CC BY
68
РОССИЙСКОЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО
Том 19 • Номер 7 • июль 2018 ISSN 1994-6937 Russian Journal of Entrepreneurship
издательство
Креативная экономика
проект и концессия как финансовые модели государственно-частного партнерства: финансово-контрольные и учетные аспекты функционирования
Макаров И.Н.1, Гудович Г.К.1, Соколов В.П.2, Спесивцев В.А.1
1 Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Липецкий филиал), Липецк, Россия
2 Воронежский государственный университет, Воронеж, Россия
АННОТАЦИЯ:_
Данная работа является продолжением наших исследований, посвященных проблематике анализа, оценки и аудита эффективности проектного финансирования в смешанных государственно-частных проектах, и акцентирует внимание на проблематике нормативно-правового и учетного сопровождения таких финансовых моделей государственно-частного партнерства, как концессия и проект. Работа может быть полезна аспирантам, исследователям и специалистам, работающим в сфере государственно-частного партнерства.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: проектное финансирование, государственно-частное партнерство, финансовый поток, бухгалтерская отчетность, учет.
project and concession as financial models of public-private partnership: financial control and accounting aspects of functioning
Makarov I.N.1, Gudovich G.K.1, Sokolov V.P.2, Spesivtsev V.A.1
1 Financial University under the Government of the Russian Federation, Lipetsk Branch, Russia
2 Voronezh State University, Russia
введение
В настоящее время в качестве одного из наиболее эффективных инструментов финансирования долгосрочных инфраструктурных проектов с участием государственного и частного капиталов выступает проектное финансирование, как правило, осуществляемое на базе различных форм и финансовых моделей государственно-частного партнерства. Однако «классический» инструментарий проектного финансирования, в котором заданы жесткие целевые и временные ограничения, оказался недостаточно эффективным в отечественных условиях, что определяется неразвитостью отечественного правого поля и учетного инструментария, не позволяющего оптимально реализовывать и осуществлять финансовый контроль данных проектов. Особенно это
принципиально для проектов с государственным финансированием, поскольку требования бюджетного кодекса предполагают периодическую проверку эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств.
Данная работа фактически является продолжением цикла работ, посвященных исследованию различных аспектов применения инструментария проектного финансирования в отечественной экономике [8-12] (Makarov, Kolesnikov, Gudovich, Ryazantseva, 2018; Makarov, Evsin, Kolesnikov, Spesivtsev, 2017; Kolesnikov, Koryakina, Makarov, 2017; Makarov, Sokolov, Spesivtsev, 2017; Makarov, Plotnikov, 2018).
Работа может быть полезна аспирантам, исследователям и специалистам, работающим в сфере государственно-частного партнерства.
Что мешает общим планам?
В настоящее время тематика государственно-частного партнерства отражена во множестве исследований и споров в разных направлениях отечественной экономической науки.
Тем не менее в отечественной практике, развитие партнерства сопровождается целым рядом сложностей.
В частности, эти сложности можно разделить на
• сложности правового характера;
• ложности экономического и организационного плана;
• сложности учетно-аналитического и контрольного плана.
Рассмотрим их применительно к самым популярным формам партнерства.
ABSTRACT:_
This work is a continuation of our research on the problems of analysis, evaluation and audit of the effectiveness of project financing in mixed public-private projects and focuses on the problems of legal and accounting support of such financial models of public-private partnership as concession and project. The work can be useful for graduate students, researchers and specialists working in the field of public-private partnership.
KEYWORDS: project financing, public-private partnership, financial flow, accounting reports, accounting.
JEL Classification: L32, G31, M41 Received: 20.06.2018 / Published: 31.07.2018
© Author(s) / Publication: CREATIVE ECONOMY Publishers For correspondence: Makarov I.N. (excellenzz0mail.ru )
CITATION:_
Makarov I.N., Gudovich G.K., Sokolov V.P., Spesivtsev V.A. (2018) Proekt i kontsessiya kak finansovye modeli gosudarstvenno-chastnogo partnerstva: finansovo-kontrolnye i uchetnye aspekty funktsionirovaniya [Project and concession as financial models of public-private partnership: financial control and accounting aspects of functioning]. Rossiyskoe predprinimatelstvo. 19. (7). - 2043-2054. doi: 10.18334/rp.19.7.39276
Начнем с наиболее древней и распространенной в мире формы партнерства - с концессии.
