CC BY
240
Международная политика
УДК 341.1
проблемы взаимодействия Российской федерации и организации объединенных наций в области миротворчества1
В. Н. Конышев
Санкт-Петербургский государственный университет, Университетская наб., 7-9, Санкт-Петербург, 199034, Россия
В статье рассматриваются различные проблемные аспекты взаимодействия России и ООН в области миротворчества. Неполное соответствие миротворческой деятельности России принципам ООН чревато негативными внешнеполитическими последствиями. На доктринальном уровне российское законодательство не имеет не только единой концепции миротворчества, но и четкой системы определений, которая соответствовала бы практике ООН. В концептуальном плане новая концепция «обязанность защищать», продвигаемая по линии ООН, с одной стороны, не адаптирована к политике России, с другой — обладает серьезными недостатками и нуждается в улучшении. Неполное соответствие российских доктрин и практики миротворчества нормам ООН будет служить удобным поводом для политических манипуляций и средством давления на Россию на всем постсоветском пространстве. В практически-политическом плане России необходимо отойти от достаточно пассивной позиции и активно участвовать в развитии концепции «обязанность защищать» в рамках ООН. Необходимо выработать единый документ национального уровня, уточняющий формы, методы, средства и правовую основу миротворческих операций, в которых может участвовать Россия как по линии СНГ и ОДКБ, так и по решению ООН. Этот доктри-нальный документ должен определить эффективные механизмы взаимодействия российских миротворцев с ООН на стадии принятия решения, мониторинга последующих миссий и оценки результатов. На международном уровне Россия должна последовательно вести работу внутри ООН по закреплению решающей роли СБ в выработке критериев успешности миссий, а также в выборе средств и временных пределов применения силы в конкретных конфликтах. Для принятия сбалансированных решений необходимо предусмотреть, чтобы в решениях СБ ООН учитывалось мнение различных региональных участников политики: государств, международных организаций, общественных организаций и движений, экспертных учреждений.
Ключевые слова: ООН, «обязанность защищать», миротворчество, Россия, безопасность, постсоветское пространство, международное сотрудничество.
После окончания холодной войны миротворческая деятельность стала особенно востребована как инструмент стабилизации международных отношений в условиях нарастающего хаоса, коснувшегося прежде всего развивающихся стран. По данным ООН, уже к середине 1990-х годов в мире в ходе послевоенных конфликтов погибло около 20 млн чел., 6 млн получили увечья, 37 млн ока-
1 Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда (проект 16—18— 10315).
запись в положении беженцев или перемещенных лиц (Марлухина, https://www. lawmix.ru). Рост числа конфликтов с непредсказуемыми последствиями сделал международную миротворческую деятельность приоритетным направлением деятельности для многих государств.
Нормативно-правовые и институциональные основы, а также формы миротворчества значительно эволюционировали на фоне недостаточной эффективности миротворческих миссий в различных регионах мира. Фактически миротворческая деятельность под эгидой ООН продолжает находиться в кризисе (Конышев, Кубышкин, Сергунин, 2015). Проблемы миротворчества касаются интересов России самым непосредственным образом, поскольку связаны с обеспечением внутренней стабильности, связанной с безопасностью в государствах ближайшего окружения, а также с ситуацией в других стратегически важных регионах мира.
Между тем динамика взаимодействия России с ООН в последние годы показывает тенденцию к явному снижению ее активности. По данным на 2015 г Россия по количеству военных наблюдателей занимает 9-е место из 95, полицейских — 50-е из 85, воинских контингентов — 88-е из 102. В общем зачете по всем показателям миротворчества под эгидой ООН Россия находится на 77-м месте из 122 (Исаенко, 2015). Каково состояние механизма взаимодействия РФ с ООН в области миротворчества, как Россия реагирует на современные проблемы миротворчества, в чем причины такой низкой активности РФ? На эти и другие вопросы попытаемся ответить в данной статье.
