CC BY
271
10 (241) - 2012
МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
УДК 316.33:321
проектное и программное управление при реализации моделей межрегионального приграничного сотрудничества
в. а. сап рыка,
кандидат социологических наук, доцент кафедры социальных технологий E-mail: sapryka@bsu. edu. ru Белгородский государственный университет
Изучение интеграционных процессов между регионами на постсоветском пространстве является необходимым условием успешного регионального развития. В статье обоснована зависимость эффективности процессов реализации моделей межрегионального приграничного сотрудничества от современных технологий управления.
Ключевые слова: межрегиональное приграничное сотрудничество, модель, управление программами и проектами, еврорегион.
После распада СССР возникла необходимость организации и дальнейшей активизации трансграничного сотрудничества сопредельных регионов бывших союзных республик, а ныне независимых государств. Процессы реализации моделей межрегионального приграничного сотрудничества начались с появлением новых границ на постсоветском пространстве. По инициативе Белгородской и Харьковской областей в январе 1994 г. был учрежден Совет руководителей приграничных областей России и Украины. В начале в его состав входили пять областей Российской Федерации (Брянская, Курская, Белгородская, Воронежская и Ростовская) и пять областей Украины (Черниговская, Сумская, Харьковская, Луганская и Донецкая). Затем к Совету присоединились три области Беларуси (1996 г.),
имеющие общую границу с Россией — Витебская, Могилевская и Гомельская. В том же году в Совет были приняты другие субъекты Российской Федерации и украинские области, включая и те, которые не имеют границы с Россией, но заинтересованы в экономическом сотрудничестве с ее регионами. С российской стороны — это Краснодарский край и Тульская область, с украинской — автономная Республика Крым, г. Севастополь, Полтавская и Запорожская области. Деятельность Совета руководителей приграничных областей организуется исполнительным комитетом, базирующимся в Белгороде и Харькове.
Однако применение модели еврорегиона началось с 1997 г., когда был создан первый еврорегион «Неман». Целью его создания было повышение жизненного уровня жителей приграничных регионов. Использование модели еврорегионов на территории России и Украины начинается с 2003 г., когда был создан первый российско-украинский еврорегион «Слобожанщина», в уставе которого отмечается как повышение жизненного уровня, так и необходимость экономического развития приграничных территорий.
В настоящее время данная модель реализуется на всем приграничье России и Украины, однако можно отметить как достоинства, так и недостатки
внедрения модели еврорегиона. Межрегиональное и приграничное сотрудничество субъектов Российской Федерации и административно-территориальных образований Украины осуществляется на основе межправительственных соглашений, двусторонних и многосторонних договоров, соглашений между государственными органами управления регионов, хозяйствующими субъектами и их объединениями, имеющими различные организационно-правовые формы. Договоры и соглашения заключаются с соблюдением норм национальных законодательств и международного права (см. таблицу).
Представляется актуальным выделить комплекс проблем, затрудняющих внедрение еврорегионов
как моделей межрегионального приграничного сотрудничества на территории России и Украины. Это связано в первую очередь с отсутствием реальной государственной поддержки, в том числе финансовой. Принятая Программа межрегионального и приграничного сотрудничества Российской Федерации и Украины на 2011—2016 гг. определяет общие направления развития, но не исполняет той роли, которую должен исполнять реальный инструмент для приграничного сотрудничества. К примеру, подобная программа «Европейский инструмент соседства и партнерства», которая действует в граничащих с ЕС регионах Украины и России, не только предоставляет финансирование, но и формирует правовое,
Программы и проекты межрегионального приграничного сотрудничества, реализующиеся в еврорегионах на российско-украинской границе
Название еврорегиона Программы и проекты Состав еврорегиона
Еврорегион «Днепр» 1. Управление процессом развития территорий еврорегиона «Днепр». 2. Конференция по проблемам реабилитации территорий, пострадавших от аварии на ЧАЭС. 3. Кластерная модель развития туризма. 4. Проблематика утилизации бытовых отходов в еврорегионе «Днепр». 5. Международный институт славистики, ежегодные конференции по вопросам деятельности еврорегиона. 6. Ежегодный международный молодежный фестиваль на границе трех республик у монумента Дружбы. 7. Международные туристические форумы. 8. Международные конкурсы «Славянская кухня». 9. Выставки товаров «Сиверские контракты». 10. Международные фестивали «Славянские театральные встречи». 11. Серия обучающих тренингов по вопросам управления проектами для некоммерческих организаций и НГО Гомельская область (Беларусь), Черниговская область (Украина), Брянская область (Россия)
