CC BY
997
Научный вестник ЮИМ №4' 2013
Экономическая политика и хозяйственная практика
3. Джаримова З.А. Перспективы развития аутсорсинга в российской агроэкономике // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 5: Экономика. 2009. №1.
4. Мисюряев С.Г. Аутсорсинг - эффективный инструмент развития конкурентоспособности предприятия // Социально-экономические предпосылки перехода столичного региона к устойчивому развитию: сборник докладов. - М.:МГАДА, 2012. - 502 с. - С.97-99. - (День Науки; вып. 4). 0,2 п.л.
5. Сорокожердьев В.В., Хашева З.М. Проблемы и приоритеты развития инновационной экономики и модернизации промышленной политики России // Экономическая наука современной России. 2012. - №2. - 168 с. - С. 141-143
6. Хашева З.М. Факторы и инструменты промышленной политики вертикально-интегрированной корпорации. Краснодар: Изд-во ЮИМ, 2009.
УДК 338.24.021.8 ББК 65.291.212 Ш 65
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ГЕНЕЗИС И ТЕНДЕНцИИ РАЗВИТИИ
(Рецензирована)
Сычанина Светлана Николаевна,
кандидат философских наук, доцент кафедры менеджмента Кубанского государственного аграрного университета, г. Краснодар. Тел.: (918) 442 05 96, е-mail: svetlanka050377@yandex.ru
Шичиях Рустем Адамович,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры менеджмента Кубанского государственного аграрного университета, г. Краснодар. Тел.: (918) 363 56 62, е-mail: s.r.a.01@mail.ru
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы становления и развития программно-целевого планирования и управления социально-экономических систем в России. В работе представлено авторское видение трансформации инструментов программно-целевого управления на различных этапах ее эволюции, а также даны основные направления и тенденции ее развития.
Ключевые слова: рыночная экономика, централизованно-плановая экономика, программно-целевой метод управления, история развития программного управления, национальные и региональные целевые программы.
PROGRAM-TARGETED MANAGEMENT: GENESIS AND DEVELOPMENT TRENDS
Sychanina Svetlana Nikolaevna,
candidate of Philosophical Sciences, associate professor of Department of Management of the Kuban State Agrarian University, Krasnodar. Ph.: (918) 442 05 96, е-mail: svetlanka050377@yandex.ru
Shichiyakh Rustem Adamovich,
candidate of Economic Sciences, senior teacher of Department of Management of the Kuban State Agrarian University, Krasnodar. Ph.: (918) 363 56 62, е-mail: s.r.a.01@mail.ru
Summary. In the article the problems of formation and development of program-target planning and management of socio-economic systems in Russia. The work presents the author’s vision of transformation tools purposeful management at different stages of its evolution, as well as given the basic directions and tendencies of its development.
Keywords: market economy, centrally-planned economy, program-target method of management, the history of the development of program management, national and regional target programs.
37
Экономическая политика и хозяйственная практика
В современных условиях управление национальной экономикой характеризуется феноменом регионализации и формированием территориальных производственных подкомплексов ориентированных на экономический рост. Любая экономика в той или иной степени испытывает кризисные ситуации, преодоление которых во многом зависит от вмешательства государства. Осуществление инновационного прорыва, обеспечение национальной безопасности, решении крупных социальных и экономических проблем возможно на основе адресной государственной финансовой поддержки.
Государственная власть оказывает помощь рыночным экономическим агентам в двух основных формах. К первой группе относится текущая поддержка, осуществляемая путём прямых дотаций, субвенций и межбюджетных трансфертов. Ко второй группе - инвестиционная, реализуемая через финансирование целевых программ, которая должна иметь стимулирующий характер, побуждающий хозяйствующие субъекты к поиску возможных путей и ресурсов для саморазвития. В таких случаях неизбежно возникает проблема согласования долгосрочных комплексных решений и текущих заданий, эффективным инструментом решения которого является программно-целевой подход.
В широком смысле, программно-целевой метод управления - это воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. В узком смысле ее сущность сводится лишь только к разработке и реализации целевых комплексных и ведомственных программ.
По мнению Б.А. Райзберга и А.Г. Лобко, программно-целевое управление в широком смысле слова, рассматривается как способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем.
