CC BY
47
ПРОГНОЗИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРНОПРОМЫШЛЕННЫХ РАЙОНОВ*
В статье излагается социально-экономический подход к прогнозированию развития горнопромышленных районов в условиях реструктуризации экономики. В качестве конкретного объекта прогнозирования выбрана территория Свердловской области.
В Институте экономики УрО РАН разрабатываются прогнозы социальноэкономического развития горнопромышленных районов Урала. Они основываются на сценарном подходе. Особенности формирования сценариев реструктуризации экономики территории состоят в следующем.
Во-первых, приоритетным является сохранение горнопромышленной специализации региона. При наличии неосвоенных разведанных запасов полезных ископаемых предполагается их переоценка по рыночным критериям, чтобы не допустить необоснованного соотношения (потерь) кадрового и производственного потенциала между эксплуатируемыми и осваиваемыми месторождениями.
Во-вторых, в качестве основного источника развития территории рассматривается ее внутренний потенциал. Мировой опыт (Китай, Франция, Германия и др.) убедительно свидетельствует, что реструктуризация горнопромышленных территорий осуществляется наиболее успешно, если неизбежность преобразований на базе максимального использования потенциала территории начинает осознавать население региона.
В-третьих, необходимо исходить из поэтапной реструктуризации, т.е. в ближайшие 5-10 лет целесообразно сохранить традиционные отрасли промышленности (горно-добывающую, лесную, стройматериалов и т.п.).
В-четвертых, в процессе реструктуризации экономики конкретного муниципального образования, функционирующего на горнопромышленной территории, учитывается состояние сопредельных муниципальных образований. Наблюдающаяся «суверенизация» отдельных муниципальных образований неконструктивна.
Оценка сценариев структурных преобразований базируется на следующих принципах:
- сопоставительные оценки основываются на системе показателей, включающей социальные и экологические параметры; бюджет территории, динамику объемов производства; занятость; ущерб от ликвидации (консервации) градообразующих предприятий и др. В данном случае нет единого, универсального показателя, с помощью которого возможен выбор оптимального сценария. В зависимости от конкретных условий определяющее значение того или иного показателя может изменяться;
- приоритетными при выборе сценария являются социально-экономические показатели, характеризующие уровень жизни. Повышение качества жизни населения по мере реализации намечаемого сценария - важнейший критерий его приемлемости;
- обязательна оценка ущерба от ликвидации (консервации) неперспективных горных предприятий, перепрофилирование которых невозможно. При низкой конкурентоспособности добываемого сырья неизбежно снижаются и объемы добычи,
*
Статья подготовлена в рамках исследования Российского Гуманитарного научного фонда (проект №99-02-00212а).
а технико-экономические показатели ухудшаются. Возникает проблема единовременного прекращения разработки месторождения. Социально-экономические последствия этого нами классифицируются на два вида: а) не подлежащие стоимостной количественной оценке; б) оцениваемые в денежной форме. К первым относятся элементы общего ухудшения социального климата: снижение брачности и рождаемости, ухудшение криминогенной обстановки, снижение профессионального уровня трудящихся и др. Возникающая при этом социальная нестабильность таит в себе угрозу социального взрыва, последствия которого несопоставимы с любой величиной экономического ущерба, выраженного в денежной форме. Ко вторым - социально-экономические последствия (содержание высвобождаемых трудящихся и их семей, миграция и др.); бюджетные (прекращение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней); издержки на реализацию технологических и организационных мероприятий по ликвидации или консервации действующих производств. Учитывается также косвенный ущерб, возникающий из-за неполного использования региональной производственной инфраструктуры;
- сценарий структурных преобразований должен быть адекватным общей стратегии развития территории, всесторонне обоснованным и реальным, прежде всего, с точки зрения инвестиционных источников. При таком подходе участие государства в финансировании региональных структурных преобразований будет минимальным.