Еврорегион «Ярославна» 1. Капитальный ремонт донного водоспуска гидроузла Константиновско-го водохранилища на реке Синяк Кореневского района Курской области. 2. Динамика лесостепных экосистем Восточной Европы в ХХ—ХХ! вв. (на примере территории Центрально-Черноземного заповедника (Курская область) и заповедного участка «Михайловская целина» украинского степного заповедника (Сумская область). 3. Концепция развития трансграничного сотрудничества в направлении снижения экологической нагрузки приграничных областей — участников еврорегиона «Ярославна». 4. Концепция обращения с отходами на региональном уровне. 5. Проект регионального управления твердыми бытовыми отходами. 6. Трансграничный ежегодный инновационный форум «Инноватика и качество» с сателлитным студенческим симпозиумом и конкурсом молодежных инновационных проектов. 7. Международный лагерь студенческого актива «Славянское содружество». 8. Развитие информационно-коммуникационной компетентности специалистов в целях обеспечения их конкурентоспособности на региональном рынке труда. 9. Информационное поле приграничья. 10. Ежегодное проведение многоотраслевой выставки-ярмарки еврореги-она «Ярославна» Сумская область (Украина), Курская область (Россия)
Окончание таблицы
Название еврорегиона Программы и проекты Состав еврорегиона
Еврорегион «Слобожан-щина» 1. Создание кластеров (в том числе строительный туристический, фармацевтический кластеры еврорегиона «Слобожанщина»). 2. Приграничный российско-украинский университетский консорциум. 3. Постоянно действующий научно-методологический семинар «Методология социально-экономических исследований». 4. «Белгородская декларация» об открытом доступе к научным знаниям и культурному наследию. 5. Школа межрегионального приграничного сотрудничества. 6. Технопарк «Слобожанщина». 7. Международная конференция еврорегиона «Слобожанщина». 8. Региональный конкурс-фестиваль исполнителей эстрадной песни. 9. Экологическая программа о совместных действиях по охране и использованию вод бассейна реки Северский Донец. 10. Концепция приграничной российско-украинской интегрированной логистической системы Харьковская область (Украина), Белгородская область (Россия)
Еврорегион «Донбасс» 1. Развитие экономического сотрудничества, промышленная кооперация, сотрудничество в сфере стандартизации, метрологии и сертификации. 2. Развитие агропромышленного комплекса. 3. Планирование и развитие приграничной инфраструктуры, логистики, транспорта. 4. Охрана окружающей природной среды. 5. Гармонизация нормативно-правовой базы Украины и Российской Федерации в вопросах трансграничного сотрудничества Донецкая область, Луганская область (Украина), Ростовская область (Россия)
Источник: составлено по данным [8—13].
проектное и информационное поле для разработки и реализации совместных проектов и программ на территории еврорегионов. Недостаток компетенций и навыков у проектных партнеров и участников программ все еще является серьезным препятствием для более эффективной их реализации. Осуществление проектов и программ межрегионального сотрудничества в рамках российско-украинских еврорегионов требует от их разработчиков не только согласованных действий во время их инициации, но и использования методов проектного управления при их практической реализации.
Проведенное в 2011 г. научно-образовательным центром НИУ «БелГУ» исследование на тему «Эффективность методологии управления социально-экономическими проектами и программами межрегионального сотрудничества в условиях приграничного региона» дало возможность комплексно оценить эффективность проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества.
Большинство опрошенных жителей Белгородской области (61 %) не знают факта объединения приграничных регионов в еврорегион «Слобожан-щина». Только 27 % респондентов знают о проектах и программах межрегионального приграничного
сотрудничества. В целом ответы респондентов позволяют утверждать, что программы и проекты межрегионального приграничного сотрудничества недостаточно освещаются среди населения.
В то же время большая часть респондентов (46 %) имеет личную заинтересованность в развитии приграничного сотрудничества. Это означает, что население Белгородской области готово принимать участие в проектах и программах межрегионального приграничного сотрудничества. Сопоставляя этот вопрос с вопросом об информированности, можно сделать вывод о необходимости активизации включения населения в процессы приграничного сотрудничества.
Проведенный экспертный опрос и фокус-группы позволили выделить приоритетные направления реализации межрегиональных приграничных проектов и программ.