В результате анализа позиций и мнений разных авторов, исследующих сущность и природу программно-целевого управления, нами дефини-цировано понятие программно-целевого управления социально-экономическим развитием и сформулированы следующие ее структурные элементы:
- установление целей развития;
- разработка мероприятий, направленных на достижение целей;
- обеспечение согласования целей и мероприятий;
- мотивация агентов хозяйственной деятельности;
- контроль реализации и ресурсное обеспечение программных мер.
Научный вестник ЮИМ №4' 2013
При помощи программно-целевых методов составляют планы в виде программы, то есть комплекса задач и мероприятий, объединенных одной целью и приуроченных к определенным срокам. В системе предплановых разработок и планирования все большее распространение получает формирование различного рода целевых программ.
Методы программно-целевого управления позволяют сконцентрировать на достижении стратегических целей все имеющиеся ресурсы, организовать эффективный контроль, регулирование и мотивацию всех заинтересованных сторон.
Инструментом программно-целевого управления является целевая программа. Целевая экономическая программа - это совокупность направлений, действий, увязанных в пространстве, времени, содержания, ресурсов, исполнителей, ориентированных на достижение единой цели в ходе решения масштабной проблемы в обществе.
Решения острых проблем общества путем изменения вектора использования имеющихся ресурсов является ключевым предназначением программ государственного уровня. Целевая программа отражает итеративный, то есть повторяющийся процесс последовательного приближения к цели. Этот процесс состоит из прямых и возвратных циклов, в ходе которых может происходить корректировка первоначальных целей и задач программы, уточнение представлений в требуемых ресурсах и сроках ее реализации.
Наукой и практикой разработаны различные формы программирования из которых наибольшее распространение получили директивное и индикативное. Их характеристика представлена в таблице 1. Директивное программирование, т.е. обязательное, жесткое, подлежащее исполнению, предполагает применение прежде всего командно-административных рычагов для обязательного претворения в жизнь установленных целей и задач. Индикативное программирование представляет собой процесс формирования системы показателей, характеризующих состояние и развитие экономики, соответствующее направлениям государственной социально-экономической политики.
Разработка и реализация крупных государственных национальных программ и проектов имеет длительную историю. С возникновением первого поколения цивилизаций они решали одни из важнейших государственных функций, которая заключалась в концентрации ресурсов для строительства пирамид, дворцов, храмов, ирригационных систем.
Примером реализации такой программ является строительство центра Индийской цивилизации Мохенджо-Даро в III тысячелетии до нашей эры, с единой системой планировки, водоснабжения и ка-
38
Научный вестник ЮИМ №4' 2013
Экономическая политика и хозяйственная практика
нализации, в которой по оценкам археологов проживало до 100 тысяч человек.
С начала ХХ в. государственное вмешательство в социально-экономическое развитие начинает приобретать системный характер. Предпосылками возникновения программно-целевого управления можно считать реализованную в начале века программу переселения крестьян в Сибирь и создание единой сети речных транспортных путей.
Далее в лучших советских традициях реализовывались принципы и механизмы плановой экономики. Инструментом решения комплексных социальных и экономических проблем выступили «пятилетки», которые предусматривали реализацию комплексных программ развития регионов на основе освоения природных ресурсов.
Первой научно-обоснованной долгосрочной инновационной программой того времени стала разработанная программа ГОЭЛРО по электрификации страны принятой на VIII Всероссийском съезде Совета в декабре 1920г. Данный проект был рассчитан на 10-15 лет и предусматривал перевод экономики на новейшую для того времени технологическую базу.
Проект создания Урало-Кузнецкого комбината был включен во второй пятилетний план. После Великой Отечественной войны убедительным примером эффективности национального программирования стали проекты в области атомного и водородного оружия и средств их доставки, а также освоения космического пространства. Именно программно-целевое управление национальной экономикой стало тем инструментом, с помощью которого государство сумело обеспечить военнотехнический паритет с Западом и обеспечить себе лидерство в ряде направлений освоения нового технологического уклада.
Таблица 1
Применение программно-целевого метода в межотраслевом регулировании экономики в СССР принято связывать с периодом 1965-1970гг. Идея применения данного подхода в основном охватывала проблемы управления НТП.
Методологические проблемы планирования и управления НТП были изложены в монографии Б. Ф. Зайцева и Б. А. Лапина «Организация планирования НТП». Позднее появляются работы, в которых исследуются методологические проблемы применения данного программно-целевого метода в планировании народного хозяйства в целом.
