CC BY
78
Горшенков А.Г., Горшенков Г.Н. Антикоррупционная безопасность полицейского
2. См.: Россияне вняли совету Нургалиева давать сдачи полицейским // www.rbcdaily.ru/2012/04/12/ society/562949983540419
3. Куликов о необходимости новой реформы МВД // www.newsland.ru/news/detail/id/980399/
4. См.: Экономическая безопасность России: Тенденция, методология, организация / Колл. авторов под рук. В.К. Сенчагова. — Кн. 3. — М., 2002. — С. 99.
5. Полицейских-нарушителей в России стало больше на 24% // www.zakon.kz/221593-policejjskikh-narushi telejj-v-rossii.html
6. См.: В Нижнем Новгороде прошли учебно-методические сборы сотрудников Министерства внутренних дел // pfo.mvd.ru/novosti/1063/
7. Полицейских-нарушителей в России стало больше
на 24% // www.zakon.kz/221593-policejjskikh-
narushitelejj-v-rossii.html
8. Бикмухамедов А.Э. Коррупция и антикоррупционная политика: Словарь-справочник / А.Э. Бикмухамедов, Р. Р. Газимзянов, П.А. Кабанов и др.; Под общ. ред. П.А. Кабанова. — М., 2008. — С. 6.
9. См.: Нестеров А.В. Об антикоррупционной безопасности // copy.yandex.net/?text=атикоррупционная %20безопасность&url=www. hse.ru/data/2010/02/04/ 1229922355/%25D0%259E%25D0%25B1%2520% 25D0%25B0%25D0%25
10. Граждан В.Д. Социология управления: Учебник. — М., 2008. — С. 57.
11. См.: Горшенков Г.Г. Антикриминальная безопасность личности: Монография. — Н. Новгород,
2006.
12. Кондратюк Л.В. Антропология преступления (микрокриминология). — М., 2001. — С. 62.
13. См.: Минюст объяснил, что такое коррупциоген-ный фактор // www.gazeta-yurist.ru/new.php?i=6492
14. См.: Реформа // www.mvd.ru/reform/news/
15. В Нижнем Новгороде прошли учебно-методические сборы сотрудников Министерства внутренних дел // pfo.mvd.ru/novosti/1063/
16. См.: Министерство юстиции готовит список «коррупционных» должностей // Новости России и Мира / Политика и экономика // susanin.udm.ru/news/2008/12/03/74584
17. См.: Деятельность подразделений собственной безопасности по профилактике коррупционных преступлений // www.studhistory.ru/pages/more/dejatelnost-podrazdelenij-sobstvennoj-bezopasnosti-po-profilaktiki-korrupcionnyh-prestuplenij.html
18. См.: Итоговый отчет по научно-исследовательской работе «Разработка антикоррупционной программы и методических рекомендаций по применению новых подходов к организации служебной деятельности служащих правоохранительных органов» // yandex.ru/clck/redir/ AiuY0DBWFJ4ePaEse6rgeAjgs2pI3DW99KUdgowt9XvqxGyo_rnZ
19. Утвержден приказом МВД РФ от 24 декабря 2008 года № 1138 // www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/1257019/
20. Ни дать ни взять. Провокация взяток в России превратилась в невероятно выгодный бизнес // hghltd.yandex.net/yandbtm?text=%D0%
22. Корчмарек Н. Провокация взяток в России превратилась в выгодный бизнес // Новые известия. —
2007. — 20 ноября.
A.A. Иванова
Иванова Анна Александровна — доцент факультета права Нижегородского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», кандидат юридических наук
E-mail: [email protected]
Программирование противодействия коррупции (региональный аспект)
В статье рассматриваются вопросы научного обеспечения противодействия коррупции, в частности, относящиеся к программированию и прогнозированию, мониторинговому контролю антикоррупционной деятельности на примере Нижегородской области. Высказывается ряд предложений по совершенствованию указанной деятельности.
In article questions of scientific ensuring counteraction of corruption, in particular, relating to programming and forecasting, monitoring control of anti-corruption activity on an example of the Nizhny Novgorod Region are considered. A number of offers on improvement of the specified activity expresses.
Реализация антикоррупционной политики предполагает проведение антикоррупционного мониторинга (наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупциоген-ных тенденций, критическая оценка деятельности по предупреждению коррупционных правонарушений).
Например, в Законе Нижегородской области «О противодействии коррупции» отмечается, что «антикоррупционный мониторинг осуществляется путем... разработки прогнозов будущего состояния и тенденций развития» мер противодействия
коррупции (ч. 3 ст. 11), результаты которого «являются основой для разработки проекта программы противодействия коррупции либо внесения изменений в действующую программу» (ч. 6 ст. 11)1.
