CC BY
138
Продовольственная политика Российского государства в чрезвычайных условиях: историко-правовой аспект
Е. В. Лаптева, Н. Н. Пачулия*
Аннотация. Статья посвящена ключевым проблемам продовольственной политики Российского государства в период военного времени. Рассматривается вопрос о том, что такое «продовольственная безопасность», процесс реализации политики государства в условиях чрезвычайного положения то, насколько эффективна директивная политика в особых условиях.
Ключевые слова: государство; декларация; декрет; директива; закон; карточное снабжение; план; постановление; продовольственная безопасность; продукты.
Продовольственная безопасность страны — неотъемлемая часть ее национальной безопасности. Обеспечение продовольственной безопасности является приоритетным направлением государственной политики, так как охватывает широкий спектр национальных, экономических, социальных, демографических и экологических факторов. Термин «продовольственная безопасность» введен в 1974 г. Генеральной Ассамблеей ООН, которая одобрила разработанные Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО) Международные обязательства по обеспечению продовольственной безопасности в мире. В 1996 г. на Всемирной встрече на высшем уровне по проблемам продовольствия была принята Римская декларация по всемир-
ной продовольственной безопасности1. В указанной декларации продовольственная безопасность определена как состояние экономики, при котором населению страны в целом и каждому гражданину в отдельности гарантируется обеспечение доступа к продуктам питания, питьевой воде и другим пищевым продуктам в качестве, ассортимента и объемах, необходимых и достаточных для физического и социального развития личности, обеспечения здоровья и расширенного воспроизводства населения страны. Также отмечено, что источником продовольственной нестабильности является бедность. В России понятие «продовольственная безопасность» впервые юридически нашло свое закрепление в Федеральной целевой программе «Стабилизация и развития агропромышленного
* Лаптева Елена Васильевна — доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры «Экономическая история и история экономических учений» Финансового университета. E-mail: [email protected] Пачулия Нато Нодаровна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры «Теория и история государство и права» Московского государственного университета технологии и управления им. К. Разумовского». E-mail: [email protected]
1 Римская декларация по всемирной продовольственной безопасности (13 ноября 1996 г.) // World Food Summit, WFS 96 3. Corr. 1. Rome, Italy, 1996.
производства Российской Федерации на 1996— 2000 гг.»2, в которой в ранг государственной политики в области производства и потребления продукции агропромышленного комплекса была возведена задача — «достижение продовольственной безопасности страны» и других документах3.
Продовольственная безопасность является частью политической, экологической безопасности и, в целом, частью национальной безопасности4. Таким образом, проблема продовольственной безопасности носит комплексный характер. Продовольственная безопасность включает в себя не только международные, но и внутренние — национально-политические и социально-экономические аспекты.
Проблема продовольственной безопасности в ее политической составляющей может рассматриваться и как необходимость сохранить государство, не допустить крушения существующей политической формы вследствие голода, нехватки продовольствия5. Такая проблема стояла, например, перед советским государством в первые годы ее существования.
Уже в годы Первой мировой войны перед Россией вплотную встал вопрос нехватки продовольствия и голода. Выход из ситуации виделся в введении правительством особой продовольственной политики — продразверстки. Так называлась система мероприятий, направленных на обеспечение поставки государству производителями твердой нормы продуктов по установленным государством ценам. С начала Первой мировой войны посевные площади, производство и запасы (вследствие оккупации плодородной части земель, неспособности без воюющих мужчин обработать землю) снижались. Пока открыто существовал рынок — росли цены на продовольствие; по сравнению с 1913 г. цена в 1915 г. выросла в 1,8-2 раза, а к 1916 г. стоимость в нечерноземной полосе
возросла уже в 3 раза. В 1917 г. цены выросли в 16-18 раз. Основными причинами, по мнению авторов, являются спекулятивная лихорадка в условиях военного времени и разрушение налаженных торговых связей.