В современной международной практике исследователи выделяют следующие основные виды концессии как формы государственно-частного партнерства, которые во избежание противоречия с действующим российским законодательством мы будем называть финансовыми моделями [1-7] (Vilisov, 2005; Kabashkin, 2010; Kabashkin, 2010; Kabashkin, 2007):
ВОТ (Build, Operate and Transfer) - «Строительство, управление, передача». Данный вид представляет собой классическую концессию, предполагающую строительство концессионером оговоренного объекта, его эксплуатацию в течение срока действия концессионного контракта (при этом чаще всего концессионер имеет право собственности на оный объект на период эксплуатации) и, по его истечении, последующую передачу в государственную собственность.
ROT (Rehabilitate, Own, Transfer) - «Реконструкция, управление, передача». Вид концессии практически аналогичный предыдущему. Основное отличие - речь идет не о строительстве, а о реконструкции (модернизации) соответствующих объектов.
Brownfield contract - предполагает деятельность по реконструкции (расширению, модернизации или восстановлению) объекта инвестиционного проекта. По экономической сущности аналогичен предыдущему виду концессии.
BTO (Build, Transfer and Operate) - «Строительство, передача, управление». Объект, построенный концессионером, сразу передается в собственность государству, а концессионеру предоставляется право на его эксплуатацию.
Greenfield project (гринфилд) - «Строительство с нуля». Концессионер обладает правами владения и пользования на построенный объект. Этот вид концессионных контрактов в зависимости от срока концессии имеет следующие разновидности:
• с ограниченным сроком - Build, Own, Operate and Transfer (ВООТ) -«Строительство, владение, управление, передача»;
ОБ АВТОРАХ:_
Макаров Иван Николаевич, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры экономики, менеджмента и маркетинга (exce11enzz0mai1.ru )
Гудович Галина Константиновна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры бухгалтерского учета, аудита и статистики(exce11enzz0mai1.ru )
Соколов Владимир Прохорович, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры экономики и управления организациями (exce11enzz0mai1.ru)
Спесивцев Валерий Анатольевич, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита (exce11enzz0mai1.ru )
ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_
Макаров И.Н., Гудович Г.К., Соколов В.П., Спесивцев В.А. Проект и концессия как финансовые модели государственно-частного партнерства: финансово-контрольные и учетные аспекты функционирования // Российское предпринимательство. - 2018. - Том 19. - № 7. - С. 2043-2054. doi: 10.18334/rp.19.7.39276
• С неограниченным сроком - Build, Own and Operate (ВОО) - «Строительство, владение, управление».
Обратный ВООТ (Build, Own, Operate and Transfer) - «Строительство, владение, управление, передача». В отличие от вышеприведенных схем, в данном случае строительство объекта ведется государством, а затем данный объект передается в эксплуатацию частной компании, постепенно приобретающей его в собственность. По нашему мнению, в данном случае речь идет не о концессии как таковой, а об одной из разновидностей аренды (лизинга) государственного имущества.
BOOR - «Строительство, владение, управление, разрушение». Аналогично вышеприведенной схеме, но в данном случае предполагается создание объекта на заранее оговоренные сроки.
Shadow concession - «теневая концессия»1. Основной чертой подобных концессий является возмещение инвестиционных и эксплуатационных затрат концессионера концедентом, в качестве которого выступает государство. В данном случае, как и в традиционных концессиях, государство передает представителям частного сектора обязанности по финансированию и управлению инфраструктурой, а также функции по строительству (реконструкции, расширению, модернизации) инфраструктурной сети и объектов. Возмещение затрат компании-оператора (концессионера) зависит от объема проведенных работ и степени использования (эксплуатации) инфраструктуры.
Распределение в мировой практике основных финансовых моделей государственно-частного партнерства (по классификации Всемирного банка) в докризисные периоды представлено в таблице 1. Период с 1990 по 2005 годы был выбран как наиболее спокойный период мирового экономического развития, практически лишенный крупных кризисов (за исключением кризисов отечественной экономики, не оказавших существенного влияния на мировое хозяйство)
Такое распространение концессий в мировой практике объясняется их следующими преимуществами:
• долгосрочным многоцелевым характером возникающих отношений, который позволяет осуществлять стратегическое планирование деятельности, как государству, так и частным концессионерам;
• высоким уровнем свободы в принятии управленческих и административно-хозяйственных решений, которым обладает концессионер;
• наличием у государственных органов власти достаточных возможностей для воздействия на концессионера в случае нарушения последним условий предоставленной концессии, общего законодательства или в случае такого изменения обстоятельств, при котором условия концессии или действия концессионера могут представлять угрозу или наносить ущерб интересам общества и государства;
1 Термин «теневая концессия» был введен В. Г. Варнавским.
