризм». На очередном обороте средств объем доходов от туризма возрастает совокупно за счет возросшего туристского потока по нелинейной прогрессивной модели (фактор роса платежеспособного населения) и за счет воздействия инвестиционного фактора. При этом вместе с экономической функцией должна реализовываться в аналогичной пропорции социальная функция туризма, направленная на физическое и духовное оздоровление нации, в том числе повышение качества человеческих ресурсов. Это, в свою очередь, трансформируется через повышение производительности труда и увеличение доходной части бюджета в экономическую составляющую.
Посредством экономического развития туризма решается еще ряд важных социальных задач. Туристская сфера становится крупнейшим работодателем, создавая новые рабочие месса, как в собственной инфраструктуре, так и в других отраслях национальной экономики через мультипликативный фактор.
Устойчивое развитие туризма не представляется возможным при отсутствии долгосрочной научно обоснованной концепции развития туризма. Положительными внешними эффектами со стороны экономики являются: увеличение доходов, поступающих в регионы, развивающие туризм; мультипликативное воздействие на экономику; создание новых рабочих мест; привлечение инвестиций в развитие инфраструктуры.
Концепция развития туризма в отдельно взятом регионе зачастую
отражена в концепции социально-экономического развития, что вполне
закономерно. Туризм в зависимости от сложившейся структуры въезда-выезда,
числа прибытий, интенсивности туризма, туристской подвижности, туристского
оборота, конъюнктуры туристского рынка и многих других экономических,
социальных, политических факторов, может стать как важнейшим источником
бюджетных поступлений, так и мощным источником вывоза твердой валюты
4
за рубеж. Целенаправленное и устойчивое развитие туризма в регионе может быть обеспечено с помощью разработки стратегических планов развития, к числу которых относится и разработка целевых программ на разных уровнях.[3]
Мировая практика доказала, что стратегическое планирование и управление - это самый эффективный вид управления. Отсутствие ясной, четкой стратегии социально-экономического развития регионов и
муниципальных образований приводит к ситуации топтания на месте и «латания дыр», что сегодня наблюдается на общегосударственном, региональном и местном уровнях управления.
С принятием федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Российской Федерации» в правовой оборот вошли такие понятия, как концепция социально-экономического развития, стратегическое управление и стратегическое планирование. Данный закон определяет концепцию как систему представлений о стратегических целях и приоритетах социальноэкономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.
Под стратегией комплексного социально-экономического развития понимается совокупность программ перспективного устойчивого развития всех сфер жизнедеятельности населения муниципального образования в условиях изменяющейся внешней среды, реализация которых приведет к повышению благосостояния каждого жителя.
Разработка стратегии - это процесс перспективного мышления, направленный на формирование и достижение стратегических целей, связанных с повышением эффективности функционирования социальноэкономической системы согласно прогнозам складывающихся ситуаций, с поиском и использованием эффективных форм и методов решения качественно новых задач социально-экономического развития.
Стратегическое управление - это современный эффективный вид управления, включающий в себя как неотъемлемую его составную часть стратегическое планирование, который необходимо применять:
• в условиях функционирования сложных социально-экономических систем, которые испытывают влияние множества факторов;
• в условиях выхода из кризисного состояния;
• в условиях необходимости решения качественно новых задач, обусловленных неопределенностью и динамичностью внешней среды;
• в условиях быстрого изменения задач, решение которых необходимо для достижения поставленных целей;
• в условиях ориентированности системы на целенаправленное устойчивое социально-экономическое развитие.
Приведенные выше условия соответствуют тем, в которых сегодня находятся местные органы власти. Следовательно, необходимо применять и развивать методы стратегического управления на муниципальном и региональном уровнях.
В целях реализации стратегических целей на муниципальном и региональном уровнях формируются стратегические планы развития, концепции, долгосрочные целевые программы.[4]
От выполнения стратегических планов напрямую зависит достижение целей государственной региональной политики. Разработка и осуществление федеральных целевых программ развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики. Государственным документом, в котором закреплены эти цели, является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №803 “Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации”.
Федеральные целевые программы регионального назначения, призваны способствовать и достижению названных выше общих целей региональной политики. При этом особая роль федеральных целевых программ развития
регионов заключается в решении стратегических задач реформирования
6
региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов.
Инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать как любые юридические и физические лица, так и инициаторами постановки вопросов о разработке федеральных программ регионов выступают их администрации.
Эти предложения в большинстве случаев направляются в Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации направляет указанные предложения на заключения в Министерство экономики, Министерство финансов и Госкомитет по науке и технологиям, а также в некоторые другие федеральные министерства и ведомства. Министерство экономики и другие заинтересованные министерства рассматривают полученные предложения, руководствуясь требованиями, определенными в “Порядке разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...” в других названных выше нормативных документах, к отбору проблем, в том числе территориальных, которые могут стать объектами для программной разработки.