Основной акцент эксперты сделали на экономическое сотрудничество (20,69 %), как и участники массового опроса. В то же время, учитывая зависимость экономического сотрудничества от политических процессов, финансово-экономического развития стран, а также несогласованностей в сфере таможенного и внешнеэкономического
законодательства, экспертами было подчеркнуто, что именно экономическое сотрудничество является самым трудоемким для реализации.
Вторым приоритетом (17,24 %) было выбрано сотрудничество в сфере науки и образования. Это обусловлено не только тем, что среди экспертов было большое количество ученых и преподавателей, но и тем, что сама идея организации еврорегионов на территории России и Украины возникла в научном сообществе.
Такие направления, как «Программы и проекты социального назначения» (14,29 %), «Развитие транспортных возможностей областей» (13,13 %) и «Экология и охрана окружающей среды» (12,5 %) составили третью группу приоритетов (см. рисунок).
По итогам трех фокус-групп, которые были условно разделены на общественный, государственный и муниципальный, научный сектора, были получены следующие приоритетные направления:
1) общественный сектор:
— экология и охрана окружающей среды — 19,48 %;
— программы и проекты социального назначения — 18,18 %;
— сохранение культурно-исторического наследия — 18,18 %;
2) государственный и муниципальный сектор:
— экономическое сотрудничество — 27,08 %;
— научное сотрудничество и образование — 13,91 %;
— развитие транспортных возможностей областей — 12,5 %;
3) научный сектор:
— экономическое сотрудничество — 25 %;
— научное сотрудничество и образование — 21,15 %;
— сохранение культурно-исторического наследия — 17,31 %.
Таким образом, именно экономическое сотрудничество в приграничных регионах, по мнению участников исследования, является приоритетным. Однако стоит отметить, что развитие экономического сотрудничества требует от участников макси-
Развитие туризма
Научное сотрудничество и образование
Развитие транспортных возможно стен областей
Экология п охрана окружающей среды Сохранение культурно-исторического наследия
Экономическое сотрудничество
Программы н проекты социального назначения
11.82
13.3
12,81
17,24
9.85
20.69
14.29
О
1С
15
20
Приоритетные направления реализации межрегиональных приграничных проектов и программ, %
мально открытой и достоверной информации, что в свою очередь требует адекватных инструментов для оценки и мониторинга.
Проведенное исследование показало, что отмеченные выше проекты и программы в рамках евро-регионов во многом являются декларируемыми и не влияют на качество жизни населения. В стратегиях и программах социально-экономического развития приграничных регионов на долгосрочную перспективу, кроме выделения фактора особого пограничного географического либо геоэкономического положения, отсутствует понимание использования этого, безусловно, важного фактора для развития областей.
Зачастую приграничное положение отмеченных регионов воспринимается как слабая их составляющая. Так, граница в настоящий момент воспринимается только как барьер: не урегулированы многие экономические вопросы с Украиной, что снижает инвестиционную привлекательность. Это связано не только с проблемами, возникающими при реализации проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества, но и с отсутствием реальной оценки и мониторинга влияния этих программ на развитие регионов.
Вместе с тем в ряде приграничных регионов России и Украины были приняты программы для дальнейшего развития интеграционных процессов и приграничного сотрудничества, в числе которых — программа трансграничного сотрудничества Луганской области на 2008—2015 гг.,
программа развития трансграничного сотрудничества Харьковской области на 2011—2016 гг., целевая программа «Развитие межрегионального и приграничного сотрудничества Белгородской области на 2011—2016 годы».
Использование программно-целевого и проектного подходов при формировании таких программ позволило определить не только приоритетные направления приграничного развития, но и утвердить основные интеграционные проекты. В то же время следует отметить некоторые недостатки при подготовке данных проектов:
• в большинстве случаев программы касаются одного из приграничных регионов и, как следствие, в проекте модель еврорегиона представлена только одной из сторон;
• отсутствуют механизмы для поддержки и реализации новых проектов, которые могут возникнуть в процессе реализации программ;
• отсутствует правовой механизм общего софи-нансирования совместных проектов. Респонденты выделяют также ряд проблем при
реализации проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества:
1) не обеспечено достаточное финансирование для реализации проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества;
2) нет достаточной поддержки проектов на федеральном уровне;
3) отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для осуществления проектов;
4) проектанты не владеют методами управления проектами, отмечается непрофессиональный подход к проектированию;
5) недостаточное ресурсное обеспечение проектов;
6) отсутствие механизма управления проектами;
7) недостаточно информации для включения населения в проекты и программы межрегионального приграничного сотрудничества;
8) нечеткость формулировки проблем, подлежащих решению;
9) недостаточно разработанная нормативно-правовая база в сфере приграничного сотрудничества;
10) отсутствие специалистов, владеющих социальными технологиями.