Проблема определений и подходов. Порядок предоставления военных и гражданских специалистов для операций по поддержанию мира и безопасности определен в Федеральном законе от 23 июня 1995 г. № 93-Ф32 с поправками 2011, 2014 гг В Законе подчеркивается, что под миротворчеством понимаются меры, которые согласно Уставу ООН не являются принудительными. С учетом международно-политического опыта российские эксперты относят к миротворчеству:
— превентивную дипломатию (preventive diplomacy) — предупреждение мерами дипломатического и иного характера перехода конфликта в военную фазу путем установления мер доверия, создания миссий по сбору фактов, организации демилитаризованных зон, превентивного развертывания войск в зоне потенциального конфликта;
— поддержание мира (peacekeeping) — проведение операций с использованием военных наблюдателей и вооруженных сил для прекращения огня и разъединения конфликтующих сторон после заключения перемирия. Операции проводятся без военно-силового принуждения (кроме случаев самообороны) в условиях обоюдного стремления конфликтующих сторон к миру. Подобные действия на практике могут быть разнообразными и включать превентивное развертывание, помощь в проведении политических преобразований, гуманитарную помощь, меры по восстановлению экономики;
2 СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2401.
— постконфликтное миростроительство (post-conflict peace-building) — устранение последствий конфликта и нормализация жизни общества. Такие меры включают реинтеграцию в общество участников конфликта, возвращение беженцев, восстановление правопорядка и институтов власти, помощь в восстановлении экономики, хозяйственных и общественных связей и отношений, помощь в ликвидации условий для возобновления конфликта.
— миротворчество в узком смысле (peacemaking), или миростроитель-ство, — приведение к согласию враждующих сторон путем переговоров, посредничества, арбитража и других невоенных мер, осуществляемых по политико-дипломатической линии.
Меры же принудительного характера (peace enforcement) осуществляются только после решения Совета Безопасности ООН и не требуют согласия сторон конфликта. Операции по принуждению к миру — это действия, направленные против государства или враждующей стороны, не желающей выполнять решения международных организаций и угрожающих миру. Принуждение может опираться на военную силу с санкции и под контролем ООН, в том числе для уничтожения военных объектов и живой силы. Другие формы принуждения, невоенные, могут включать в себя экономические, правовые и финансовые санкции, разрыв дипломатических отношений, эмбарго на поставки военной продукции, прерывание морских, воздушных и других коммуникаций (Марлухина, https://www.lawmix.ru).
Таким образом, российский закон проводит грань между миротворчеством и мерами принудительного характера с участием вооруженных сил. Вместе эти две разновидности составляют «деятельность по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (Там же).
Общие принципы, определяющие участие российских вооруженных сил в зарубежных миссиях под эгидой ООН, отражены в Военной доктрине и в Концепции внешней политики РФ. В них говорится о том, что представители военных и других ведомств РФ сотрудничают с ООН по планированию и выполнению миссий. Воинские контингенты предоставляются в порядке, установленном федеральным законодательством и согласно международным договорам, в которых участвует РФ. В документах подчеркивается, что миротворчество направлено на укрепление безопасности в глобальном и региональном масштабах, а миссии должны проводиться под международно-правовым контролем ООН или других уполномоченных организаций.
Однако Военная доктрина РФ в ред. 2014 г.3 в ст. 29, 30, 31 предусматривает, что использование вооруженных сил РФ в операциях по поддержанию мира может проводиться не только по решению ООН, но и по решению Совета коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности (далее — ОДКБ) или по решению СНГ, а также на основе международных договоров. Хотя этот вид операций и относится к ненасильственным, здесь возмож-
3 Военная доктрина Российской Федерации. URL: https://rg.ru/2014/12/30/doktrina-dok. html (дата обращения: 15.04.2016).
ны политические коллизии, поскольку решение принимается без участия ООН. Во всяком случае, механизм взаимодействия с ООН в названных выше статьях не прописан.
При этом во всех упомянутых документах тема миротворчества не получила оформления в виде специальных разделов. Единого документа, регламентирующего миротворческую деятельность РФ, так и не разработано, хотя еще в 2006 г. началась подготовка концепции участия РФ в миротворческой деятельности. Кроме того, присутствует терминологическое несоответствие. Если в Федеральном законе 1995 г и комментариях к нему есть классификация миротворчества, учитывающая зарубежную практику, то в Военной доктрине используется термин «поддержание (восстановление) мира». Между тем в международной практике и согласно комментариям к Федеральному закону существуют и другие виды операций, в которых Россия принимает участие.