Государство было обязано снабжать продовольствием воюющую армию. Но вскоре задача накормить население была перенесена и на гражданское население. В 1915 г. было учреждено Особое совещание по продовольствию. Председатель Совещания получил широкие полномочия, включая установку способов заготовки продовольствия, право на реквизицию и запрет вывоза продуктов из данной местности. Положением от 27 ноября 1915 г. председателю было дано право устанавливать предельные цены на продукты. К 6 апреля 1916 г. была создана региональная сеть губернских, областных, городских и районных совещаний. Возглавлявшие их уполномоченные также имели право реквизиции и запрета вывоза продовольствия. С весны 1916 г. в городах вводится карточная система; она действовала во многих губерниях.
Довольно распространенным является мнение, что политика продразверстки относится к периоду первых действий Советской власти. Но это не так; как явление, продразверстка появилась гораздо раньше, при царском режиме. Впервые продразверстка была введена в Российской империи 2 декабря 1916 г., в то же время сохранялась и ранее действовавшая система государственных закупок на свободном рынке. Но положение дел на внутреннем рынке не улучшалось, общий экономический кризис захватывал страну, и 25 марта 1917 г. Временное правительство ввело хлебную монополию, предполагавшую передачу всего объема произведенного хлеба за вычетом установленных норм потребления на личные и хозяйственные нужды. По Закону от 25 марта 1917 г. «все количество хлеба, продовольственного и кормового урожая прошлых
2 См.: Федеральная целевая программа «Стабилизация и развития агропромышленного производства Российской Федерации на 1996-2000 гг.» (утв. Указом Президента РФ от 18. 06. 1996 — № 933.) М.: Информагробизнес, 1996.
3 См.: Федеральный закон от 1 декабря 1999 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (в ред. от 30. 12. 2006 г.) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 150; Указ Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 г. № 1226 «О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов» // Российская газета. 2005. 25 окт.
4 См. Бурдуков П. Т., Саетгалиев P З. Россия в системе глобальной продовольственной безопасности. М. 1999.
5 См. Балабанов В. С., Борисенко Е. Н. Продовольственная безопасность (международные и внутренние аспекты) // М.: Экономика, 2002.
лет, 1916 г. и будущего урожая 1917 г., за вычетом запаса, необходимого для продовольствия и хозяйственных нужд владельца, поступает со времени взятия хлеба на учет, в распоряжение государства по твердым ценам и может быть отчуждено лишь при посредстве государственных продовольственных органов». После февральской революции 27 февраля 1917 г. была организована Продовольственная комиссия Временного правительства. 29 апреля упорядочиваются и нормы снабжения по карточной системе остального населения, прежде всего, городского, утверждается «институт эмиссаров с большими полномочиями» для проведения продовольственной политики на местах и установления более тесных связей с центром. Впоследствии нормы снабжения продовольствием населения были снижены, и 20 августа выходит циркуляр, предписывавший принять все исключительные меры — «вплоть до вооруженного изъятия хлеба у крупных владельцев и всех производителей из ближайших к железнодорожным станциям селений». Но твердых инструментов для проведения в жизнь решений у Министерства продовольствия Временного правительства не было, весной-летом 1917 г. реквизиции были непостоянными, а меры непрямого регулирования и воздействия фактически не действовали.
Опыт Временного правительства был перенят Советской властью в наиболее трудный период Гражданской войны — с весны 1918 г. Декрет от 9 мая 1918 г. Совета Народных Комиссаров ввел снова «Хлебную монополию»6. Мероприятия продразверстки были расширены в начале января 1919 г., а с 13 мая 1918 г. состоялось введение продовольственной диктатуры. Продразверстка стала частью комплекса мероприятий, известных как политика «военного коммунизма». В заготовительную кампанию 1919/20 хозяйственного года продразверстка также распространилась на картофель, мясо, а к концу 1920 — почти все сельхозпродукты.
Методы, применявшиеся при заготовках в период продовольственной диктатуры, были насильственными и вызывали рост крестьянского недовольства, нередко выливавшегося в вооруженные восстания.