Как известно, основой программирования и организации деятельности по борьбе с преступностью и профилактике правонарушений в целом, отдельного ее вида или определенной категории преступлений служит криминологический прогноз. Это положение в полной мере относится и к противодействию коррупции.
Под прогнозированием коррупционной преступности следует понимать предвидение вероятностных изменений ее количественно-качественных характеристик, тенденций и закономерностей в определяемом будущем. Причем степень вероятности прогноза зависит от учета различного рода факторов, принимаемых во внимание при прогнозировании2. Так, в соответствии со статьей 6 упомянутого Закона Нижегородской области «О противодействии коррупции» Правительство Нижегородской области разрабатывает и утверждает Программу противодействия коррупции, которая вообще рассматривается «комплексной мерой антикоррупционной политики, обеспечивающей согласованное применение правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на противодействие коррупции в Нижегородской области»3 (далее — Программа).
Как отмечает Е.Ю. Жарова, любая правовая программа включает в себя раздел «Ожидаемые результаты реализации»4. Этот раздел является ничем иным, как прогнозом состояния криминологической ситуации. Прогнозирование, в частности, предполагается осуществлять с учетом определенных характеристик, которые следует рассматривать как индикаторы противодействия коррупции. Именно так и озаглавлен в рассматриваемой региональной Программе пункт 2.7: «Индикаторы достижения цели программы». В качестве таких критериев-индикаторов определены:
1) прирост числа выявляемых должностных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления;
2) положительная оценка со стороны населения и предпринимательского сообщества деятельности органов власти Нижегородской области по противодействию коррупции;
3) доля нормативных правовых актов Нижегородской области и их проектов, прошедших антикоррупционную экспертизу.
Замеры значений индикаторов предусматриваются в двух случаях: на стадии завершения программирования и на стадии окончании реализации Программы.
Разработчики Программы определили начальное значение первого индикатора по данным учета ГУ МВД России по Нижегородской области — в 2008 году прирост количества выявленных правонару-
шений составил 80% по сравнению с 2007 годом. Далее ими установлены темпы прироста 40% в 2009 году, 30% в 2010 году к уровню 2009 года, 20% в 2011 году к уровню 2010 года.
Значение второго индикатора (положительная оценка населением деятельности органов власти Нижегородской области по противодействию коррупции) на момент разработки Программы — 33%, в 2011 году — 63% (!) соответственно. Следует, однако, отметить, что данные эти ничем не аргументированы и не обоснованы.
Что касается третьего индикатора, то можно допустить, что за период 2009—2011 годов 90% нормативных правовых актов Нижегородской области и проектов нормативных правовых актов будет подвергнута антикоррупционной экспертизе.
Любые подобные данные в программном документе должны иметь определенное обоснование — результаты научного прогноза, который предшествует созданию программы, планированию сроков, ресурсов, средств для ее выполнения.
Цель Программы — создание в Нижегородской области эффективной системы противодействия (профилактики) коррупции — предполагает реально функционирующую основу управленческого воздействия. В настоящее время такая система в Нижегородской области создана, но она должна быть эффективной, как предусмотрено Программой. Как отметил губернатор Нижегородской области В. Шанцев в одном из своих выступлений: «Теперь главная задача — обеспечить ее устойчивое и эффективное функционирование»5.
На сегодня, по результатам мониторинга, проведенного председателем комитета по противодействию коррупции при Торгово-промышленной палате Нижегородской области, в Нижнем Новгороде 70% бизнесменов (по их собственному признанию) дают взятки, а 84% предпринимателей не намерены сообщать о случаях коррупции.
Что касается уголовного преследования за коррупционные преступления, то, по словам судьи Нижегородского областного суда И. Азова, «в прошлом году из 11 тысяч рассмотренных уголовных дел в регионе коррупционной направленности было менее одного процента. Капля в море»6.
Как отмечает помощник прокурора Нижнего Новгорода С. Бабушкин, «коррупция имеет место быть и ежегодно растет»7.
По признанию губернатора Нижегородской области, в области в борьбе с коррупцией, к сожалению, превалирует «палочная система».
Ситуация усугубляется тем, что, как показал анализ Закона Нижегородской области «О противодействии коррупции», в статье 4 в числе основных принципов противодействия коррупции отсутствует принцип научной обоснованности, который представляется необходимым для обеспечения эффективности деятельности субъектов антикоррупционной политики.
