CC BY
110
вонарушений в зависимости от возраста несовершеннолетнего, находящегося без надлежащего надзора в запрещенных (ограниченных) местах, санкции по ч. 2 и 3 абсолютно идентичны. Этот факт лишает подобную градацию смысла и позволяет говорить о предпочтительности формулировки закона Воронежской области, разделяющего составы по субъекту, который допустил нарушение требований по обеспечению сохранения здоровья и условий для развития несовершеннолетних.
Справедливой считаем точку зрения воронежского законодателя, который, устанавливая административную ответственность за допущение нахождения детей в «опасных» местах, градиро-
вал тяжесть наказания для родителей и иных физических лиц, их заменяющих, и для должностных лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей.
Литература
1. Собрание законодательства Воронежской области. № 16 (ч. I), ст. 490.
2. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2003.
3. Наше время. 2009. № 446-453.
4. Наше время. 2002. № 214-215.
5. Коммуна. 2004. № 4.
© 2014 г. Н. В. Мамитова, А. В. Чепус
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена анализу парламентской ответственности Правительства РФ, а также состоянию действующего законодательства Российской Федерации в этой сфере на современном этапе. Рассматриваются механизмы функционирования парламентской ответственности Правительства РФ и их нормативное регулирование. Авторы предприняли попытку отразить общую характеристику парламентской ответственности Правительства РФ во взаимодействии законодательной и исполнительной ветвей власти.
Ключевые слова: ответственность, парламентаризм, контроль, Парламент, Правительство, Президент, законодательство, механизм, экспертиза, общественный контроль.
Обращаясь к анализу парламентской ответственности Правительства РФ, необходимо обратить внимание на состояние действующего законодательства о парламентской ответственности в РФ.
Практический механизм принципа ответственности выражается в подотчетности и подконтрольности, вплоть до применения правовых санкций. Подотчетность проявляется в отношениях между Президентом РФ и Правительством РФ напрямую, а в отношениях Правительства РФ с Федеральным собранием данный принцип реализуется косвенно. Но вместе с тем в Федеральном законе РФ о поправках к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ [1] (далее - Закон о поправке к Конституции РФ) был введен институт контроля в виде заслушивания ежегодного отчета Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (ч. 1 ст. 103 и ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и ч. 4 ст. 13 ФКЗ «О Правительстве РФ»).
Безусловно, данная норма позволяет говорить о расширении ответственности Правительства РФ перед Федеральным собранием только в рамках парламентского контроля, но никак не в рамках парламентской ответственности Правительства в целом и отдельных его членов перед Федеральным Собранием. Кроме того, сложно вести речь и о расширении полномочий со стороны Государственной Думы РФ в случае признания работы Правительства РФ неудовлетворительной. Фактически ситуация не изменилась, т. к. окончательное решение об отставке Правительства РФ будет принимать только глава государства, а внесенные поправки в ст. 103 и 114 Конституции РФ носят только информационный характер и не влияют на расширение правительственной ответственности перед законодательной ветвью власти.
Правительство РФ готовит ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Подготовка ежегодных отчетов о результатах деятельности Правительства Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставлен-
ным Государственной Думой, осуществляется в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. Однако последствия таких отчетов не указаны.
Рассмотрение вопросов о ежегодном отчете Правительства РФ и о результатах его деятельности содержится лишь в Регламенте Государственной Думы [2], в принятой постановлением Государственной Думы от 25 февраля 2009 г. № 1761-5 ГД гл. 18-1 [3].
Председатель Правительства РФ выступает с отчетом перед Государственной Думой в период весенних сессий. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства Российской Федерации, а также высказывать свое мнение о деятельности Правительства РФ. Регламент Правительства РФ [4] предусматривает необходимость дать ответ на парламентский запрос Председателю Правительства РФ устно или в письменной форме не позднее чем в 15-дневный срок со дня получения запроса или в срок, установленный нижней палатой. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям созданных в Государственной Думе фракций.
Предварительная работа по интересующим депутатов Государственной Думы вопросам согласно регламенту начинается с работы фракций, которые ежегодно направляют в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы вопросы о деятельности Правительства Российской Федерации. Срок представления вопросов в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы и количество вопросов от каждой фракции устанавливаются Советом Государственной Думы. Перечень вопросов от фракции утверждается решением фракции. В дальнейшем Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы проводит обобщение поступивших вопросов и формирует из них перечень о деятельности Правительства Российской Федерации и его работе за год, который направляет в Совет Государственной Думы. Утвержденный Советом Государственной Думы перечень вопросов направляется в Правительство Российской Федерации. Как указано в ч. 3 ст. 153.3 Регламента Государственной Думы РФ, по итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума вправе принять постановление. Проект такого постановления вносит на рассмотрение палаты Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.