Таблица 1
Распределение основных финансовых моделей государственно-частного партнерства (по классификации Всемирного банка) в мировой практике в период с 1990 по 2005 год
Форма/модель партнерских отношении Регион Итого
Европа и Центральная Азия Латинская Америка и Карибские острова Южная Азия Средиземноморье и северная Африка
По количеству проектов
Divestiture (приватизация в том числе частичная) 339 221 19 6 585
Concession (классические концессии) 36 369 26 14 445
Greenfield (гринфилды) 251 499 204 61 1015
Contract (контракты) 58 53 6 14 131
Итого 684 1142 255 95 2176
По стоимости проектов, миллиардов долларов США
Divestiture (приватизация в том числе частичная) 89,421 212,804 10,268 9,962 322,455
Concession (классические концессии) 9,660 66,543 1,917 7,852 85,972
Greenfield (гринфилды) 80,168 127,661 58,250 23,347 289,426
Contract (контракты) 3,207 0,333 0 0,003 3,543
Итого 182,455 407,341 70,435 41,163 701,394
Источник: по данным Всемирного банка [13]
• защищенностью концессионера от произвола со стороны государства - в случае одностороннего (со стороны государства) порядка прекращения действия концессионного контракта, государство, как правило, выплачивает концессионеру компенсацию;
• высокой жизнеспособностью концессионных проектов за счет перераспределения рисков между участниками.
В современной России развитие концессии как финансовой модели ГЧП длительное время сдерживалось отсутствием нормативной базы. Создание соответствующей юридической основы для развития концессий в России началось с принятия в 2005 году Федерального закона «О концессионных соглашениях» [2]. Поэтому развитие концессий в качестве финансовых моделей ГЧП в нашей стране можно оценить, как находящееся на начальном этапе.
Рассмотрим теперь финансовую и учетную стороны вопроса.
Успешность концессии или концессионного соглашения в значительной степени определяется такими факторами, как перераспределение и страхование рисков, которые могут возникнуть в процессе функционирования концессии, и оптимальности комплекса мер, призванных минимизировать потенциальные риски. Данный комплекс мер должен включать и предусматривать следующие аспекты:
Четкое определение и описание рисков в каждой из сторон концессионного соглашения.
Обеспечение условий, способствующих формированию ситуации, в которой концессионеру должно быть выгодно длительное участие в соглашении с точки зрения перспектив получения дохода на протяжении всего жизненного цикла концессии.
Необходимо разработать комплекс гарантий, которые должны быть предоставлены финансовым и кредитным организациям, финансирующим деятельность концессия.
Соответственно, в процессе функционирования концессии необходимо предусмотреть такую учетно-контрольную систему, которая позволит учитывать и контролировать следующие аспекты ее деятельности:
• Страхование рисков сторон концессионного соглашения.
• Направления и величины финансовых потоков, возникающих в процессе концессионного соглашения.
• Периоды выполнения работ в соответствии с параметрами концессионного соглашения (фактические и номинальные).
• Начисления и выплаты штрафов, возникающих вследствие нарушений условий концессионного соглашения.
• Соблюдение сроков возврата имущества и объектов концессионного соглашения в государственную или муниципальную собственность.
В соответствии с положениями Закона РФ «О концессиях» объект концессионного соглашения, а также передаваемое концессионеру имущество должны обособляться от имущества, принадлежащего самому концессионеру.
Соответственно, необходимо ведение отдельного самостоятельного учета, осуществляемого концессионером, обусловленного функционированием концессионного соглашения.
В обособленном учете и, соответственно, в учетной политике концессионера должны отражаться:
• Целевое финансирование, осуществляемое государством в рамках концессионного соглашения.
• Признание в качестве актива самого объекта концессионного соглашения.
• Формирование первоначальной стоимости объекта концессионного соглашения, а также порядок списания и амортизации данного объекта.
• Отображение действий с объектом концессионных соглашений и его функционирования на счетах бухгалтерского учета.
• Отражение порядка инвестирования средств, направляемых на реконструкцию
Рисунок 1. Система счетов и субсчетов бухгалтерского учета концессионной деятельности
у концессионера Источник: составлено авторами
либо строительство объекта концессионного соглашения на счетах бухгалтерского учетаз.
• Отражение на счетах бухгалтерского учета налогообложения концессионной деятельности.