В современной государственной политике борьбы с преступностью, а соответственно и в антикор-
Иванова А.А. Программирование противодействия коррупции (региональный аспект)
Иванова А.А. Программирование противодействия коррупции (региональный аспект)
рупционной политике, явно недостает научности. Научность следует рассматривать как один из принципов формирования и реализации политических целей и задач, стратегических направлений, в которых они реализуются. Но признание такой идеи и ее необходимости в управленческом воздействии на коррупцию как системный социально-правовой объект требует от субъекта политики соответствующего уровня мировоззрения, социально-правового мышления, осознания господствующего положения научной мысли в законотворческой и правоохранительной практике противодействия коррупции.
В «Национальной стратегии противодействия коррупции» целью противодействия определено «искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе» (п. 5)8, что надо понимать не иначе, как искоренение коррупции в России. Становится очевидным, что предполагаемая цель противодействия коррупции является абсолютно недостижимой.
В связи с этим представляется целесообразным привлечь к проведению антикоррупционного мониторинга ученую и студенческую общественность — в первую очередь специалистов в области уголовного права, криминологии, а также студен-тов-старшекурсников, обучающихся по направлению «Юриспруденция». В настоящее время в вузах созданы научно-исследовательские институты, центры, лаборатории. Кстати, это соответствует программным положениям двухуровневой подготовки юридических кадров по системе «бакалавр-магистр», где одной из перспектив определена реализация принципа научности. Студенты охвачены научно-исследовательской работой, результаты которой освещают на конференциях, в том числе международных, в статьях, выпускных квалификационных проектах.
Тем самым была бы достигнута цель обеспечения практической отдачи от науки. Как справедливо замечают ученые, «результаты научных исследований выступают (в плане внедрения) уже не как знания сами по себе, а как особый ресурс, необходимый наравне с другими ресурсами для совершенствования, развития практики»9.
Кроме того, участие в антикоррупционном мониторинге может рассматриваться как своего рода юридическая (криминологическая) клиника, где бесплатная деятельность будущих правоведов (бакалавров, магистров) способствовала формированию их профессионального мировоззрения. Причем на современном этапе качество профессионализма должно быть развито до экспертного уровня, который во многом определяется индивидуальной методологией исследователя, его научно-исследовательскими технологическими навыками. А этого невозможно достигнуть в стенах учебных аудиторий.
Федеральный государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования при подготовке магистров по направлению 030900 «Юриспруденция»10 предусматривает
научно-исследовательскую деятельность в качестве одного из видов профессиональной деятельности магистров, которая, в частности, предполагает проведение научных исследований по правовым проблемам; участие в проведении научных исследований в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности. Научно-исследовательская работа является обязательным элементом основной образовательной программы магистратуры. Кроме того, в число общекультурных компетенций выпускника входит использование на практике приобретенных умений и навыков в организации исследовательских работ (ОК-5); профессиональных компетенций — способность квалифицированно проводить научные исследования в области права (ПК-11).
Подобный опыт планирования призван способствовать развитию профессиональной компетенции выпускника. Учитывая, что эти выпускники — будущие гражданские или муниципальные служащие, очень важно сформировать у них привычку правомерного поведения. Подобная практика способствовала бы развитию антикоррупционного образования, которое в обязательном порядке включено в программы противодействия коррупции (ч. 4 ст. 12 Закона Нижегородской области «О противодействии коррупции»).
В качестве правовой основы для такого участия ученых и студентов в программировании борьбы с коррупцией может рассматриваться статья 15 «Совещательные и экспертные органы» Закона Нижегородской области «О противодействии коррупции», содержащая норму, согласно которой «органы государственной власти Нижегородской области и органы местного самоуправления могут создавать совещательные и экспертные органы с привлечением представителей. научных, образовательных учреждений, иных организаций и лиц, специализирующихся на изучении проблем коррупции» (ч. 1).
Еще одним дефектом правовых программ является декларативность отдельных положений. К примеру, анализ Закона Нижегородской области «О противодействии коррупции в Нижегородской области», Областной целевой программы «Противодействие коррупции в Нижегородской области» на 2009—2011 годы» показал, что отдельные статьи и положения носят декларативный характер, поскольку не содержат конкретных мероприятий, направленных на противодействие коррупции,на оптимизацию деятельности соответствующих субъектов, представляют собой набор лозунгов. Например, Программа включает такие положения, как «создание условий.», «совершенствование деятельности. ».
Кроме того, в актах встречаются неясности и нечеткости — употребляются неоднозначно трактуемые понятия (коррупция, антикоррупционная политика, коррупциогенность, коррупциогенный фактор). Таким образом, актуальной является проблема чистоты терминологии.