Серьезный вклад в развитие методологии программно-целевого управления был осуществлен Г. С. Поспеловым, который заключается в разработке новой оригинальной концепции государственного планирования «от потребностей населения». Удовлетворение потребностей населения, по мнению автора, должно являться главной целью функционирования всего производственного комплекса.
Данная концепция и технология ее реализации коренным образом отличались от господствовавшей в то время схемы планирования «от возможностей отраслей материального производства». Реализовать ее практически так и не удалось, хотя в конце 70-х и начале 80-х годов в СССР были внесены серьезные изменения в систему государственного управления.
В последующие годы число публикаций по программно-целевому управлению значительно возросло. Принципиальное значение имеют работы, которые внесли вклад в развитие методологии применения этого подхода в различных отраслях народного хозяйства. К числу таких работ относятся известные монографии А. Г. Аганбегяна - «Вопросы теории и практики программного управления»; Н. П. Федоренко и Э. Ф. Баранова - «Система
программирования
Характеристика Форма программирования
Директивное Индикативное
Характер Обязательный Рекомендательный
Преимущества Учет в планах общегосударственных интересов. Возможность сосредоточения государственных ресурсов на приоритетные направления развития экономики. Учет в планах интересов государства и предпринимателей.
Недостатки Сковывает инициативу субъектов хозяйствования. Порождает волюнтаризм. Недостаточная заинтересованность субъектов хозяйствования в решении социальных, экологических проблем, развитии инфраструктуры.
Область применения Экономика, отрасль, субъект хозяйствования. Экономика, регион.
Условия применения В экстремальных ситуациях (война, послевоенное восстановление экономики, крупные стихийные бедствия). В рыночных условиях.
39
Экономическая политика и хозяйственная практика
моделей народнохозяйственного планирования»; В. Н. Кириченко - «Ускорение социально-экономического развития и перспективы его планирования». В них авторы исследовали целевую стадию планирования, рассматривая удовлетворение потребностей населения как исходный пункт планового управления.
Национальное программирование получило широкое распространение в СССР в 70-80-е годы в форме общегосударственных программ (комплексная программа научно-технического, экономического и регионального развития, продовольственная программа, программа развития транспорта, программа мелиорации земель). Реализация национальных и целевых программ того времени облегчалась тем, что государство располагало основной массой материальных и финансовых воспроизводственных ресурсов и распределяло их в соответствии со своими приоритетами и предпочтениями.
Однако программа превратилась в сводный координационный документ и не смогла выполнить целевую функцию по преобразованию объекта управления. Это явилось следствием распространенной в те годы переоценки возможностей прогнозирования, которое выполняло несвойственную его природе функцию проектирования будущего.
Разработка множества государственных целевых программ приводило к распылению ресурсов, ослаблялся контроль над их реализацией, многие программы стали выполняться неудовлетворительно. В результате качество централизованного управления экономикой ухудшалось, нарастало отставание в темпах экономического роста, снижалась конкурентоспособность и начали ярко проявляться недостатки плановой экономики.
В дальнейшем в качестве исходных звеньев планового процесса были приняты долгосрочная концепция развития и основные направления экономического и социального развития страны. Однако все эти разработки не привели к созданию нового механизма и технологии составления программ. По-прежнему остались неразрешенными проблемы разработки системы целей «от потребностей» и их количественной определенности, приоритета и согласования социальных и экономических целей, включения научно-технического прогресса в плановый процесс и практику хозяйствования, структурной и инвестиционной политики во взаимодействии с научно-техническим прогрессом и др.
Комплекс таких причин, как отсутствие ресурсной сбалансированности, слабое материальнотехнического обеспечение и ориентация только на административные методы привели к некачественному выполнению или невыполнению программ
Научный вестник ЮИМ №4' 2013
того времени. В период «программного бума» на первый план выдвинулась престижность разработки целевых программ, которая в ходе реализации зачастую превращалась, как правило, в «декларацию о намерениях».
Для теории и практики программно-целевого управления экономикой имеет большое значение опыт российских реформ начала 90-х гг. Опыт, к сожалению, неудачный. Мировая практика имела в арсенале концепции преодоления инфляции, кризиса, структурной перестройки экономики, но все они касались развитой рыночной системы и предлагали пути стимулирования столетиями действующего рыночного механизма, именно поэтому «революционная перестройка» советской централизованно-плановой экономики в российскую рыночную не могла пройти без сложных структурных проблем.