Характерно, что после событий октября 1917 г., когда аппарат старой центральной власти фактически перестал работать, Министерство продовольствия продолжало вести ее, признавая продовольственное дело вне политики. Тем не менее, новая власть сразу же берет вопросы продовольствия под свой контроль. 26 октября (8 ноября) 1917 г. Декретом на основе Министерства продовольствия был создан Народный комиссариат продовольствия, в обязанности которого вменялась заготовка и распределение продуктов и предметов первой необходимости в общегосударственном масштабе. Главой его становился, по постановлению 2-го Съезда рабочих и солдатских депутатов, сначала И. А. Теодорович, затем — А. Г. Шлих-тер, сторонник жестких административных методов работы. 28 ноября 1917 г. «товарищем наркома продовольствия» был назначен Цюрупа, а 25 февраля 1918 г. Совнарком утвердил его наркомом продовольствия. Эти назначения, впрочем, не решили продовольственного вопроса; к весне 1918 г. страна встала перед угрозой массового голода и, в итоге, быстро развивающегося экономического кризиса, перед угрозой крушения государства.
Экстремальные условия, сложившиеся в стране весной 1918 г., заставили большевиков прибегнуть к чрезвычайным мерам получения хлеба. 9 мая выходит Декрет, подтверждающий государственную монополию хлебной торговли (введенную Временным правительством) и запрещающий частную торговлю хлебом.
13 мая 1918 г. Декрет ВЦИК и СНК «О предоставлении народному комиссару продовольствия чрезвычайных полномочий по борьбе с деревенской буржуазией, укрывающей хлебные запасы и спекулирующей ими» вводил основные положения продовольственной диктатуры. Цель ее состояла в централизованной заготовке и распределении продовольствия, подавлении сопротивления кулаков и борьбе с мешочничеством. Наркомпрод получил неограниченные полномочия при заготовке продуктов питания. Для общего согласования продовольственных вопросов при Комиссариате продовольствия учреждается особый
6 См. Кондратьев Н. Д. Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции. М.: Наука, 1991.
совещательный орган — Совет снабжения. В его состав входят представители Высшего Совета народного хозяйства, ведомств потребительских обществ (Центросоюз). Наркомпроду предоставляется право на установление цен на предметы первой необходимости (по Соглашению с ВСНХ). Декрет от 27 мая 1918 г. сохраняя уездные, губернские, областные, городские и волостные, сельские и заводские продовольственные комитеты, вменяет им неуклонное осуществление хлебной монополии, исполнение нарядов комиссариата и распределение предметов первой необходимости.
Характерно, что принятые декреты не содержали указаний в отношении прав и полномочий местных органов. Это в новых условиях означало фактически развязывание рук местным представителям и произвол снизу. Этот факт говорил как об юридической неграмотности первого советского руководства, так и о том, что во главу угла были поставлены совсем не права человека (что является основой современной концепции продовольственной безопасности), а сам факт сохранения новой политической формы и государства — советской власти.
При такой позиции факт невыполнения поставленных продовольственных задач мог трактоваться как сопротивление советской власти со стоны «кулаков и богатеев», то есть трансформировался в политический вопрос. Здесь могла быть широко использована идея руководителя нового государства — В. И. Ленина: «Всякая революция лишь тогда чего-нибудь стоит, если она умеет защищаться»7.
Декрет от 9 мая 1918 г. объявлял всех имевших излишек хлеба и не заявивших о нем в недельный срок «врагами народа», которые подлежали революционному суду и тюремному заключению на срок не менее 10 лет, бесплатной реквизиции хлеба, конфискации имущества. Для тех кто доносил на таких «врагов народа», полагалось половина стоимости не заявленного к сдаче хлеба. Но нужен был контроль снизу, и Декретом от 11 июля «Об организации деревенской бедноты» повсеместно учреждаются волостные и сельские комитеты деревенской
бедноты, в одну из двух задач которых входит оказание содействия местным продовольственным органам в изъятии хлебных излишков из рук кулаков и богатеев. Кроме комбедов организуются также продовольственные отряды рабочих организаций (Декретом от 27 мая 1918 г.), а 6 августа выходит декрет об организации специальных уборочных и уборочно-реквизиционных отрядов. Каждый такой отряд должен состоять из не менее чем 75 человек и иметь два-три пулемета. Тем не менее, несмотря на жестокие меры, вопрос снабжения продовольствием страны не был решен. Продолжала ужесточаться политика. В мае-июне 1918 г. была создана Продовольственно-реквизиционная армия Наркомпрода РСФСР (Продармия, состоящая из вооруженных продотрядов). Для руководства Продармией 20 мая 1918 г. при Наркомпроде было создано Управление главного комиссара и военного руководителя всех продотрядов. На вооруженное насилие деревня ответила вооруженным сопротивлением и целым рядом восстаний.
