CC BY
100УДК 338.2
ПРОЕКТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ
Литвиненко Александр Николаевич
Санкт-Петербургский университет МВД России, профессор кафедры экономической безопасности и управления социально-экономическими процессами, д.э.н., профессор, e-mail: Lanfk@mail.ru
В статье рассмотрена проблема внедрения проектного управления в ходе реализации государственных программ в России. Автором проведен анализ действующего законодательства в сфере внедрения проектного управления в органах исполнительной власти
Ключевые слова: проект; проектное управление; проектный менеджмент
PROJECT MANAGEMENT AS A TOOL OF STATE PROGRAMS IMPLEMENTATION
Litvinenko Alexander Nikolaevich
St. Petersburg University of MIA of Russia, Department of economic security and socio-economic processes management, Doctor of Economics, Professor, e-mail: Lanfk@mail.ru
The article considers the problem of project management introduction programs implementation in the Russian Federation. The author analyzes the current legislation in the sphere of project management introduction in the executive branch of government
Keywords: project; project management; project management
Для цитирования: Литвиненко А.Н. Проектное управление как инструмент реализации государственных программ // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2017. № 1 (61). С. 77-79.
5
ъ и
п
п р
д
M
H ц
и я
H
А с
о
Cd
hi
M hi H
H о
м
ÜJ
А
п
W
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 года говорится о необходимости создания механизма реализации наиболее важных проектов в государственном секторе [1]. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, а затем к «программному бюджету» был начат с 2004 года, в ходе процесса реформирования бюджетного сектора.
Впоследствии проектное управление в бизнесе и в государственном секторе стало восприниматься не как новая идея, а как современная парадигма управления, как эффективный инструмент управления в государственных органах. Подтверждением тому является факт продолжения работы по обеспечению проектного структурирования расходов федерального бюджета, в том числе путем внедрения процедур проектного управления, которое продекларировано в Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016-2017 года [2]. В настоящее время созданы, апробированы и практически реализованы организационные механизмы, призванные обеспечить взаимосвязь между объемами бюджетного финансирования и отдельными показателями результатов деятельности органов государственной власти.
13 июля 2016 под председательством В.В. Путина в Кремле состоялось первое заседание Совета при Президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам [3]. О создании этого органа Президент объявил на Петербургском международном экономическом форуме и обозначил цель его создания - реализация государственных проектов по повышению темпов экономического роста, в том числе направленных на структурные изменения
в социально-экономической сфере. По итогам работы Совета принято решение о внедрении принципов проектного управления в ходе реализации мероприятий основных государственных программ.
Предполагалось, что Совет будет рассматривать и оценивать обоснование выбора форм и механизмов реализации конкретных программных мероприятий, которые способны максимально сконцентрировать все виды ресурсов и увеличить отдачу от использования финансовых ресурсов. Президент РФ назвал ключевые подходы к формированию приоритетных государственных проектов:
- не распылять усилия, реализовывать локальные, но актуальные для развития страны проблемы, решение которых дает системный позитивный эффект;
- содержательно формулировать конечные результаты с использованием преимущественно количественных единиц измерения;
- четко выстроить траектории на среднесрочную перспективу, обозначить временные рубежи, на которых должны быть решены задачи;
- внедрять эффективные управленческие технологии, использовать лучшие практики, формировать механизмы подготовки кадров, находить людей с проектным мышлением;
- исключать неэффективные расходы, просчитывать и контролировать затраты.
Итак, очевиден проектный подход как инструмент. Его суть - концентрация административных и финансовых ресурсов на достижении четко описанных результатов, применении специальных управленческих технологий и четкой фиксации ответственности.
Для участников, реализующих государственные программы, это предполагает дополнение действую-
Литвиненко А.Н.
щего программно-целевого принципа формирования бюджетов еще одним подходом - проектным. Тем самым организаторам и исполнителям государственных задач приходится соотносить проекты и программы.
В настоящее время применяется нормативная правовая база, определяющая суть, статусы, порядок формирования и выполнения государственных программ и проектов.
В Федеральном законе от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [3] под государственной программой Российской Федерации понимается документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [3, ст. 3, п. 31]. В этом же законе определено понятие программирования как деятельности участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленной на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целепо-лагания [3, ст. 3, п. 7].
В сфере проектного управления нормативная правовая база стала формироваться на федеральном уровне с 2011 года. Утвержден Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 548692011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом» [5], установивший требования к управлению проектом от старта завершения. При этом в качестве предмета стандартизации установлены обязательные выходы процессов управления проектом, а требования стандарта распространены на управление любыми проектами, реализуемыми юридическими или физическими лицами.
Практическая значимость требований к управлению проектом, которые содержит стандарт, должна обеспечить эффективное достижение целей проекта. Одновременно принят и Стандарт, содержащий требования к управлению портфелем проектов [6].
Министерство экономического развития Российской Федерации реализует проектное направление с 2012 года и является своего рода законодателем моды в области стратегического планирования. В 2014 году распоряжением Минэкономразвития России [7] утверждены методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти. Среди целей, поставленных в связи с внедрением проектного управления,
данное Министерство декларировало следующие: достижение запланированных результатов в установленные сроки, обеспечение эффективности использования ресурсов, качества (прозрачности, обоснованности и своевременности) решений, принимаемых органом исполнительной власти, а также эффективности взаимодействия с внутриведомственными структурами и подрядными организациями.