На начальном этапе формирования рыночного механизма большинство институтов, необходимых для нормального функционирования рынка, в стране отсутствовало, а экономика была поражена тяжелейшими деформациями структуры. Как показал опыт, решение задач поставленных реформаторами самостоятельно, без помощи государства, стало невозможным. Причина кроется в том, что в 80-90-е гг. мир западных экономистов поклонялся не государству, а рынку. Теоретической базой реформ было избрано самое популярное в то время течение экономической науки - монеторизм, которая не учитывала достаточно низкий жизненный уровень россиян в тот период.
Во период неолиберальных преобразований начала 90-х годов национальное программирование было практически ликвидировано как не отвечающее стихийно-рыночному характеру развития экономики. Начало «российскому подходу» к программно-целевому управлению положил Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который предусматривает осуществление национального программирования в двух формах: федеральных целевых программ, утверждаемых правительством и программы социальноэкономического развития Российской Федерации. Последняя была ближе скорее к индикативному плану, чем к национальной программе. Третья форма национального программирования конца XX в. - принятие Правительством РФ стратегических документов по отдельным проблемам, однако научная обоснованность, качество и результативность всех перечисленных программных документов были недостаточны, была скорее имитация деятельности, чем реальное национальное программирование.
40
Научный вестник ЮИМ №4' 2013
В 2001 г. Правительством РФ было признано нецелесообразным реализация более 170 целевых программ и принято решение сократить их до 50. Остались наиболее важные государственные программы, связанные с решением комплексных социальных проблем.
С 2006 г. по инициативе Президента РФ в практику государственного стратегического регулирования России вошел новый инструмент - национальные проекты социальной направленности (в области здравоохранения, образования, жилищного строительства, агропромышленного комплекса).
К 2010 г. в России невероятными темпами растет количество федеральных и региональных программ, однако, несмотря на их обилие, никакого механизма программного управления за эти годы создано не было: ответственность за их реализацию упорно возлагалась на органы, явно для этого не приспособленные.
В настоящее время целевые программы в России направлены на решение крупных социальноэкономических проблем. При их осуществлении по-прежнему важны те же вопросы согласования и взаимодействия исполнителей, выбор приоритетных целей. Сейчас на первый план в обосновании целевой программы выходят вопросы финансирования по объемам и источникам, так как реализация государственной программы всегда требует значительных материальных, трудовых, финансовых и информационных ресурсов.
Необходимой предпосылкой перехода к качественному программному управлению является интеграция программ с бюджетом, с внесением соответствующих корректировок в распределение фонда накопления. Это предполагает единую межотраслевую организацию управления с созданием соответствующих специальных органов. В рамках данного направления важно вспомнить официальное заявление, сделанное В.В. Путиным «о необходимости перехода к формированию Федерального бюджета РФ по программно-целевому принципу». Еще в 2012 году Президент РФ подписал послание о бюджетной политике на 2013-2015 годы, в котором явно прослеживается курс на последовательное применение методов проектного менеджмента не только в процессе формирования бюджета, но и в процессе контроля его исполнения.
В данном послании нашли отражение ключевые принципы проектного менеджмента, которые необходимо рассматривать как преимущественно потенциальные направления развития программно-целевого управления во второй половине этого десятилетия:
1. Формирование и оптимизация портфеля проектов и программ в соответствии с приорите-
Экономическая политика и хозяйственная практика
тами развития, с учетом ограничений и условий внешней среды (вступление России в ВТО);
2. Стимулирование процессов интеграции планирования, мониторинга и контроля эффективности достижения целевых показателей (применение передовых организационных и методических инструментариев контроллинга);
3. Обоснование эффективности реализации программ должно базироваться на воспроизводственном подходе (качественная проработка целевых программ на этапе программно-целевого планирования в части оптимального соотношения «цель-средства-результат»).
Указанные приоритеты всего лишь первые шаги на пути становления систем национального программирования, адекватной условиям регулируемой рыночной экономики.
Необходимы дальнейшие последовательные шаги по формированию эффективной системы национального программирования. По нашему мнению, она может включать: небольшое число (не более 10) национальных программ на длительную перспективу (15-20 лет), направленных на решение узловых проблем социально-экономического и инновационно-технологического развития страны. Используемые ныне целевые программы на федеральном и региональном уровнях могут быть либо поглощены национальными проектами, либо приобрести новый статус, как часть национального программирования для решения более ограниченных перспективных задач в свободном от национальных программ и проектов пространстве.