Термин «миротворчество», который есть в Военной доктрине, в тексте никак не уточняется и может быть истолкован в самом широком смысле; в то же время Федеральным законом и комментариями он трактуется как исключительно ненасильственные меры. Тогда из текста Военной доктрины остается неясным, могут ли Вооруженные силы РФ по решению СНГ или ОДКБ участвовать в операциях по военно-силовому принуждению, если термин, эквивалентный peace-enforcement, в Военной доктрине попросту отсутствует. Очевидно, что в док-тринальных документах такого уровня целесообразно уточнить терминологию и вполне конкретно прописать механизм взаимодействия с ООН. Ведь практика миротворчества ООН предусматривает наделение мандатом региональных организаций безопасности.
Подобные нестыковки носят отнюдь не академический характер, а имеют вполне определенные практически-политические последствия. Борьба вокруг замены российских миротворцев, выполняющих миссии на постсоветском пространстве, на некие международные контингенты имеет под собой совершенно очевидную подоплеку: политический мандат российских миссий не полностью соответствует практике и требованиям, предъявляемым ООН.
Яркий пример дает Приднестровье, где операция по поддержанию мира проводится на основе двустороннего договора между Россией и Молдавией4, но без мандата ООН. Более того, соглашение было подписано Молдавией под давлением российских войск, дислоцированных в Приднестровье, которые сначала силовым путем остановили конфликт. Такая ситуация не соответствует принципу ООН о добровольном согласии конфликтующих сторон на проведение операции по поддержанию мира. Есть и другие отличия от практики ООН. По инициативе России в миротворческой операции участвуют подразделения конфликтующих сторон — Молдовы и Приднестровья. Кроме того, миротворцы имеют право применять оружие при разоружении незаконных вооруженных формирований, что не соответствует принятому в ООН пониманию операций по поддержанию мира как ненасильственных.
4 Соглашение о принципах мирного урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском регионе Республики Молдова от 21 июля 1992 г иЯ1_: http://docs.cntd.ru/ document/901857454 (дата обращения: 09.07.2016).
В целом российский подход показал высокую эффективность, позволив снять напряженность и оперативно решать возникающие проблемы. И наоборот, ооновские миссии, несмотря на «чистоту принципов», оказались на практике провальными. Однако вопреки вполне успешной работе миротворческой миссии в Приднестровье, где более 20 лет сохраняется стабильность, не погиб ни один миротворец и не произошло ни одного серьезного инцидента5, у политических оппонентов возникает возможность вытеснить российскую миссию. Правовой основой для этого служит неполное соответствие требованиям ООН, а поводы на фоне украинского кризиса подходят различные — изменение политической обстановки, необходимость повысить международный контроль и т. д. Такую позицию уже неоднократно озвучивало руководство Молдовы. Так, премьер-министр с трибуны Генеральной Ассамблеи ООН заявил, что миротворческая миссия уже выполнила свои задачи и должна быть трансформирована в гражданскую, получив международный мандат6.
Поэтому России, не отказываясь от практики миротворчества под эгидой СНГ и ОДКБ, нужно искать формы и способы для более глубокого взаимодействия и координации действий со структурами ООН. Это затруднит практику дискредитации российской политики, которая наблюдается на фоне украинского кризиса. Мировая практика показывает, что региональные организации по безопасности, проводившие самостоятельные миротворческие операции, такие как Африканский Союз, ОБСЕ, НАТО, ЕС, АСЕАН, в большинстве случаев обращались за разрешением в Совет Безопасности ООН. Нельзя сбрасывать со счетов и активно развиваемый зарубежными экспертами тезис о том, что необходимо ограничить «имперские амбиции» России. Западными экспертами, которым вторят их украинские коллеги, миротворчество России на постсоветском пространстве трактуется как попытка организовать легальную форму постоянного военного присутствия на постсоветском пространстве; такие трактовки «трудно сравнивать с любым международно-признанным определением миротворчества» (Реформа миротворческой миссии..., 2014, с. 14.).
