CC BY
73
Нина ЛУКАШОВА
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТЕ РФ С ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Автор рассматривает целесообразность и возможность практической реализации предложений о необходимости расширения компетенции региональных уполномоченных. Приведен положительный опыт Уполномоченного по правам человека в Саратовской области по взаимодействию с федеральными органами государственной власти посредством заключения соглашений о сотрудничестве.
The author analyses the necessity and possibility of practical implementation of proposals expressed by a number of ombudsmen on human rights in constituent territories of the Russian Federation about the necessity of broadening the authority of regional ombudsmen. The positive experience of cooperation of the ombudsman in the Saratov region with state federal authorities by means of making cooperation agreements is given.
Ключевые слова:
уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, компетенция, взаимодействие, договор о сотрудничестве; ombudsman on human rights in the Saratov region of the Russian Federation, federal public authorities, competence, interaction, contract on cooperation.
Анализ деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации говорит о том, что наибольшее количество обращений граждан связано с вопросами, относящимися к компетенции федеральных органов государственной власти, включая их территориальные подразделения. Но если основы взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте федерации с органами государственной власти субъекта и органами местного самоуправления закреплены законодательством субъекта Российской Федерации, то возможность взаимодействия с федеральными органами государственной власти никак не регламентирована.
Вместе с тем распространение компетенции уполномоченных по правам человека в субъектах федерации исключительно на органы власти субъекта и органы местного самоуправления, по мнению самих региональных уполномоченных, является «ахиллесовой пятой» данного института1. Подобная ситуация привела к тому, что в правозащитной среде возникло сомнение в эффективности института региональных уполномоченных.
По нашему мнению, с данным утверждением согласиться нельзя, ведь уполномоченный по правам человека в субъекте федерации, направляя конкретное обращение гражданина должностному лицу, к компетенции которого относится решение того или иного вопроса, сопровождает его личным обращением, содержащим его правовую и гражданскую позицию. Не следует забывать также и о том, что институт уполномоченного является институтом авторитета и
1 Письмо Уполномоченного по правам человека в Ставропольском крае к Уполномоченному по правам человека в Чеченской Республике от 24.03.2009 № 381 // Архив Уполномоченного по правам человека в Саратовской области, вх. № 706 от 26.03.2009 г.
ЛУКАШОВА
Нина
Федоровна — Уполномоченный по правам человека в Саратовской области
отЪи^тап@зага^.
gov.ru
его мнение и позиция по проблеме важны для органов государственной власти всех уровней.
Таким образом, проблема недостаточности компетенции уполномоченных по правам человека в субъекте РФ в отношении федеральных органов исполнительной власти достаточно долгое время является предметом дискуссий как в научных кругах, так и среди самих уполномоченных по правам человека в субъектах федерации.
Для ее решения Уполномоченным по правам человека в Ставропольском крае было направлено обращение ко всем региональным уполномоченным с предложением создания единой внесудебной системы государственной защиты прав и свобод человека во главе с Уполномоченным по правам человека в РФ1. В.А. Лебедев также согласен с такой концепцией, отмечая, что федеративное устройство России и огромная территория страны требует существования единой системы уполномоченных по правам человека, включающей Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его аппарат, а также уполномоченных по правам человека в субъектах федерации2.
Однако данное предложение получило отрицательные отзывы региональных уполномоченных. В частности, указывалось, что построение «вертикали уполномоченных» нарушит правовую природу института региональных уполномоченных, их задачи будут оторваны от региона. Большинство омбудсменов в субъектах федерации высказывались за необходимость расширения компетенции путем принятия федерального закона «Об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации».
В настоящее время некоторые законы субъектов Российской Федерации об уполномоченных по правам человека включают в сферу их компетенции широкий круг органов и лиц, в том числе и функционирующие на федеральном уров-
1 Письмо Уполномоченного по правам человека в Ставропольском крае к уполномоченным по правам человека в субъектах Федерации от 26.02.2009 г. № 260 // Архив Уполномоченного по правам человека в Саратовской области, вх. № 524 от 10.03.09 г.
2 Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности). — М., 2005, с. 212.
не органы публичной власти. Однако правомерность распространения компетенции уполномоченных по правам человека в субъектах федерации на данный круг субъектов вызывает сомнение по следующим основаниям.
Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации являются государственными органами в системе государственных органов субъекта федерации, которые должны строиться с учетом федеративного устройства страны, основанного на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения между государственными органами федерации и государственными органами ее субъектов (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Государственные органы субъектов РФ должны действовать в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и исключительного ведения субъектов федерации.
Согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 и п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации, защита прав и свобод человека и гражданина находится одновременно в исключительном ведении РФ и в совместном ведении РФ и ее субъектов, тогда как непосредственное регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено, в соответствии с п. «в» ст. 71, к исключительному ведению Российской Федерации. Это предполагает, что к ее ведению относится принципиальное первичное конституционно-правовое регулирование прав и свобод, установление их единых федеральных стандартов, способов, средств и порядка защиты. Субъекты Российской Федерации при этом правомочны регулировать переданные им вопросы, конкретизировать условия реализации и соблюдения прав. Однако нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, должны соответствовать установленным федеральным законодательством положениям (ч. 5 ст. 76 Конституции). Более того, отнесение защиты прав и свобод человека и гражданина к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не предполагает возможности распространения сферы компетенции государственных органов субъектов на территориальные органы федеральных государственных
органов. Региональный законодатель не вправе наделять государственные органы субъекта Российской Федерации правом контролировать федеральные государственные органы независимо от их расположения.