При формировании сценариев структурных преобразований в качестве потенциальных источников финансирования рассматриваются: собственные средства предприятий; привлекаемые ресурсы; государственные ресурсы. Выбор оптимального сценария осуществляется методом итераций с использованием механизма согласования интересов участников структурных преобразований горнопромышленных районов. Действующее законодательство не предусматривает учета социальных, экономических и экологических последствий, возникающих при структурных преобразованиях регионов. В результате достаточно широкая сфера правовых и экономических отношений оказывается в настоящее время неурегулированной, а население территорий - беззащитным перед последствиями, вызванными структурными изменениями в народном хозяйстве. Таким образом, социально-экономический механизм обоснования и выбора стратегии реструктуризации экономики территории предполагает участие следующих сторон: градообразующее горно-добывающее предприятие в лице его крупных акционеров; других предприятий; территории в лице ее администрации, органов государственной власти. Кроме того, в процессе выработки и принятия решения могут принимать участие общественные организации и движения, другие заинтересованные в тех или иных последствиях стороны.
В связи с этим нами проанализированы основные элементы теоретической модели согласования интересов всех сторон.
Пусть W(x), и(х), У(х) — функция полезности решений с точки зрения соответственно акционеров и администрации предприятия; местного органа самоуправления, общественных организаций и движений. При этом из множества сценариев А, формирующихся на основе предложений администрации и акционеров предприятия, органов государственной власти, других сторон, и анализа внешних факторов определяется множество вероятных социальных, экологических и экономических последствий - х {где х сХ} для каждой из сторон. Тогда значение общей функции полезности Q(x) будет зависеть от индивидуальных значений функции полезности всех заинтересованных сторон: W(x), и(х) и У(х), т.е.
Q(x) = ЕЩх), У(х), и(х)].
Таким образом, вариант реструктуризации территории, последствия реализации которого достигают наивысшего значения функции Q(x), будем считать оптимальным:
тах Q(x) = тах F[W(x), V(x), U(x)].
При этом максимум Q(x) соответствует оптимальному значению по Парето. Последнее означает, что ни одну из функций полезности W(x), V(x), U(x), соответствующих экономических агентов, описывающих определенный сценарий, нельзя увеличить, не уменьшив значения функций полезности другой. Тогда задачу группового выбора сценария структурных преобразований территории - а (из множества возможных - А) при условии участия в обсуждении и принятии решения всех заинтересованных сторон можно записать в форме:
тах {[Щ(х), V(x), U(x)] :x сХ}, тах {[Щ(а), V(а), и(а)]: а с А}.
Механизм достижения равновесия по Парето использовался при планировании развития горнодобывающей промышленности в Рурском угольном бассейне Германии, он находит применение при обосновании производственной мощности и проектных решений горными компаниями США и Канады. При этом все заинтересованные в последствиях стороны (акционеры предприятия, местные органы власти, органы государственной власти, общественности и др.) формулируют систему общезначимых целей, достаточно полно описывающих желаемые результаты санации или ликвидации природоэксплуатирующего предприятия. Это открывает возможность оценивать приемлемые по экономическим, экологическим и социальным условиям сценарии, исходя из оценок степени достижения сформулированных целей. При этом использование обобщенной функции предпочтений Q(x) требует от всех сторон объяснения реальных предпосылок объявления того или иного сценария более или менее благоприятным. С целью объявления индивидуальных предпочтений, а также повышения их обоснованности, осознанности и объективности предварительно решается проблема агрегирования Q(x) на основе целей. В качестве последних могут быть цели:
- экономические: повышение доходности предприятия; сохранение поступлений в местный бюджет при санации предприятия, обеспечение экономического развития территории и т. д.;
- социальные: повышение уровня жизни местного населения, обеспечение населения объектами социальной инфраструктуры и т. п.;
- содержащие экологические требования функционирования предприятия и использования природных ресурсов: минимизации экологических выбросов, сохранение ландшафта, флоры и фауны, поддержания чистоты водных источников и т.д.
Тогда каждая из целей будет описывать «общее направление, в котором должны все стороны двигаться для достижения «лучшего результата». Поскольку множество сформулированных целей отражает интересы участвующих агентов, можно сделать вывод, что стремление последних в рамках собственных интересов максимизировать степень достижения каждой цели будет вести их к соответствующей максимизации общей функции полезности. Таким образом, поиск равновесного по Парето решения, которое устраивало бы все заинтересованные стороны, по существу, сводится к поиску коэффициентов важности сформулированных общезначимых целей. Практическое разрешение этой ситуации представляется возможным реализовать с помощью механизмов группового выбора, основывающихся на определенных принципах паритетности интересов сторон.