Необходимость взаимодействия с ООН еще раз подтвердил доклад «Обязанность защищать» Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета с участием российского представителя. В нем прямо говорится, что только СБ ООН является легитимным органом, который дает санкцию на использование вооруженных сил для внешнего вмешательства. Региональные организации тоже могут проводить подобные операции лишь по разрешению ООН7.
5 МИД России: Мандат миротворческой миссии в Приднестровье не исчерпан. URL: http:// www.noi.md/ru/news_id/49221#close (дата обращения: 10.04.2016).
6 Молдавия требует вывода из Приднестровья миротворцев РФ. URL: http://geo-politica. info/moldaviya-trebuet-vyvoda-iz-pridnestrovya-mirotvortsev-rf.html (дата обращения: 10.04.2016).
7 Report of the Secretary-General on the Work of the Organization. General Assembly Official records: 46th session supplement No. 1 (A/46/1). URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N91/409/73/IMG/N9140973.pdf?0penElement (дата обращения: 05.06.2016).
Конечно, взаимодействие с ООН не является только проблемой России, когда она проводит операции по линии СНГ и ОДКБ. Другие региональные организации, участвующие в миротворческих операциях, имеют собственные подходы, не совпадающие с принципами миротворчества ООН, которые также чреваты негативными последствиями. Достаточно напомнить, что НАТО взяло на себя право проводить миротворческие операции без разрешения СБ ООН. Организация американских государств считает, что имеет право на самостоятельные действия, которые при этом должны отвечать «духу ООН».
Есть и другие концептуальные нестыковки российских подходов с практикуемыми в ООН. Хотя российский миротворческий контингент может состоять из военных и гражданских лиц, на практике Россия отрабатывает в основном действия военных. Для участия в миротворческих операциях сформирована 15-я отдельная мотострелковая бригада. Ее подразделения могут входить в состав сил под эгидой ООН, ОБСЕ, Совета Россия — НАТО, ШОС, СНГ, ОДКБ8. Между тем ООН давно внедряет другой стандарт — переход от использования военных контингентов регулярной армии к организации специализированного обучения миротворцев.
Кризис миротворчества ооН и позиция России. Если упомянутые проблемы взаимодействия России и ООН вполне могут быть разрешены, то гораздо труднее найти согласие по реформированию содержания и форм миротворчества в свете кризиса, который наблюдается в последние десятилетия. С одной стороны, СБ ООН продемонстрировал снижение своего авторитета после того, как НАТО под руководством США использовало силу в Косово без санкции ООН, но под флагом «гуманитарной интервенции». С другой стороны, целый ряд миротворческих операций, проводимых уже под эгидой ООН и в полном соответствии с ее мандатом, закончился полным провалом в Руанде, Сомали, Боснии. Неэффективность миссий ООН, связанную с несовершенством правил, функций и механизмов, усугубляет особенность современных конфликтов. В них делается сознательная ставка на терроризирование гражданского населения противника, чтобы склонить военно-политическое руководство к признанию поражения (Панова, http://intertrends.ru): НАТО в Косово в 1999 г., Израиль в Газе в 2004 г., США в Ираке в 2003-2004 гг., США и их союзники в Ливии в 2011 г, Украина в ДНР и ЛНР в 2015-16 гг.
Таким образом, на рубеже ХХ-ХХ1 вв. стало очевидно, что политическая практика требует существенного расширения функций миротворчества. Эта проблема не может быть сведена к особенностям военных конфликтов современности или к демонизации отдельных государств и военных блоков, которые, конечно же, под прикрытием решения гуманитарных проблем защищали совсем иные, прагматические интересы. Государства всегда преследовали прагматический интерес, а население не в первый раз в истории стало мишенью. Гораздо более глубоки корни наблюдаемого кризиса миротворчества ООН, и новый поворот в трактовке безопасности связан с объективными тенденциями мирового развития.
8 Участие России в миротворческих операциях. URL: http://structure.mil.ru/mission/peace-keeping_operations.htm (дата обращения: 08.07.2016).