В Законе о поправке к Конституции РФ установлено одно из важнейших контрольных полномочий Государственной Думы РФ - заслушива-
ние ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Анализ норм регламентов Государственной Думы и Правительства РФ содержит условия правовой нормы и диспозицию - само правило поведения, закрепленное в норме права, но санкции в законе не содержится. В законодательных актах не предусмотрена возможность по итогам ежегодного отчета Правительства РФ признать такой отчет неудовлетворительным и инициировать процедуру парламентского расследования и применения мер конституционной ответственности. Необходимо было в принятом Законе о поправке к Конституции РФ установить взаимосвязь между признанием ежегодного отчета Правительства РФ неудовлетворительным и принятием решения о выражении недоверия Правительству РФ.
Не менее важным является неопределенность нормы ч. 3 ст. 153.3 Регламента Государственной Думы, а именно «по итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума вправе принять постановление».
Данная формулировка противоречит «идее проверки законодательства на коррупциогенность, которая зародилась в 2002-2003 гг.» [5, с. 66]. Как верно отмечено в литературе, формулировка полномочий государственного органа «вправе» допускает возможность как осуществить данное полномочие, так и пренебречь им. В этом случае на действие депутатов можно повлиять тем или иным образом, что может повлечь возникновение коррупционных составляющих и нарушения конституционных основ. Цель проведения антикоррупционной экспертизы любого правового акта (исключением не является регламент Государственной Думы РФ) - выявление в действующих нормативных правовых документах и проектах коррупциогенных факторов, т. е. дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции [5, с. 73].
Утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. .№ 96 Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [6] в ч. 3 предусматривает коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения: определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти тех или иных действий, а также широту дискреционных полномочий, т. е. отсутствие в регламенте Государственной Думы РФ сроков, условий или оснований принятия постановления.
Закон о поправке к Конституции РФ не содержит ответа и на такой вопрос, как поступать нижней палате, если ежегодного отчета Правительства РФ все же не представлено. Должно ли данное действие рассматриваться как конституционное правонарушение и влечь признание работы Правительства РФ неудовлетворительной и соответственно порождать процедуру выражения недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы и отставку Правительства РФ со стороны Президента РФ.
К основаниям для выражения недоверия Государственной Думой следует отнести невыполнение требований Конституции РФ, предписывающих осуществление тех или иных действий Правительством РФ, а также иные нарушения федерального законодательства и Конституции РФ. В случае непредставления отчета в период весенней сессии Государственная Дума должна, принимая постановление о выражении недоверия Правительству РФ, указать на конкретные правонарушения, совершенные данным органом власти.
А. А. Кондрашев верно указывает на то обстоятельство, что «законодательное совершенствование регламентации института конституционно-правовой ответственности Правительства РФ и его членов - необходимый шаг в процессе правового оформления конституционно-правовой ответственности как полноценного вида юридической ответственности в нашей стране» [7].
Изменение расстановки сил между законодательной и исполнительной ветвями власти предпринимались в российском законодательстве не единожды. Реформирование Конституции 1993 г. имело место в 1995 г., когда Государственной Думой РФ были одобрены три проекта законов о поправках к Конституции РФ, а именно предлагалось внести изменения в ст. 83, 101-103, 110 и 117.
Первый проект Федерального конституционного закона № 95012825-1 «О поправках к статьям 83, 102, 103, 110 Конституции Российской Федерации» предусматривал увеличение количества членов Правительства, назначение которых требовало одобрения со стороны Государственной Думы. Предлагалось назначать с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, министра иностранных дел Российской Федерации, министра экономики Российской Федерации, министра финансов Российской Федерации, министра обороны Российской Федерации, министра внутренних дел Российской Федерации, директора Федеральной службы контрразведки Российской Федерации, председателя государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом. По этому проекту Государственная Дума обладала правом принимать
решение об отставке Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Президент РФ лишался возможности освобождать от должности федеральных министров, одобрение при назначении которых требовало согласия Государственной Думы РФ.
Предлагалось в проекте закона № 95012825-1 «О поправках к статьям 83, 102, 103, 110 Конституции Российской Федерации» дополнить пунктом «б» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации, закрепив за Думой решение вопроса не только в отношении доверия Правительству Российской Федерации, но и федеральным министрам, перечисленным выше.