Несмотря на это, в практике верховных судов субъектов РФ отсутствует единообразие по вопросу соответствия положений законов субъектов федерации, закрепляющих право соответствующих уполномоченных по правам человека рассматривать жалобы на решения либо действия (бездействие) территориальных органов федеральных исполнительных органов государственной власти, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, федеральному законодательству. Так, Верховный суд Республики Татарстан признал подобные положения соответствующими федеральному законодательству, Волгоградский областной суд — не соответствующими1. Согласно правовой позиции Верховного суда России, юрисдикция уполномоченного по правам человека в субъекте РФ распространяется на всю территорию субъекта, однако он не полномочен рассматривать жалобы на решения или действия (бездействие) федеральных органов государственной власти, где бы они ни располагались2.
С подобной проблемой сталкивался институт омбудсменов других государств. В Испании, где действует подобный российскому вариант сосуществования национального и региональных омбудсменов (помимо парламентского омбудсмена, Испании также функционируют 8 региональных омбудсменов на уровне автономных образований), народный защитник Испании обладает «универсальными» полномочиями — осуществляет надзор за всеми органами управления. Следствием этих универсальных полномочий является совмещение полномочий «национального» и «автономных» омбудсменов. Для решения проблемы совпадения компетенций был избран механизм, основанный на принципах координации
1 Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). — СПб. : Норма, 2005, с. 192.
2 Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 9 февраля 2005 г. № 46-ГО4-26 // Бюллетень Верховного суда РФ, 2005, № 10, с. 4.
и сотрудничества3. «Координация» в рамках деятельности испанских омбудсменов исключает «зависимость» и «иерархию». Народный защитник не может затребовать для рассмотрения жалобы, поданные гражданами омбудсменам автономий, не может направлять им обязательные для исполнения инструкции. Национальный и автономные омбудсмены Испании заключают договоры о сотрудничестве, содержание которых сводится к следующему: жалобы, касающиеся центральных органов государственного управления, рассматривает национальный омбудсмен, поэтому автономные омбудсмены пересылают ему подобные жалобы; жалобу относительно органов управления автономного образования рассматривает тот омбудсмен, который ее первым получил, при этом допустимо сотрудничество национального и автономных омбудсменов4.
Некоторые российские авторы также предлагают аналогичный способ решения проблемы совпадения компетенций. Например, по мнению В.В. Эмих, сфера компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации должна охватывать федеральные органы государственной власти, в том числе территориальные органы федеральных государственных органов, а в сферу компетенции уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации должны входить государственные органы соответствующего субъекта и органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на их территориях5. В случае подачи уполномоченному по правам человека в субъекте РФ жалобы, отнесенной к компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации или уполно-
3 Альварес М.Г. Эффективные способы сотрудничества между региональным и национальным институтом омбудсмена // Региональный уполномоченные по правам человека: опыт, проблемы, перспективы : сборник материалов международной конференции. — Екатеринбург, 1998, с. 35.
4 Альварес Г.М., Бутусова Н.В. К развитию
института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: применим
ли опыт Испании на российской почве? // Конституционное и муниципальное право, 2003, № 3, с. 10-11.
5 Эмих В.В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование) : дисс.... к.ю.н. - Екатеринбург, 2008, с. 170-173.
моченного по правам человека в другом субъекте Российской Федерации, он должен направить жалобу соответствующему уполномоченному по правам человека и наоборот.
Несмотря на то что указанная схема поможет исключить проведение параллельных расследований по одной и той же жалобе уполномоченными по правам человека на федеральном и региональном уровне и в то же время не помешает координации деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах федерации, возможность ее реализации на практике весьма затруднительна из-за широкого круга субъектов, огромной территории страны и численности населения. Уполномоченный по правам человека в РФ физически не сможет справиться с обращениями, направляемыми ему региональными уполномоченными.
На наш взгляд, до законодательного решения проблемы взаимодействия уполномоченных по правам человека в субъектах федерации с федеральными органами государственной власти, особенно их территориальными органами, наиболее приемлемым и эффективным с точки зрения практической реализации представляется осуществление такого взаимодействия в форме заключения двусторонних соглашений (договоров) о сотрудничестве, информационном обмене и т.п. Субъекты таких соглашений на добровольных началах предусматривают объединение усилий по обеспечению и соблюдению прав и свобод человека, усилению информационного взаимодействия, совершенствованию законодательства в различных сферах. В рамках соглашений возможно проведение совместных проверок по фактам нарушений прав и свобод граждан, принятие мер дисциплинарного характера к должностным лицам и др.
Следует отметить, что анализ деятельности региональных уполномоченных показал достаточно широкое использования подобных форм взаимодействия с федеральными органами государственной власти. Так, например, Уполномоченным по правам человека в Саратовской области заключены соглашения с прокуратурой Саратовской обл., Саратовской межрайонной природоохранной прокуратурой, областным управлением Федеральной службы судебных приставов, управлением Роспотребнадзора, Главным управлением Федеральной службы исполнения наказаний, управлением Министерства юстиции Российской Федерации, Южной транспортной прокуратурой, Государственной инспекцией труда Саратовской области, что позволило уполномоченному значительно повысить эффективность и результативность своей деятельности1.
Таким образом, подписание подобных соглашений о сотрудничестве в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина между уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации и территориальными подразделениями федеральных органов власти связано с необходимостью эффективного, согласованного осуществления контроля за исполнением конституционных обязательств демократического правового государства о признании и соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Существование подобных документов позволяет улучшить ситуацию с обеспечением прав человека на территории субъектов Российской Федерации, ведь действенность защиты прав граждан в значительной мере зависит от уровня взаимодействия участвующих в ней государственных структур.
1 Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Саратовской области // www.saratov. gov.ru/government/organs/ombudsman/othstructur