Правовые программы зачастую имеют довольно сложную структуру. Предусмотреть в одном документе направления противодействия преступности (коррупции в данном случае) широкого спектра представляется недостаточно эффективным и нецелесообразным. На практике это сводится к явно недостаточному охвату возможных проявлений преступности, сфер общественной жизни, планируемых мер противодействия и т. д. К примеру, мониторингкоррупциогенных факторов, проведенный среди населения г. Нижнего Новгорода в 2010 году, охватывал лишь бытовую коррупцию. Не случайно, его результаты показали пассивность нижегородского предпринимательства. А ведь итоги подобных мониторингов учитываются при создании программ. Правильнее было бы разработать несколько подпрограмм по наиболее актуальным, «западающим» направлениям противодействия коррупции.
Например, целесообразно было бы выделить такие подпрограммы противодействия коррупции в сфере предпринимательства, государственного и муниципального управления, здравоохранения.
Что касается сферы предпринимательства, экономика страны во многом зависит от малого и среднего бизнеса, доля которого в ВВП страны в настоящее время не превышает 30%11 (для сравнения — в развитых странах 70% и выше). Задача, поставленная правительством, заключается в том, что к 2020 году 60—70% активного населения страны должны заниматься предпринимательской деятель-
ностью12.
Россия занимает 120-е место из 183 стран в рейтинге «Простота ведения бизнеса» (2011 г.)13. Для сравнения — 106-е место из 178 стран в 2008 году14. Страны ранжируются по благоприятствию ведения бизнеса с 1-го до 183-го места, первое место — наиболее высокое. Очевидно, что климат в сфере предпринимательства становится менее благоприятным.
Примерно 30% россиян определяют коррупцию как «механизм компенсации плохих законов», позволяющий людям решать свои проблемы15. По результатам проведения антикоррупционного мониторинга общественного мнения по Нижегородской области16, в 2011 году лишь 43% опрошенных предпринимателей не участвовали в коррупционных сделках, в Нижнем Новгороде — 30%. Среди предпринимателей, сообщивших, что они в прошлом прибегали к даче взятки как средству решения проблем, незаконное вознаграждение в 21% случаев передавалось в целях ускорения рассмотрения документов в органах власти, 15% предпринимателей передавали вознаграждение с целью оставления без внимания проверяющими выявленных нарушений, 10% — для «стимулирования» проведения расследования сотрудниками полиции и следователями прокуратуры, 6% — для обеспечения победы на торгах и конкурсах, 6% — в целях содействия в конкурентной борьбе и 7% — в иных целях. Незаконное вознаграждение в 34% случаев
составило от 10 тыс. до 100 тыс. рублей, от 100 тыс. до 500 тыс. рублей — 6%, от 500 тыс. до 1 млн рублей — 3%, свыше 1 млн рублей — 1%. По Нижнему Новгороду в 2010 году в 42% случаев размер взятки превышал 100 тыс. рублей, причем в ряде случаев — 2 млн рублей17. Подобная обратная связь с населением, несомненно, повышает эффективность антикоррупционной политики.
По сведениям Генеральной прокуратуры, в стране наблюдается существенный рост коррупции в сфере государственного и муниципального имущества. В первом полугодии 2011 года количество выявленных случаев коррупции в этих сферах выросло на 25% по сравнению с аналогичными периодами 2009 и 2010 годов и составило 1,25 тысячи преступлений18. За 2010 год и первое полугодие 2011 года в сфере госзакупок выявлено 60 тысяч нарушений, из них треть — коррупционные преступления. Ущерб от нарушений при госзакупках оценивается в 3,8 млрд рублей. К ответственности привлечено около 7 тысяч чиновников и предпринимателей.
Среди мер, необходимых для эффективного противодействия коррупции, предприниматели Нижнего Новгорода назвали: внедрение более суровых санкций контроля (32% опрошенных); укрепление правовой системы государства, включая совершенствование или принятие более жесткого законодательства (24,5%).
Сфера государственного и муниципального управления также является одной из приоритетных в плане противодействия коррупции. Это вызвано тем, что должности в государственной и муниципальной службе носят коррупциогенный характер. Должность государственного или муниципального служащего потенциально опасна тем, что предоставляет угрозу для лица, ее занимающего. Лицо, обладая такой должностью, становится потенциальной жертвой, в частности, криминального подкупа. Преступника привлекает именно должностное положение лица. И вследствие этого лицо приобретает повышенную виктимность. Учитывая недостаточные правовые гарантии антикоррупционной безопасности личности, несовершенство правоохранительной системы, толерантное отношение к коррупции в обществе, коррупция выступает одной из множества угроз криминального характера безопасности государственного или муниципального служащего, поэтому проблема его защиты от коррупционной угрозы должна предусматриваться соответствующей подпрограммой. Следовательно, необходимо в комплексе разрабатывать меры виктимологической защиты и самозащиты, с учетом использования в ней возможностей различных правовых и неправовых средств.