Практически все горнопромышленные регионы России нуждаются в структурных преобразованиях. Фундаментальная задача прогнозов - определение направлений ре-
структуризации, выбор приоритетов социально-экономического развития, определение масштабов государственной поддержки. Поскольку горнопромышленные регионы характеризуются относительно низким уровнем развития социальной сферы, создание современной социальной инфраструктуры является повсеместно очевидной первоочередной задачей. Значительно сложнее определить оптимальное направление индустриального развития горнопромышленной территории в долгосрочном плане, исходя из максимального использования природоресурсного, трудового, промышленного и инновационного потенциала территории и принимая во внимание относительно низкую конкурентоспособность и ограниченность запасов полезных ископаемых в большинстве старопромышленных регионов.
Проблемы прогнозирования развития горнопромышленного района предметно рассмотрим применительно к одной из территорий Свердловской области.
Уголь добывается здесь акционерным обществом «Вахрушевуголь». До 70-х годов это было одно из крупнейших угледобывающих объединений страны. В 1998 г. в «Перечень неперспективных шахт и разрезов», утвержденный Минтопэнерго РФ, включены все шахты и разрезы этого акционерного общества. С деятельностью его связана судьба населения двух горнопромышленных районов - Карпинско-Волчанского и Артемовского, где непосредственно добычей угля занято свыше 6,0 тыс. чел., а с учетом производственной инфраструктуры - свыше 12 тыс. чел. Ликвидация угледобывающих производств намечается Минтопэнерго РФ единовременно - в 1999-2001 гг.
Государственная поддержка процесса ликвидации предприятий угольной отрасли предусматривает выделение средств из федерального бюджета на технические работы по ликвидации шахт и разрезов, на социальную защиту высвобождаемых работников и частичное обеспечение их занятости на новых рабочих местах, создаваемых в рамках программ местного развития. Вместе с тем в необходимой мере вопросы создания компенсирующих рабочих мест на основе оптимизации структурных преобразований не решены.
Карпинско-Волчанский горнопромышленный район включает два муниципальных образования - города Карпинск и Волчанск, в которых проживают 52,2 тыс.чел. В течение последних 10 лет в структуре промышленного производства этих городов произошли существенные изменения. Так, наибольший спад производства (более чем в 3-5 раз) произошел на предприятиях машиностроения, лесной и легкой промышленности, а также строительных материалов. В результате удельный вес объемов производства машиностроительной продукции в 1998 г. по сравнению с 1997 г. сократился в 1,5 раза; лесной - в 2,3 раза; легкой - более чем в 20 раз. В связи с резким падением объемов производства в 1997-1998 гг. практически во всех отраслях существенно возросла роль АО «Вахрушевуголь» в экономике городов Кар-пинска и Волчанска (рисунок).
Несмотря на сокращение производства в последние годы в 3-5 и более раз на многих предприятиях численность работающих уменьшилась не более чем в 1,5-2,0 раза. При этом имеют место неполная рабочая неделя, отпуски без содержания, задержки выплаты заработной платы на длительные сроки и т. п. Это неизбежно приведет к новой волне увольнений персонала и обострению социальной напряженности на территориях. Безработица (по официальным данным) в этих городах в результате сокращения объемов производства на основных градообразующих предприятиях (АО «Вахрушевуголь», АО «Карпинский электромашзавод», филиала АО «Уралвагонзавод» и др.), а также банкротства Карпинской хлопкопрядильной фабрики и Карпинского лесопромышленного комбината превышает среднерегиональный
уровень, составляя около 7%. При этом частная предпринимательская деятельность в этих городах пока не получила развития и не создает новых рабочих мест.
Угольная
Рисунок. Отраслевая структура промышленного производства Карпинско-Волчанского горнопромышленного района в 1998 г., %
С учетом предложений правительства Свердловской области, Минтопэнерго РФ, городской администрации Карпинска и Волчанска, руководителей предприятий сформулированы три сценария реструктуризации экономики данного района, исходя из стратегии развития градообразующего предприятия АО «Вахрушевуголь»:
1) единовременное прекращение добычи угля до 2000-2001 гг. в соответствии с решением Минтопэнерго РФ;
2) доработка запасов угля на действующих месторождениях с осуществлением крупномасштабной диверсификации производства на территории;
3) доработка запасов угля на действующих месторождениях с одновременным вводом в эксплуатацию взамен выбывающих мощностей малых разрезов при осуществлении частичной диверсификации производства на территории.