При этом возможно использование стандартных счетов бухгалтерского учета с выделением в них специальных субсчетов для отражения концессионной деятельности.
В частности, это может быть отражено следующим образом (рис. 1).
Гораздо более сложная ситуация возникает в такой финансовой модели государственно-частного партнерства, как проект.
Различия между проектом и концессией с экономической и организационной точек зрения представлены в таблице 2.
Время истекло - проект завершен
Источником сложностей, возникающих в связи с реализацией проектной формы государственно-частного партнерства, является полное отсутствие его нормативно-правового обеспечения в нашей стране.
Так, если закон о концессиях действует уже более 10 лет, а закон о государственно-частном партнерстве также принят и введен в действие, то проектная форма/финан-
Таблица 2
Различия между проектом и концессией как финансовыми моделями государственно-частного партнерства (по мировой классификации)
Параметр Концессия Проект
Сроки Относительно длительные (иногда до 50-100 лет) Относительно короткие (редко более 10 лет)
Возвратность объектов Объекты, как правило, по окончании возвращаются в государственную собственность Объекты могут создаться изначально в государственной собственности или быть переданы в государственную либо частную собственность по завершении проекта
Постоянство участников Как правило, состав участников неизменен на протяжении всего времени функционирования Состав участников может меняться в зависимости от стадии жизненного цикла проекта
Целевое назначение финансирования Необязательно Обязательно
Возможность перекрестного финансирования (субсидирования) Существует (по решению концессионера, если иное не прописано в условиях концессии) Существует (в соответствии с целевыми установками проекта)
Процесс формирования собственности Государственная - частные вложения и эксплуатация -государственная Создается - эксплуатируется - передается в государственные или частные руки
Наличие жестких целевых установок Цели могут корректироваться концессионером Четко прописанное целевое множество
Источник: составлено авторами
совая модель государственно-частного партнерства не упомянута ни в одном нормативном правовом документе из существующих в России.
Однако, рассмотрев проект, исходя из его финансово-экономической сущности, необходимо отметить что, фактически, проектная финансовая модель государственно-частного партнерства предполагает временное взаимодействие ряда хозяйствующих субъектов, направленное на достижение целевого множества проекта.
В проекте как финансовой модели государственно-частного партнерства, как правило, присутствует проектная компания, однако общий состав контрагентов существенно варьируется в зависимости от фазы жизненного цикла проекта.
Соответственно, имеющаяся в нашей стране система и стандарты бухгалтерского учета и отчетности не позволяют объективно и полноценно отображать финансово-экономическую сущность, финансовые потоки и отношения с контрагентами, а также временность и, как следствие, наличие и реализацию фаз проекта в бухгалтерской и финансовой отчетности.
Отсюда следует ряд выводов, предложений, имеющих в своем подходе элементы научной новизны:
В настоящее время в отечественной хозяйственной практике и, соответственно, в отечественной учетной системе отсутствуют явления, тождественные проектной модели государственно-частного партнерства.
В настоящее время в нашей учетной системе нет положений, позволяющих адекватно отображать финансовые потоки и финансово-хозяйственную деятельность проекта как финансовой модели государственно-частного партнерства.
Проект как финансовая модель государственно-частного партнерства представляет собой временное объединение хозяйствующих агентов, включая государство, осуществляемое ради достижения четко определенной цели, с заранее определенными затратами, сроками и иными параметрами. По достижении каждой промежуточной цели проекта состав участников может меняться, а по достижении итогового целевого множества проект как единое целое прекращает свое существование. При этом проектная компания также может создана ради одного проекта и прекратить свое существование после его завершения.
Заключение
Все вышесказанное предполагает возможность/необходимость таких трансформаций в отечественной учетной системе, которые позволят реформировать учетные процессы, а также, процессы, связанные с формированием отчетности, с целью адекватного и полноценного отображения следующих параметров проекта:
1. Временность проекта.
2. Изменения в составе партнеров.
3. Сроки и их соблюдение.
4. Целесообразность, включая достижение общей и промежуточных целей.
5. Консолидация активов.
6. Перераспределение рисков.
7. Величины и направления финансовых потоков.
Соответственно, представляется целесообразной и необходимой разработка таких стандартов, положений и иного нормативно-правового обеспечения, позволяющего осуществлять привязку отчетности не к хозяйствующему субъекту - предприятию, а к самому проекту, что, несомненно, позволит существенно более активно развивать современные финансовые модели государственно-частного партнерства.