Использовался еще один метод получения необходимого стране продовольствия — агитация (также заимствованная из опыта Временного правительства). И в центре, и на местах, при продорганах в губерниях, создана сеть курсов агитаторов-продовольственников. Регулярно издаются «Известия Наркомпрода», «Бюллетень Наркомпрода», «Справочник продработника»8, «Памятная книжка продовольственника» и ряд других агитационно-справочных изданий. Но заготовки продолжали падать.
1 июля Наркомпрод декретом предписывает продовольственным органам на местах произвести учет хлеба и назначить сроки сдачи излишков согласно нормам оставления хлеба у владельцев (от 25 марта 1917 г.), но не более чем до 1 августа 1918 г. 27 июля 1918 г. Наркомпрод принял специальное постановление о введении повсеместного классового продовольственного пайка с разделением на четыре категории, предусмотрев меры по учету запасов и распределению продовольствия. Постановлением от 21 августа был определен размер излишков для
7 Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 37. С. 122.
8 См. Краткий справочник продработника Моск. губ. / Московский комитет Р.К.П. (большевиков). М., 1921.
нового урожая 1918 г., снижавший нормы необходимого для каждой семьи.
В качестве эксперимента в ряде губерний стала применяться система соглашений, договоров продовольственных органов с крестьянами через Советы и комбеды о добровольной сдаче ими хлеба с оплатой части его товарами. Вскоре можно было констатировать, что договорноразверсточный метод давал гарантированный сбор хлеба. Он практиковался в ряде губерний: Пензенской, Калужской, Псковской, Симбирской, Казанской и др.
Низкие поступления хлеба даже с началом уборки урожая привели к голоду в промышленных центрах. Для ослабления голода среди рабочих Москвы и Петрограда правительство пошло на временное нарушение хлебной монополии, разрешив им по удостоверениям предприятий закупку по вольным ценам и провоз полутора пудов хлеба частным путем в течение пяти недель — с 24 августа по 1 октября 1918 г. Началась эпопея «мешочничества».
Продразверстка была введена вновь правительством большевиков в период Гражданской войны. Декретом СНК от 11 января 1919 г. было объявлено введение продразверстки на всей территории Советской России, хотя действовала реально она в основном в центральных губерниях. В губерниях производилась разверстка по уездам, волостям, селениям, а затем между отдельными крестьянскими хозяйствами. Лишь в 1919 г. стали заметны улучшения в эффективности работы государственного продовольственного аппарата. Сбор продуктов осуществляли органы Наркомпрода, продотряды при активной помощи комбедов (до момента прекращения их существования в начале 1919 г.) и местных Советов. Вначале продразверстка распространялась на хлеб и зернофураж. В заготовительную кампанию (1919/20 г.) она охватила также картофель, мясо, а к концу 1920 г.— почти все сельхозпродукты.
Продовольствие изымалось у крестьян фактически бесплатно, так как существующие дензнаки были практически полностью обесценены, а промышленные товары для обмена не
выпускались вследствие разрухи. Кроме этого зачастую при определении размера разверстки исходили не из фактических излишков продовольствия у крестьян, а из потребностей в продовольствии армии и городского населения, поэтому на местах изымались не только имевшиеся излишки, но очень часто весь семенной фонд и сельхозпродукты, необходимые для питания самого крестьянина9.
В результате продразверстки в заготовительную кампанию 1916-1917 гг. было собрано 832 309 т хлеба, до Октябрьской революции 1917 г. Временным правительством было собрано 280 млн пудов (из 720 запланированных), за первые 9 месяцев советской власти — 5 млн ц; за первый год продразверстки (1/УШ 1918-1/УШ 1919 гг.) — 18 млн ц; второй год (1/УШ 1919-1/ VIII 1920 гг.) — 35 млн ц; третий год (1/УШ 1920-1/УШ 1921 гг.) — 46,7 млн ц10.