Оценка эффективности этих сценариев выполнена на основе разработанной нами методики, предусматривающей анализ следующих последствий в ближайший десятилетний период:
-социальных - для населения, проживающего в горнопромышленном районе;
- бюджетных - для муниципальных образований;
- финансово-экономических - для предприятий и предпринимателей, деятельность которых непосредственно связана с данной территорией, в том числе с использованием местных природных и трудовых ресурсов;
- инвестиционных, характеризующих эффективность привлекаемых вложений;
- экологических, отражающих размер и характер воздействия предприятий на окружающую среду.
Для оценки сценариев структурных преобразований были сформулированы приоритеты, отражающие интересы территорий, общественности, предприятий и предпринимателей: повышение качества жизни местного населения; занятость трудящихся; социально-экономическое развитие территории; бездефицитность местного бюджета; рентабельность работы градообразующих предприятий и прежде
всего АО «Вахрушевуголь»; обеспечение минимального ущерба от ликвидации горных производств; снижение экологической нагрузки на территорию.
Обобщенные результаты и оценки последствий реализации сценариев структурных преобразований (таблица) показали, что первый сценарий неизбежно приведет к резкому падению качества жизни местного населения, обвальному сокращению объемов производства уже в ближайшие годы и к необходимости выделения средств государственной поддержки на трудоустройство, переквалификацию и переселение части высвобождающихся трудовых ресурсов, а также на содержание социальной сферы. Второй сценарий характеризуется относительной стабилизацией объемов производства за счет диверсификации последнего. Привлекаемые инвестиции будут направляться главным образом на создание новых рабочих мест в других секторах. При этом добыча угля постепенно будет сокращаться. Третий сценарий предусматривает создание новых производственных мощностей по добыче угля на малых месторождениях взамен выбывающих убыточных карьеров и шахт АО «Вахрушевуголь». Одновременно с этим на территории этих муниципальных образований создаются новые рабочие места за счет диверсификации действующего горнодобывающего производства, а также создания новых эффективных производств.
Таблица
Сравнительный анализ сценариев реструктурных преобразований экономики Карпинско-Волчанского района
Последствия преобразований Отчет Сценарий*
1998 г. 1 2 3
Социальные Численность населения, тыс. чел. 51,2 49,6 50,9 51,9
Уровень безработицы в 2000-2001 гг., % 4,4 12,5 5,5 -
Количество вновь создаваемых рабочих мест, ед. - 2200 1160 1160
Бюджетные Дотации к доходной части, % 24,3 62,6 39,7 5,2
Финансовые Единовременный расчетный ущерб от ликвидации действующих горных производств, млн. руб. 405,7 193,6 37,3
Инвестиционные Размер необходимых инвестиций, млн. руб. - 436 176 306
Экологические** Сброс, % 100 20 65 115
Выброс в атмосферу, % 100 95 100 100
Площадь нарушенных горными работами земель, % 100 40 60 120
* Оценка на конец 2008 г. ** % к базовому, 1998 г.
Сравнительный анализ показал, что по экономическим соображениям третий сценарий осуществления структурных преобразований горнопромышленной территории Карпинско-Волчанского района является предпочтительным. Он позволяет сохранить действующие и создать новые рабочие места, повысить эффективность использования имеющегося социального, производственного и природного потенциала, повысить наполняемость местного бюджета, в полном объеме сохранить горнопромышленную специализацию. Однако на данной стадии исследования нет полной ясности о источниках инвестиций. Отраслевыми предпроектными работами предусматривается финансирование освоения новых угольных месторождений в основном за счет собственных средств и федерального бюджета, что представляется весьма проблематичным. Требуют также дополнительного иссле-
дования возможности снижения экологической нагрузки. Месторождения требуют дополнительной разведки, и по ее завершении в ходе разработки проектной документации - уточнения экономических и экологических параметров. На основании разработанного прогноза очевидно, что в настоящее время абсолютно неприемлем ввиду экономической нецелесообразности и социальной недопустимости первый сценарий. Что касается второго и третьего сценариев, то они нуждаются в более детальном исследовании на период до 2010 г.
Использованная нами методика позволяет решать проблемы реструктуризации экономики и социальной сферы горнопромышленных территорий при соблюдении баланса интересов всех сторон, участвующих в этом процессе.