Итак, на региональном уровне должны быть налажены мониторинговые механизмы, в частности, обеспечивающие социально-правовую диагностику общественного правосознания и правонастрое-ния, «обратную связь» информационно-управлен-
Иванова А.А. Программирование противодействия коррупции (региональный аспект)
Иванова А.А. Программирование противодействия коррупции (региональный аспект)
ческих воздействий, корректирование деятельности по отбору информационного материала, определению его объема и подготовки к опубликованию. Это отвечает целям предусмотренного «Национальным планом противодействия коррупции на 2012—2013 годы»19 изучения возможностей по организации и проведению мониторинга основных параметров национальных систем противодействия коррупции.
Данная идея согласуется также и с мерами, включенными в «Национальный план противодействия коррупции на 2012—2013 годы», который, например, предусматривает проведение социологических исследований среди всех социальных слоев населения в регионах, которые позволили бы оценивать уровень коррупции в стране и эффективность принимаемых антикоррупционных мер. При этом необходимо следовать принципу научности в оценке и прогнозировании ситуации, программировании борьбы с преступ-н остью и т. д.
Безусловно, все эти и другие инновации требуют совместных интеллектуальных усилий представителей государственного управления и муниципального самоуправления, средств массовой информации, ученых (правоведов, криминологов, социальных психологов, социологов и др.). Обеспечить такое целесообразное взаимодействие, сотрудничество в регионах можно на базе научных, образовательных учреждений. В их числе целесообразно определить образовательные учреждения государственной службы, национальные исследовательские университеты, специализированные учреждений.
Подобные меры призваны способствовать формированию антикоррупционного общественного сознания; содействию правовой реформе, направленной на снижение неопределенности правовых установлений, эффективную охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Примечания
1. См.: Закон Нижегородской области от 7 марта 2008 года № 20-З «О противодействии коррупции в Нижегородской области» (в ред. законов Нижегородской области от 10.08.2009 г. № 110-З, от 09.09.2009 г. № 170-З) // www.government-nnov.ru/7id = 105361
2. См.: Криминология / Под ред. В.Н. Бурлакова, Н.М. Кропачева. — СПб., 2003. — С. 80—81.
3. См.: Областная целевая программа «Противодействие коррупции в Нижегородской области на 2009— 2011 годы» // www.government-nnov.ru/?id=49951
4. См.: Жарова Е.Ю. Программа как правовой документ: Монография / Под научным руководством В.А. Толстика. — Н. Новгород, 2008. — С. 56.
5. В Нижнем Новгороде состоялось заседание совета по противодействию коррупции // regions.ru/news/ 2345817/
6. На коррупции поставили клеймо // www.pravda-nn.ru/archive/2012-04-03/korruptsia/
7. Там же.
8. См.: Национальная стратегия противодействия коррупции // Российская газета. — 2010. — 15 апреля.
9. Криминология: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / Г.А. Аванесов, С.М. Иншаков, С.Я. Лебедев, Н.Д. Эриа-швили / Под ред. Г.А. Аванесова. — 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2006. — С. 166.
10. См.: Федеральный государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр») (утв. приказом Минобрнауки РФ от 14 декабря 2010 г. № 1763) // www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/55070 501/
11. См.: Малый бизнес и ВВП //
www.kreditbusiness.ru/russianbusiness/48 8-malyjj-biznes-i-vvp.html
12. См.: Кузьмин В. Нечастный вопрос // Российская газета. — 2008. — 15 мая.
13. См.: Ведение бизнеса 2011: рейтинг экономик (данные Всемирного банка) // russian.doingbusiness. org/Rankings
14. См.: Гилинский Я.И. Исключенные навсегда // www.crimpravo.ru/blog/1044.html#cut
15. См.: Воробьев Ю. Коррупция на просвет // Российская газета. — 2009. — 17 марта.
16. Результаты антикоррупционного мониторинга общественного мнения на территории Нижегородской области в 2011 году // www.government-nnov.ru/?id = 105295
17. Результаты опроса предпринимателей Нижнего Новгорода (2010 г.) // www.government-nnov.ru/?id = 78713
18. См.: Чиновники испортили статистику борьбы с коррупцией // www.bfm.ru/articles/2011/10/12/ chinovniki-isportili-statistiku-borby-s-korrupciej.html
19. См.: Национальный план противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы // news.kremlin.ru/ref_ notes/1172