Продразверстка исчерпала себя с окончанием Гражданской войны. Она была составной частью политики «военного коммунизма». С переходом к нэпу 21 марта 1921 г. продразверстка была заменена продналогом. Но вопрос о продовольственной безопасности не канул в Лету, он вновь стал необычайно актуален в годы Великой Отечественной войны.
Великая Отечественная война явилась тяжелым испытанием для нашего народа. Она заставила пересмотреть многие положения и нормы, принимать тяжелые решения. Эта задача, прежде всего, легла на плечи правительства, которое подкрепляло свои решения соответствующими законодательными актами. Одним из сложных вопросов, которые необходимо было решать в первую очередь, был продовольственный. Его решение нужно было принимать относительно двух уровней — снабжение продовольствием армии (с соответствующей законодательной базой) и снабжение мирного населения.
Прежде всего был решен вопрос о том, кто именно будет принимать сложные решения (в том числе и по продовольственному вопросу). 30 июня 1941 г. совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП (б)
9 См. Осипова Т. В. Российское крестьянство в революции и гражданской войне. М.: ООО Изд-во «Стрелец», 2001.
10 См. Грациози А. Великая крестьянская война в СССР. Большевики и крестьяне. 1917-1933: Пер. с англ. М.: РОССПЭН, 2001.
и СНК СССР создается Государственный комитет обороны (ГКО), Положение о котором опубликовано в тот же день в Ведомостях Верховного Совета СССР. В состав ГКО вошли пять человек (позже — девять). Через наркоматы ГКО руководил работой государственных учреждений и ведомств, а через Ставку ВГК осуществлял руководство вооруженной борьбой с захватчиками.
Постановления Государственного комитета обороны имели силу законов военного времени. Комитет обходился небольшим собственным аппаратом управления, а также создавал вспомогательные органы для усиления контроля за отдельными отраслями промышленности оборонного комплекса, такие как Транспортный комитет, Совет по эвакуации, Комитет по продовольственному и вещевому снабжению, Комитет по разгрузке транспортных грузов и др. ГКО выполнял свои функции в течение всего времени ведения СССР военных действий против агрессоров и выполнения союзнических обязательств. Упразднен Государственный комитет обороны Указом Президиума Верховного Совета СССР 4 сентября 1945 г. после победы над милитаристской Японией.
В первую очередь нужно было решать вопрос о снабжении продовольствием армии. Необходимо отметить, что решения по этому вопросу были приняты быстро и оперативно; кроме того, существующая законодательная основа продовольственного снабжения армии расширялась на протяжении всего тяжелого военного времени.
Первые приказы Наркомата обороны, касающиеся продовольственного снабжения с номерами 233, 247 и 279, вышли с названием «Введение норм продовольственного снабжения в войсковых частях» уже в июле-августе 1941 г., но многие вопросы в них еще не были учтены и были доработаны позднее11. 12 июля 1941 г. вышел приказ № 232, где, среди прочего, оговаривались нормы снабжения военнопленных. Достаточно полные нормы снабжения военнослужащих были изложены в постановлении Государственного комитета обороны № 662 от 12 сентября 1941 г. «О нормах
продовольственного снабжения Красной Армии». На основании этого постановления приказом № 312 от 22 сентября они вводились в действие. В тот же день вышел приказ 313 НКО «Об упорядочении снабжения Красной Армии продовольствием и фуражом». То есть были определены и нормы снабжения и порядок обеспечения ими военнослужащих.