Государственное программирование, в настоящий момент, ведет к решению актуальных масштабных проблем страны, которое требует участия разрозненных экономических ресурсов нескольких отраслей и регионов. Практика разработки и реализации государственных целевых программ социально-экономического развития имеется в разных странах мира, и достигнутым опытом она доказала свою состоятельность в решении государственных задач, в том числе в сфере экономики.
В настоящий момент механизмы программного управления экономикой требует методической корректировки ее инструментария, однако все структурные преобразования невозможно произвести эффективно без учета исторического развития программно-целевого управления.
ИСТОЧНИКИ:
1. Федеральный закон № 115 от 20.07.1995 г. «О государственном прогнозировании и программировании социально-экономического развития Российской Федерации».
2. Постановление Правительства РФ № 594 от 26.06.1995 г. «Порядок разработки и реализации
41
Экономическая политика и хозяйственная практика
Научный вестник ЮИМ №4' 2013
федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ».
3. Постановление Правительства РФ № 239 от 19.04.2005 г. (с изм. от 24.05.2010) «Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».
4. Ашхотова А.М. Проблемы воспроизводства промышленного развития в российском экономическом пространстве / А.М. Ашхотова // Научный вестник Южного института менеджмента. - 2013. - № 2 (2). - С. 32-38.
5. Бабашкин, А.М. Государственное регулирование национальной экономики: учеб. пособие / А.М. Бабашкин. - М.: Финансы и статистика, 2005. -480 с.
6. Борисевич, В.И. Прогнозирование и планирование экономики: учеб. пособие / В.И. Борисевич, Г.А. Кандаурова. - Минск.: ИП «Экоперспектива», 2000. - 432 с.
7. Владимирова, Л.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: учеб. пособие / Л.П. Владимирова. - 6-е изд., перераб. и доп. - М., 2006. -400 с.
8. Кузык Б.Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: Учебник/ Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец.-2-е изд., перераб. и доп.. - М; 2008. - 575 с.
9. Поспелов, Г.С. Программно-целевое планирование и управление / Г.С. Поспелов, В.А. Ириков. -М, 2006. - 440 с.
10. Райзберг, Б.А. Программно-целевое планирование и управление: Учебник. / Б.А. Райзберг, А.Г. Лобко - М.: ИНФРА-М, 2002.- 428 с.
11. Рапопорт, B.C. Объективные предпосылки и основные положения целевого управления / В.С. Рапопорт, Л.В. Родионова // США: организационные проблемы управления; под общ. ред. Б.З. Мильнера. - М.: «Мысль», 2008. - 285 с.
12. Управление проектом: основы проектного управления / М. Л. Разу, А. М. Лялин, Т. М. Бронникова,
Б. М. Разу, С. С. Титова, Ю. В. Якутин; под ред. М. Л. Разу. М.: КНОРУС, 2007. - 768 с.
13. Хашева З.М. Управление ключевыми компетенциями участников межорганизационных сетей // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 5: Экономика. - 2012. - №1. - С. 322329.
14. Шичиях, Р.А. Программно-целевой метод управления в агропромышленном комплексе / Р.А. Ши-чиях, И.Н. Путилина // Международный сельскохозяйственный журнал. - 2011. -№2.- С. 18-20.
15. Шичиях Р.А. Совершенствование программно-целевого управления развитием социально-экономических систем региона (по материалам отрасли плодоводства Краснодарского края): монография [Текст] / Р.А. Шичиях, И.Н. Путилина. - Краснодар, 2012. - 173 с.
16. Шичиях Р.А. Методические подходы к оценке эффективности программно-целевого управления развитием агроэкономических систем региона (на материалах плодово-ягодного подкомплекса Краснодарского края) / Р.А. Шичиях, И.Н. Путилина, С.Н. Сычанина // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета (Научный журнал КубГАУ) [Электронный ресурс].
- Краснодар: КубГАУ, 2013. - №08(092). С. 1044
- 1053. - IDA [article ID]: 0921308070. - Режим доступа: http://ej.kubagro.ru/2013/08/pdf/70.pdf
17. Шичиях Р.А. Теоретико-методологические основы программно-целевого управления региональными социально - экономическими системами / Р.А. Шичиях, А.В. Медведева // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета (Научный журнал КубГАУ) [Электронный ресурс]. - Краснодар: КубГАУ, 2013. - №09(093). С. 1302 - 1317. - IDA [article ID]: 0931309090. - Режим доступа: http://ej.kubagro.ru/2013/09/pdf/90.pdf
42