Вторым проектом закона Российской Федерации «О поправках к статьям 103 и 117 Конституции Российской Федерации» подразумевалась возможность добиться квалифицированным большинством, т. е. двумя третями голосов депутатов, отставки членов Правительства РФ путем выражения недоверия одному или нескольким членам Правительства Российской Федерации, а именно: Председателю Правительства Российской Федерации, его заместителям, некоторым министрам (финансов, по делам обороны, внутренних дел, иностранных дел), руководителям службы внешней разведки Российской Федерации и федеральной службы безопасности. Президент Российской Федерации в четырнадцатидневный срок со дня принятия Государственной Думой решения о недоверии члену Правительства Российской Федерации рассматривает вопрос об его освобождении от должности и сообщает о своем решении Государственной Думе. Повторное принятие Государственной Думой решения о недоверии тому же члену Правительства Российской Федерации, принятое двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, влечет прекращение полномочий указанного члена Правительства Российской Федерации и обязательное его освобождение от должности Президентом Российской Федерации, что предусматривалось ст. 2 проекта Федерального закона «О поправках к статьям 103 и 117 Конституции Российской Федерации».
Третий проект логично дополнял первый и второй, предусматривая «осуществление парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, полномочия которых определены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» [8]. В проекте закреплялась возможность проведения парламентских расследований совместно двумя палатами - Советом Федерации и Государственной Думой, которые образуют при этом комиссии. Поэтому предлагалось ч. 3 ст. 101 дополнить соответствующей нормой.
Решения не в пользу принятых поправок к Конституции РФ, создающих возможность Государственной Думе увеличить полномочия в отношении как самого Правительства РФ, так и отдельных его членов, было вынесено Советом Федерации РФ, который постановлением 4 июля 1995 г. не одобрил эти проекты квалифицированным большинством голосов.
Попытки реформирования и перераспределения ответственности Правительства РФ по отношению к Государственной Думе РФ предпринимались и в последствии, которым также не суждено было реализоваться в правовом поле страны.
В заключении хотелось бы отметить, что в современных условиях одним из основополагающих приоритетов развития российской государственности является конституционная реформа, о необходимости которой много говорят и пишут сегодня в средствах массовой информации, в парламентских, политических и научных кругах [9, с. 38]. Суть всех предложений как раз и затрагивает вопросы ответственности органов государственной власти в целом и исполнительной власти в частности, сводящиеся к четырем главным пунктам: а) ограничение полномочий Президента РФ; б) усиление контрольных функций парламента; в) расширение компетенции и самостоятельности Правительства РФ ограниченной ответственностью; г) формирование кабинета министров на коалиционной основе; д) утверждение парламентом вице-премьеров и ключевых министров с целью индивидуальной ответственности каждой из перечисленных политических фигур [10; 11; 12; 13; 14; 15].
При этом подчеркивается, что все предлагаемые изменения Конституции не должны вести к превращению президентской республики в парламентскую. Речь идет лишь о выравнивании баланса власти и совершенствовании механизма сдержек и противовесов в рамках президентской республики. Возражения направлены в основном против суперпрезидентской республики и носят конструктивный характер.
Однако данная позиция представлена и на официальном сайте Президента РФ: «Конституция не связывает процесс формирования Правительства РФ с распределением мест между партиями и фракциями в парламенте. Правительство РФ может быть сформировано по принципу парламентского большинства, но может быть сформировано и без учета этого принципа. Оба подхода соответствуют Конституции РФ» [16].
По нашему глубокому убеждению, изменять Конституцию РФ для этого не обязательно, а как верно замечает С. Шахрай, «осуществить такой переход можно либо путем конституционного обы-
чая, когда Президент будет предлагать Госдуме всегда лидеров победившей на выборах партии, не будучи обязан к этому юридически, либо посредством изменения ст. 7 и 9 ФКЗ "О Правительстве РФ". В этом случае закон будет предусматривать, что Президент РФ вносит на утверждение в Госдуму кандидатуру лидера победившей на выборах партии или коалиции» [17, с. 54].
Таким образом, механизм парламентской ответственности Правительства РФ требует своего дальнейшего развития, оптимизации и законодательного регулирования.
Литература
1. Собрание законодательства РФ. 2009. № 1, ст. 2.
2. Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД // СПС КонсультантПлюс.
3. Собрание законодательства РФ. 2009. № 9, ст. 1071.
4. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23, ст. 2313.
5. Мамитова Н. В. Правовая экспертиза российского законодательства. М., 2013.
6. Собрание законодательства РФ. 2010. № 10, ст. 1084.