По постановлению Государственного комитета обороны для сухопутной армии устанавливались четыре категории продовольственного пайка для различных категорий бойцов действующей армии и запасных частей. Были также утверждены курсантский, госпитальный, санаторный и сухой паек, также НЗ (неприкосновенный запас), который можно было использовать только в случае аварийной посадки самолета. Нормы были вполне достаточными для взрослого человека. Красноармеец на передовой должен был получать в день 900 г хлеба с октября по март и 800 г с апреля по сентябрь, 150 г мяса и 100 г рыбы, 140 г круп, полкило картофеля, 170 г капусты и т. д., включая 35 г сахара, 30 г соли и 20 г махорки. Зимой полагалось и немного дополнительного сала. Средний и высший начальствующий состав получали так называемый дополнительный паек, но он не очень отличался от пайка рядового бойца; чуть выше были нормы, например, снабжения табаком. Установленные нормы довольствия в течение всей войны в основном не пересматривались и уж точно не уменьшались. Только для летного и технического состава авиации в августе 1942 г. они были изменены.
В первый период войны, во время тяжелых боев и отступлений, были введены знаменитые «наркомовские 100 грамм». Они появились еще до утверждения окончательных норм питания секретным приказом № 0320 от 25 августа 1941 г. «О выдаче военнослужащим передовой линии действующей армии водки по 100 грамм в день». Но по «сто грамм» всем подряд на передовой выдавалось только до мая 1942 г. 12 мая вышел приказ НКО № 0373 «О порядке выдачи водки военнослужащим действующей армии». Согласно ему, с 15 мая наливали уже по 200 г., но не всем, а только «военнослужащим частей
11 См. Великая Отечественная война 1941-1945. Энциклопедия. М.: Советская энциклопедия, 1985.
передовой линии, имеющим успехи в боевых действиях против немецких захватчиков». Остальным разрешалось получать водку только 10 дней в году: в государственные праздники и день формирования части, где служит воин.
Тяжелое военное время, обострившее продовольственный вопрос (в годы ВОВ до 76,8 млн человек находились на государственном обеспечении хлебом и продовольствием), заставляло ужесточать существующее законодательство. В декабре 1942 г. расширяется состав такого преступления, как спекуляция (в него включается продажа махорки и самогона в больших количествах). Проявилась общая тенденция к расширению гипотез многих статей Уголовного кодекса. Так, в ст. 59 УК РСФСР 1926 г. включались деяния, связанные с уклонением от разного рода государственных повинностей. «Разбазаривание продуктов» должностными лицами подпало под действие Закона СССР (август 1932 г.) о хищениях социалистической собственности. Вводились нормы, предусматривавшие наказания за убой скота, поломку сельхозтехники и пр.
Мирное население находилось в крайне тяжелом положении; продовольственный вопрос в годы Великой Отечественной войны был одним из главных и для этой категории людей. С началом войны для мирного населения были введены карточки (необходимо сказать, что нормированность продовольственного снабжения существовала в СССР еще с конца 1930-х гг., но она касалась лишь отдельных продуктов). После потери значительной части земель сельхозназначения, попавших под немецкую оккупацию, резко сократились продовольственные запасы страны. В Москве и Ленинграде нормированное распределение продуктов питания по карточкам было введено уже в июле 1941 г. Постепенно карточки распространились на все другие города и населенные пункты. Численность людей, охваченных государственной карточной системой, выросла с 61 778 человек в 1942 г. до 80 586 в 1945 г. Все население было разделено на две основные категории: население, снабжаемое
по городским нормам, и население, снабжаемое по сельским нормам. Кроме того, различали работающих (рабочих и служащих), иждивенцев и детей (до 12 лет включительно).
Необходимо отметить, что правительство ввело отдельное карточное снабжение для особо ценных в военное время категорий населения, например, служащих Наркомата путей сообщения, работников торфоразработок и т. д. В первом квартале 1945 г. по восемнадцати основным наркоматам и Главсевморпути на централизованное снабжение продуктами питания было принято 20 311,5 тысяч человек. Помимо норм централизованного снабжения для тех же наркоматов были установлены дополнительные нормы довольствия с выдачей второго горячего питания; обедов руководящим работникам через спецстоловые и спецбуфеты, установленные постановлением СНК СССР за № 1548-742 «с» от 17 сентября 1942 г.; литерных обедов «А», «Б» и «В» и сухих пайков руководящим работникам по постановлению СНК СССР за № 216-75 «с» от 27 февраля 1943 г.; усиленного диетического питания; отдельного питания для туберкулезных больных; холодных завтраков; бескарточных хлебных довесок.