Теоретические, количественные и качественные социологические исследования позволили сформировать следующие рекомендации при
осуществлении проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества.
На межгосударственном уровне:
• необходимо создание координационных органов по взаимодействию в сфере приграничного сотрудничества на постсоветском пространстве;
• целесообразно определение рабочей организационной структуры для еврорегионов;
• необходимо формирование единого правового пространства в сфере межрегионального приграничного сотрудничества;
• целесообразно принятие межгосударственной программы межрегионального и приграничного сотрудничества в рамках Стратегии СНГ-2020;
• важным шагом является создание ассамблеи приграничных регионов стран — участников СНГ или в рамках ЕврАзЭС;
• настоятельной необходимостью является создание реального механизма для поддержки проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества, в том числе и финансовых;
• необходимым является соблюдение принципа многоуровневого государственного управления.
На государственном уровне:
• обеспечение соответствия нормативно-законодательной базы государства для реализации модели проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества;
• принятие государственной программы для поддержки проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества;
• определение органов государственной власти для координации и реализации программы для поддержки приграничного сотрудничества;
• создание государственной системы оценки и мониторинга эффективности программ и проектов межрегионального приграничного сотрудничества;
• организация информационного сопровождения процессов реализации социально-экономических проектов и программ приграничного сотрудничества;
• привлечение общественного сектора и бизнеса к реализации программ и проектов межрегионального приграничного сотрудничества;
• обеспечение научного и методического сопровождения процессов приграничного сотрудничества.
На региональном уровне:
• обеспечение подготовки административного персонала для разработки и реализации программ и проектов межрегионального приграничного сотрудничества;
• создание условий для функционирования постоянных офисов и центров для обеспечения деятельности еврорегионов;
• использование методов проектного управления при развитии еврорегионов;
• обеспечение поддержки местных и локальных инициатив в сфере развития еврорегионов, в том числе и финансовой;
• привлечение бизнеса и населения для реализации конкретных проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества;
• необходимость разработки методических основ проектирования для рабочих групп;
• создание единого информационного поля для сотрудничающих регионов.
На муниципальном уровне:
• разработка и реализация проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества;
• необходимость постоянной диагностики потребностей населения;
• обеспечение участия населения при реализации проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества.
Список литературы
1. Голиков А., Черномаз П. Еврорегион «Сло-
божанщина» как форма трансграничного сотрудни-
чества сопредельных областей Украины и России // Регион: проблемы и перспективы. 1997. № 4.
2. Зверев П. Б., Косое Ю. В. Приграничное сотрудничество: теория и практика. Политические, правовые, экономические проблемы международного сотрудничества на постсоветском пространстве. СПб: Изд-во СЗАГС, 2009.
3. Кирюхин А. М., Колосов В. А. Российско-украинская граница: приграничное сотрудничество. М.: НОФМО. 2002. С. 270—297.
4. Межевич Н. М. Роль приграничного сотрудничества между Европейским Союзом и Российской Федерацией в двусторонних и региональных программах экономического развития. URL: http://investa. spb. ru/rus/act/54/246/issledowanie_mezh. html.
5. Программа приграничного сотрудничества: Литва — Польша — Россия. URL: http://www. lt-pl-ru. eu/ru.
6. Программы трансграничного сотрудничества: Польша — Беларусь — Украина. URL: http:// www. pl-by-ua. eu/ru.
7. Черномаз П. А. Еврорегион «Слобожанщина» и перспективы украинско-российского трансграничного сотрудничества. URL: http://euroregion. ru/files/Chernomaz/cher. pdf.
8. URL: http://www. centis. bsu. by/rus/info/ euroreg_info. htm#z4.
9. URL: http://beleuroregion. by/index. php?option=com_content&view=article&id=64.
10. URL: http:www. gosrf. ru/source/f10154.doc.
11. URL: http://www. state-gov. sumy. ua/docs/ xls/2010/euroregion_iaroslavna_rus. pdf.
12. URL: http://euroregion. ru/index. php?option=com_content&view=article&id=111.
13. URL: http://euroregion-donbass. ru/ workgroups. php.