По итогам рассмотрения предложения региона о разработке программы Министерство экономики, с учетом мнения Министерства финансов и Госкомитета по науке и технологиям и других федеральных и региональных органов исполнительной власти формирует заключение и направляет его в Правительство Российской Федерации, которое и принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы (или отклоняет внесенное предложение) и определяет ее государственного заказчика.
Государственный заказчик несет ответственность за подготовку и реализацию программы, управляет действиями разработчиков, которыми, как правило, являются научные и проектные организации. Ряд региональных программ разработан, например, институтами при Минэкономики России.
Разработанный и согласованный со всеми заинтересованными органами
проект программы направляется государственным заказчиком в Минэкономики
России, Минфин России и Миннауки России. Доработанный по их замечаниям
7
проект программы представляется Министерством экономики на утверждение в Правительство.
В соответствии с Федеральным Законом государственным заказчиком федеральной целевой программы, ответственным за ее реализацию, может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение.
Нормативные документы жестко определяют структуру федеральных целевых программ. Каждая из них должна обязательно включать следующие разделы:
• содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами;
• основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;
• система программных мероприятий, в том числе меры по трудоустройству, включая создание новых рабочих мест, переподготовку и социальную защиту высвобождаемых работников в результате реализации программы;
• ресурсное обеспечение программы;
• механизм реализации программы;
• организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;
• оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы;
• паспорт программы.
Обязательны также пояснительная записка, предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета на ближайший год, подтверждение согласованности программы с заинтересованными органами исполнительной власти. При необходимости представляются также соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, подтверждающие финансирование программы из бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников.
В целом можно сказать, что сложившаяся нормативная база, кратко охарактеризованная выше, достаточно четко обеспечивает процесс формирования программ от зарождения замысла и обоснования необходимости программы до апробирования и утверждения разработанной программы и порядок последующей работы по реализации программных мероприятий.
Поскольку программы осуществляются в регионах с дотационным бюджетом, доля регионального и местных бюджетов в финансировании программ обычно невелика: 5-15% и почти никогда не превышает 20-30%. Основная тяжесть финансирования программных мероприятий приходится на долю внебюджетных источников финансирования.
При определении форм и объемов государственной поддержки реализации федеральных программ необходим строгий отбор приоритетных инвестиционных проектов. Из числа производственных объектов, выдвигаемых на государственную поддержку, предпочтение должно отдаваться тем из них, которые способны обеспечить наибольшую экономическую и прежде всего бюджетную эффективность, в наибольшей мере способствовать решению ключевых для того или иного региона проблем и тем самым существенно повлиять на всю социально-экономическую ситуацию в регионе. Приоритетной государственной поддержки заслуживают те проекты, где она может дать наибольший мультиплицирующий импульс привлечению средств частных инвесторов, крупного корпоративного капитала, иностранных инвестиций.
Оптимальным решением проблем финансирования программ будет достижение такого положения, при котором само осуществление мероприятий программы (после определенного начального периода, когда требуется привлечение инвестиций из центра и других внешних источников) способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития программы. Накапливая инвестиционные ресурсы в процессе
реализации быстро окупаемых программных мероприятий, необходимо
9
направлять их на объекты более долговременного, стратегического характера, позволяющие добиться существенного перелома ситуации в регионе.
Федеральные целевые программы развития регионов направлены на увеличение экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом. Разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программы по развитию регионов, осуществляются в соответствии с достаточно отлаженной системой законодательных и других нормативных документов.
Таким образом, разработка и осуществление федеральных целевых программ развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики. В свете принятия
Правительством Российской Федерации федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011- 2018 годы) данный вопрос становится более актуальным. Развитие туризма в рамках реализации целевых программ представляется более планомерным,
четким, целенаправленным, что в свою очередь является гарантом обеспечения устойчивого развития туризма.[5]
Библиографический список:
1. Гуляев В.Г., Селиванов И.А. Туризм: экономика, управление, устойчивое развитие. - М.: Советский спорт, 2008.
2. Квартальнов В.А. Туризм. - М.: Финансы и статистика, 2002.
3. Носкова Н.А., Шнайдер А.Г. Управление социально-экономическим развитием муниципальных образований. - Орел: Орагс, 2007.
4. Место федеральных целевых программ социально-экономического
развития регионов в решении задач региональной политики в России // Russian Chemical Community URL: http://www.metal-
profi.ru/library/federalnie_tcel.htm (дата обращения: 27.07.2011).