Как упоминает исследователь Н. Е. Рогож-никова, в продовольственном снабжении действовала та же шкала приоритетов, что и во всей военной экономике: абсолютное предпочтение отдавалось солдатам, за ними шли промышленные рабочие и т. д.12 Самые низкие нормы питания были определены для гражданского населения. Они колебались от 400 до 800 г. хлеба в день, от 400 до 2200 г. мяса в месяц, от 200 до 600 г. жиров, от 200 до 500 г. сахара.
Государство с большим трудом обеспечивало своим гражданам минимум средств существования. Максимально эффективно использовалась система изъятия хлеба и других продуктов питания у крестьян. Была увеличена норма трудодней в колхозах, повышался государственный план заготовок, который необходимо было выполнить в первую очередь. Существовали жесткая статистика и надзор за выполнением плана;
12 Н. Е. Рогожникова. Продовольственный вопрос и товарно-денежные отношения в годы Великой Отечественной войны [Электронный ресурс] иЯЬ: http://edu.tltsu.ru/sites/sites_content/site76/html/media40408/R_Prodovolstvenni.doc (дата обращения: 06. 06. 2013).
такая государственная политика была продиктована суровыми условиями военного времени.
Но выполнить постоянно повышающийся план было нелегко, и колхозники вынуждены были сдавать низкокачественный, быстропро-изведенный продукт. По оценкам ЦСУ СССР в отдельные годы потери зерна при уборке и хранении, не связанные с погодными условиями или чрезвычайными обстоятельствами, составляли треть его валовых сборов. При этом качество его было низким. В целом все эти данные свидетельствуют о низкой эффективности колхозной системы.
Для решения продовольственной проблемы государство в годы войны сделало ставку и на личное подсобное хозяйство населения. Было принято постановления СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 7 апреля 1942 г. «О выделении земель для подсобных хозяйств и под огороды рабочих и служащих». В результате только посев зерновых культур на личных приусадебных участках вырос с 0,86 млн га в 1940 г. до 1,53 млн га в 1944 г. Таким образом колхозник пытался компенсировать неполученные от государства нормы оплаты своего труда натуральным продуктом.
Но не только колхозники могли использовать личные приусадебные участки. Землю под индивидуальные огороды давали также всем эвакуированным и семьям военнослужащих — по 15 соток. Согласно постановлению СНК СССР, все земельные участки огородникам выделялись на 5-7 лет. В течение этого срока было запрещено производить перераспределение земельных участков. Все земельные участки, отводимые под огороды, освобождались от обложения сельхозналогом. Благодаря этим мерам рабочие и служащие получили дополнительный источник продовольствия.
Развивалась колхозная торговля. Государство намеренно не ограничивало свободную колхозную торговлю: именно таким образом можно было избежать «черного рынка» — его роль заменял рынок колхозный.
Характерно, что государственные цены на продукты по карточкам практически не менялись (исключение составляли цены на водку, вино, пиво, табак и соль), а цены колхозного рынка уровня 1943 г. выросли в 18 раз.
К окончанию войны цены превышали довоенные в 5-6 раз. Больше всего вырос индекс цен на городских колхозных рынках на хлебные продукты. Существовали громадные разницы цен в регионах; например, цены на ряд продуктов на Урале и в Сибири были примерно в 20 раз выше, чем цены на аналогичные продуктовые товары в Средней Азии или Закавказье.
К концу войны (с апреля 1944 г.) государство вернулось к практике коммерческих цен — в магазинах и ресторанах, что было уже успешно опробовано в годы нэпа. Разница цен была огромной: например, в нормированной государственной торговле в 1945 г. пшеничную муку можно было купить за 2 руб. 90 коп., в коммерческой — за 60 руб.