7. Кондрашев А. А. Ответственность Правительства Российской Федерации // СПС Гарант.
8. Федеральный конституционный закон «О поправках к статьям 101, 102 и 103 Конституции Российской Федерации». URL: http://www.council. gov.ru/activity/documents/6271
9. Матузов Н. И. Правовая политика: словарь и проект концепции / под общ ред. А. В. Малько. Саратов, 2010.
10. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.
11. Авакьян С. А. Конституционное право России: в 2 т. М., 2005.
12. Енгибарян Р. В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М.,2007.
13. Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007.
14. Конституционное законодательство России / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999.
15. Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации: сб. статей / отв. ред. Ю. С. Пивоваров. М., 2000.
16. URL:http://www.kremlin.ru/transcripts/2445
17. Прохоров К. В. О необходимости усиления подконтрольности Правительства Федеральному Собранию // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6.
© 2014 г. А. В. Мещерякова, С. Н. Мещерякова
ПОВЕДЕНИЕ ЛИЧНОСТИ В ПРАВОВОЙ СФЕРЕ: ВНЕШНИЕ И ВНУТРЕННИЕ ДЕТЕРМИНАНТЫ
В статье рассматриваются актуальные вопросы мотивов и последствий поведения людей в правовой сфере. Одной из особенностей поведения личности в правовой сфере является ее субъективизм, который обусловлен тем, что люди наделены сознанием и волей и контролируют свое поведение. Совершая то или иное действие, индивид соотносит его с имеющимися правовыми знаниями, нормами и ценностями, от чего и зависит направление и интенсивность поведения.
Ключевые слова: поведение в правовой сфере, правовое сознание, правовая информация, правомерное поведение, правовая мотивация.
При рассмотрении проблемы поведения людей в правовой сфере необходимо остановиться на избирательном реагировании личности на тот или иной источник правовой информации, на субъективном отношении к самой правовой информации.
Характер источников правовых знаний, которым отдается предпочтение, правовые сведения, получаемые из них, существенно отражаются на объеме и глубине правовых знаний, отношении личности к праву, влияя, таким образом, на формирование ее правового сознания. Это и обусловливает необходимость изучения избирательного реагирования личности на источник и объем правовой информации. Личность всегда избирательно относится к правовой информации. Более того, разные личности по-разному отражают одну и ту же информацию в зависимости от их индивидуальных особенностей.
Большую роль в определении избирательного отношения личности к правовой информации играют общие и специфические факторы. К наиболее общим могут быть отнесены следующие факторы: политическое устройство общества, уровень развития общественного правосознания, система духовных ценностей общества, существующая правовая система и т. д. Известное влияние на отбор правовой информации оказывают специфические условия, в частности, так называемые первичные группы, мнения, оценки, суждения.
Значительное воздействие на отбор правовой информации оказывают не только внешние факторы - общие и специфические, но и внутренние, т. е. те компоненты психики, которые сами являются результатом воздействия социальной среды.
Информация, поступающая к личности путем целенаправленного правового обучения, соотносится им не только с той, которую он получает и
получил по другим каналам различных информационных систем, включая и неконтролируемые обществом, но и со всей системой довольно устойчивых компонентов самой личности - ее потребностями, интересами, ценностными ориен-тациями, установками, идеалами, мировоззрением, убеждениями, привычками и т. д. [1, с. 71]. Последнее оказывает существенное влияние на отбор личностью правовой информации.
Все воспринимаемые сознанием явления так или иначе соотносятся с мировоззрением личности, преломляются в нем. Естественно, что от полноты, ясности, объективности мировоззрения в очень большой степени зависит поведение индивида, его практическая жизнедеятельность как члена общества [2, с. 331]. «От того, каковы те идеи и взгляды, которыми проникается человек, и каково соотношение их с содержанием личной его жизни, существенно зависят не только общие структурные особенности его сознания, но и весь психологический его облик», - пишет А. Н. Леонтьев [3, с. 260-261].
Именно мировоззрение определяет наиболее обобщенные мотивы его поступков. По мнению Г. С. Остроумова, от содержания мировоззрения зависит внутренний смысл, вкладываемый человеком в свою деятельность, а этим, в свою очередь, в значительной степени определяются психологические условия протекания самой деятельности и ее результаты [4, с. 163].
Важно подчеркнуть, что мировоззрение включает в себя правовые представления, идеалы и убеждения. Пассивное отношение к юридическим правам, различные правонарушения, так или иначе, связаны с пробелами, изъянами в мировоззрении человека, с отсутствием или искажением в его сознании наиболее обобщенных, мировоззренче-