ИСТОЧНИКИ:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая, третья и четвер-
тая. - М.: Проспект, 2008.
2. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
3. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном парт-
нерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
4. Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство в дорожной сфере. / М.В. Вилисов,
С.С. Сулакшин, Е.А. Хрусталева // Проблемы правового регулирования дорожной деятельности в Российской Федерации. - М.: Научный эксперт, 2005.
5. Кабашкин В.А. ГЧП в регионах Российской Федерации. - М.: Дело; АНХ, 2010.
6. Кабашкин В.А. ГЧП: международный опыт и российские перспективы. - М.: ООО
«МИЦ», 2010.
7. Кабашкин В.А. Формирование и развитие партнерских отношений государства и
предпринимательских структур в Российской Федерации (управленческий аспект): Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. - М., 2007.
8. Макаров И.Н., Колесников В.В., Гудович Г.К., Рязанцева Е.А. Инвестиционный
контроль и аудит промышленных проектов на базе государственно-частного партнерства // Российское предпринимательство, 2018. - № 5.
9. Макаров И.Н., Евсин М.Ю., Колесников В.В., Спесивцев В.А. Необходимость бюд-
жетного финансирования в совместных государственно-частных проектах промышленного и транспортного развития // Российское предпринимательство, 2017. - № 24.
10. Колесников В.В., Корякина Т.В., Макаров И.Н. Проектное финансирование и государственно-частное партнерство в регионах России: институциональные и управленческие проблемы // Российское предпринимательство, 2017. - № 14.
11. Макаров И.Н., Соколов В.П., Спесивцев В.А. Проектное финансирование на базе государственно-частного партнерства: аудит эффективности, критерии эффективности // Российское предпринимательство, 2017. - № 15.
12. Makarov I., Plotnikov V. Public-private partnership as a financial instrument for the transport infrastructure modernizing // MATEC Web of Conferences, 2018.
13. Сайт Всемирного банка: www.worldbank.org
REFERENCES:
Grazhdanskiy kodeks Rossiyskoy Federatsii. Chasti pervaya, vtoraya, tretia i chetvertaya [Civil code of the Russian Federation. Parts one, two, three and four] (2008). (in Russian). Kabashkin V.A. (2007). Formirovanie i razvitie partnerskikh otnosheniy gosudarstva i predprinimatelskikh struktur v Rossiyskoy Federatsii (upravlencheskiy aspekt) [Formation and development of partnership relations between the state and business structures in the Russian Federation (management aspect)] (in Russian). Kabashkin V.A. (2010). GChP v regionakh Rossiyskoy Federatsii [PPP in the regions of
the Russian Federation] (in Russian). Kabashkin V.A. (2010). GChP: mezhdunarodnyy opyt i rossiyskie perspektivy [PPP: international experience and Russian prospects] (in Russian).
Kolesnikov V.V., Koryakina T.V., Makarov I.N. (2017). Proektnoe finansirovanie i gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v regionakh Rossii: institutsionalnye i upravlencheskie problemy [Project finance and public-private partnership in Russian regions: institutional and management issues]. Russian Journal of Entrepreneurship. (14). (in Russian).
Makarov I., Plotnikov V. (2018). Public-private partnership as a financial instrument for the transport infrastructure modernizing MATEC Web of Conferences. 170 05012.
Makarov I.N., Evsin M.Yu., Kolesnikov V.V., Spesivtsev V.A. (2017). Neobkhodimost byudzhetnogo finansirovaniya v sovmestnyh gosudarstvenno-chastnyh proektakh promyshlennogo i transportnogo razvitiya [The need for budgeting in joint public-private projects of industrial and transport development]. Russian Journal of Entrepreneurship. (24). (in Russian).
Makarov I.N., Kolesnikov V.V., Gudovich G.K., Ryazantseva E.A. (2018). Investitsionnyy kontrol i audit promyshlennyh proektov na baze gosudarstvenno-chastnogo partnerstva [The investment control and audit of industrial projects on the basis of public-private partnership]. Russian Journal of Entrepreneurship. (5). (in Russian).
Makarov I.N., Sokolov V.P., Spesivtsev V.A. (2017). Proektnoe finansirovanie na baze gosudarstvenno-chastnogo partnerstva: audit effektivnosti, kriterii effektivnosti [Project financing on the basis of public-private partnership: performance audit, performance criteria]. Russian Journal of Entrepreneurship. (15). (in Russian).
Vilisov M.V. (2005). Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v dorozhnoy sfere [Public-private partnership in the road sector] (in Russian).