Но даже все меры, вместе взятые, не обеспечили полное решение продовольственной проблемы в военное время. В отдельных случаях население голодало. Тем не менее комплексные усилия советского правительства смогли не допустить массового голода мирного населения в годы Великой Отечественной войны; снабжение продовольствием воюющей армии также было достаточным. Государство в целом показало свою способность решить важные вопросы военного времени и обеспечить минимум средств существования для населения страны. Повсеместно был введен режим жесткой экономии. Экономия достигалась в первую очередь за счет главного производителя продукта — деревенского населения. Результат действия созданной системы, безусловно, был эффективен с позиций государственной власти, так как давал ей возможность успешно управлять огромной страной. Это была необходимая политика, жесткая и беспощадная в условиях военного времени.
Таким образом, мы видим, что вопрос продовольственной безопасности как один из важнейших вопросов функционирования государства стоял перед советским государством с первых дней его существования. Проблема продовольственной безопасности была действительно острой; необходимо учесть, что она была унаследована правительством большевиков от предыдущих политических форм — царской России и Временного правительства, которые не смогли справиться с данной проблемой
в условиях Первой мировой войны и разворачивающегося экономического кризиса.
Чтобы выжить, молодая советская власть вынуждена была прибегнуть к жесткой форме решения данной проблемы. Юридическим оформлением решений советской власти стали многочисленные декреты по данному вопросу. Характерно, что во главу угла были положены документы приказного характера, сопровождающиеся перечнем карательных мер. Подобный характер решения проблемы продовольственной безопасности был характерен, в целом, для периода войны (Гражданской и Отечественной). Тяжелая задача выживания новой советской власти и государства, а также военной защиты Отечества заставили прибегнуть к тяжелым и непопулярным среди населения мерам, забыть о правах человека. Однако, несмотря на всю суровость действовавших в то время правовых норм (в том числе и по вопросам продовольствия), их анализ говорит о том, что даже в условиях смертельной
опасности для существования государства и советского строя, право в СССР не отличалось какой-либо особой жестокостью. Ужесточение норм сдачи продуктов сельским населением, введение карточной системы для мирного населения, нормированность пайка для воюющей армии были необходимыми мерами, которые помогли успешно решить продовольственный вопрос в тяжелые для страны годы.
Права человека (в частности, право человека на достаточное и безопасное питание) стали основной частью концепции продовольственной безопасности в гораздо более поздний период. Сегодняшняя концепция продовольственной безопасности России опирается на многочисленные юридические документы, законы, постановления, разработки и продолжает совершенствоваться согласно международным нормам13. Россия уверенно чувствует себя сегодня в правовом международном поле решения данного вопроса.
Литература
1. Балабанов В. С., Борисенко Е. Н. Продовольственная безопасность (международные и внутренние аспекты).— М.: Экономика, 2002.— 550с.
2. Бурдуков П. Т., Саетгалиев P З. Россия в системе глобальной продовольственной безопасности.— М., 1999 г.— 480с.
3. Великая Отечественная война 1941-1945: Энциклопедия.— М.: Советская Энциклопедия, 1985.— 832 с.
4. Воронин Б. А. Правовое регулирование в области продовольственной безопасности субъекта Российской Федерации //Аграрное и земельное право.— 2006.— № 1.
5. Грациози А. Великая крестьянская война в СССР. Большевики и крестьяне. 1917-1933: Пер. с англ.— М.: РОССПЭН, 2001.— 96 с.
6. Кондратьев Н. Д. Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции.— М.: Наука, 1991.— 487 с.
7. Краткий справочник продработника Моск. губ. / Издание Московского комитета Р.К.П. (большевиков). М., 1921.— 89с.
8. Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 37.— М.: Издательство политической литературы, 1967.
9. Осипова Т. В. Российское крестьянство в революции и гражданской войне.— М.: ООО Изд-во «Стрелец», 2001.— 400 с.
10. Рогожникова Н. Е. Продовольственный вопрос и товарно-денежные отношения в годы Великой Отечественной войны [Электронный ресурс] и^Ь: /http://edu.tltsu.ru/sites/sites_ content/site76/html/media40408/R_Prodovolstvenni.doc (дата обращения: 06. 06. 2013).
13 См. Воронин Б. А. Правовое регулирование в области продовольственной безопасности субъекта Российской Федерации // Аграрное и земельное право. 2006. № 1.