Этим документом дополнена и методология проектного управления за счет формулирования принципов, которыми необходимо руководствоваться в процессе внедрения проектов (решений). Таких принципов для внедряемых решений три: целостность (интегрированность между собой); простота (упрощение и типизированность до уровня, позволяющего использовать их эффективно, с минимальными трудозатратами); гибкость (быстрая адаптивность деятельности органа исполнительной власти к процессным и организационно-технологическим изменениям).
Через два года постановлением Правительства Российской Федерации [8] был установлен порядок организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации. В этом документе дано значение ключевых терминов:
«проект» - комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений;
«программа» - комплекс взаимосвязанных проектов и мероприятий, объединенных общей целью и координируемых совместно для повышения общей результативности и управляемости;
«проектная деятельность» - деятельность, связанная с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов (программ).
«портфель» - совокупность (перечень) проектов (программ), объединенных в целях эффективного управления для достижения стратегических целей [8, ст. 2].
Очевидно, что произошло развитие и конкретизация в понимании исполнительной властью названных понятий по отношению к закону 2014 года [3]. Поэтому сегодня (в отношении государственного сектора) в рамках проектного управления эти понятия соотносятся следующим образом. Проект является продуктом консолидации нескольких мероприятий и, одновременно, элементом программы при ее декомпозиции. Программа объединяет несколько взаимосвязанных между собой проектов (включающих набор мероприятий) и отдельных мероприятий (не связанных в самостоятельные программы). При этом понятие «проектная деятельность» используется в отношении и проектов, и программ. Важно учитывать, что любые проекты имеют пять характерных признаков: наличие четко определенной цели (или результата), уникальность, разовый характер, ограниченность проекта во времени, ограниченность ресурсов.
78
Ученые записки СПб филиала РТА № 1 (61) 2017
Можно утверждать, что с целью эффективной реализации государственных программ у нас в стране начался переход к эффективному менеджменту - проектному менеджменту - на оперативном и операциональном уровнях управления. В октябре 2016 года в практическую плоскость перешла работа, связанная с планированием первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, которая была определена соответствующим распоряжением Правительства Российской Федерации [9].
Модель проектного управления в нашей стране построена Министерством экономического развития Российской Федерации и включает четыре уровня управления (стратегический, тактический, оперативный, операционный), устанавливает периодичность контроля (год, квартал, месяц, неделя, день), горизонты планирования (от 6 лет, 1 год - 6 лет, 3 мес. - 1 год, 1 день - 3 мес.) и инструменты управления (стратегию, программу, внутренний план деятельности, проектные документы).
В конце 2016 года Правительство РФ запустило ряд приоритетных проектов, которые в условиях ограниченности всех видов ресурсов должны обеспечить ощутимый социально-экономический эффект. Вместе с тем переход к проектному менеджменту сопряжен с некоторыми трудностями: дефицитом квалифицированных специалистов в области проектного управления, инертностью существующих систем управления, революционностью изменений в части повышения прозрачности процесса принятия управленческих решений, персонификацией ответственности. Преодоление этих трудностей является составной частью в решении главного проблемного вопроса [10], как сделать проектное управление инструментом подготовки реально жизнеспособных стратегий. Выступая на сессии в рамках Российского инвестиционного форума «Сочи-2017», министр экономического развития заявил, что для реализации актуальных проектов требуются прозрачность управления, оперативность и обоснованность принимаемых решений, а также качество планирования, что может быть обеспечено принципами проектного управления [10].
Главным фактором жизнеспособности любой стратегии является увязка с финансовыми ограничениями. В отношении проектной формы важна увязка задач, которых должен достигать каждый бюджетный расход, с необходимыми ресурсами. В этих условиях бюджет примет вид набора проектов, отраженных в нем. К сожалению, в течение многих лет в нашей стране сначала принимали бюджет, а затем пытались встроить в него государственные программы. Эта схема была неработоспособна, государственные программы во многом стали обременительны для исполнителей. На современном этапе следует улучшать структуру бюджета с позиции достижения большего количества целей.
Организационным решением для улучшения работы по внедрению проектного управления является создание федерального проектного офиса как отдельного структурного подразделения. Идея состоит в том, что команды проектных менеджеров будут систематизировать и анализировать работу по достижению конкретных результатов, и осуществлять их мониторинг в рамках установленных министерством приоритетов.
Имеющаяся практика применения инструментов проектного менеджмента показала, что некоторые из них внесли свой вклад в совершенствование управленческой методологии в отношении государственного сектора. Поэтому можно утверждать, что проектное управление не отторгается существующей организационной структурой государственного сектора и может повысить эффективность работы всей системы.
Библиографический список:
1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015 «Послание Президента Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_189898 (дата обращения: 19.03.2017).
2. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2014/07/ main/0NBP_2015-2017.pdf
3. Заседание Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам 13 июля 2016 года URL: http://kremlin.ru/events/president/news/52504 (дата обращения: 19.03.2017).
4. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://ivo.garant.ru/#/document/70684666/ paragraph/1:0.
5. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 54869-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом». URL: http://docs.cntd. ru/document/1200089604.
6. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 54870-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов».
7. Распоряжение Минэкономразвития России от 14.04.2014 № 26Р-АУ «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти».
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc&base=LAW&n=206009&fld=134&d st=1000000001,0&rnd=0.22550012006200038#0
9. Распоряжение Правительства РФ от 15.10.2016 № 2165-р «Об утверждении плана первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы» URL: http://legalacts.ru/doc/ rasporjazhenie-pravitelstva-rf-ot-15102016-n-2165-r/
10. Орешкин М.: в Минэкономразвития будет создан Проектный офис. URL: http://economy.gov.ru/minec/ about/structure/depino/2017270206.