Традиционно в международных отношениях преобладал государствоцен-тричный подход, предполагавший, что главным референтом безопасности является государство, и оно же обязано обеспечить безопасность общества. Процессы глобализации, начавшись в сфере экономического взаимодействия, в конечном счете привели к трансформации международных отношений в целом. Это выразилось в тенденции к размыванию политического суверенитета государств, монопольного права на внутреннее насилие, способности защитить своих граждан перед стихией глобальных процессов. Глобализация сопровождалась появлением новых угроз безопасности, нейтрализовать которые не способно даже самое могущественное государство: загрязнение окружающей среды, истощение природных ресурсов, неуправляемые миграции людей и капиталов, разрушение самобытности народов, рост международной преступности и международного терроризма.
Реакцией на эти процессы стала активизация неправительственных организаций и структур гражданского общества, которые начали противопоставлять себя государству как гаранту безопасности, доказывая, что государствоцентрич-ный подход более не соответствует реалиям. Неизбежно подверглась эрозии и система международного права, пойдя по пути постепенного отказа от примата суверенитета государства. Вместо государства как референта безопасности в центре внимания политиков и экспертов оказалась личность / общественная группа. В попытке преодолеть узость государствоцентричного подхода адепты личностной безопасности (human security), с одной стороны, отождествили понятие безопасности и личностной безопасности, а с другой — стали расширять его содержание.
В итоге единого понимания концепта «личностная безопасность», которое бы стало международно признанным, выработать так и не удалось. На практике приходится апеллировать либо к различным трактовкам в рамках национальных внешнеполитических доктрин, либо понимать личностную безопасность предельно широко, включая туда такие аспекты, как экономическая защищенность, охрана здоровья, обеспеченность продовольствием, безопасная окружающая среда, персональная безопасность, безопасность культурно-языковой идентичности, политическая безопасность (Конышев, 2014). Важно иметь в виду, что потенциально этот перечень не ограничен. Непонятно, кто будет определять степень угроз личностной безопасности, если признать, что государство не в состоянии делать это эффективно. Неясно так же и то, кто будет защищать, если отказаться от государствоцентричной модели. Остается по умолчанию открыть двери для внешнего вмешательства неопределенных сил в лице «мирового сообщества», международных организаций и неправительственных организаций.
Именно в таком достаточно рыхлом виде концепция личностной безопасности утверждается в миротворческой деятельности ООН в начале XXI в. и оформляется в ее доктрине, известной как «обязанность защищать». На фоне кризиса миротворчества в целом и дискредитации «гуманитарной интервенции» в частности в деятельности ООН произошел сдвиг внимания от межгосударственных конфликтов к задачам по защите населения от последствий военных конфликтов различной природы. Последнее направление, соответствующее концепции
личностной безопасности со всеми ее недостатками, стало центральным в деятельности ООН.
От «гуманитарной интервенции» концепция «обязанность защищать» унаследовала свободу от правовых оснований в виде согласия государства на внешнее вмешательство, абстрактное апеллирование к справедливости и благим намерениям внешней интервенции, неопределенность критерия «крупномасштабные человеческие жертвы». Это нашло отражение в трех базовых принципах концепции: ответственность по защите перед международным сообществом как часть суверенитета государства (по сути, ограничение суверенитета); при необходимости международная помощь и создание потенциала реагирования на массовые жертвы; своевременное и решительное реагирование международного сообщества под эгидой ООН9. Тем самым поле для политизации операций под флагом «обязанность защищать» сохранилось.
Практика первого десятилетия XXI в. показала, что в операциях под эгидой «обязанность защищать» не удавалось добиться единого понимания целей миссии, перечня угроз населению, конкретного объекта защиты, критериев законности внешних действий в условиях гражданской войны, функций миротворцев. Показательно, что миротворцам предписывалось в сложных случаях самим «определяться на местности» по поводу того, что делать. Тупиковость ситуации хорошо демонстрирует один из докладов ООН, где говорится, что невозможно защитить всех людей от всех угроз (Holt, Taylor, Kelly, 2009).
Кроме того, концепция «обязанность защищать» предлагает серьезно деформировать сложившееся понятие суверенитета, добавляя к правам государства обязанности по защите граждан перед другими субъектами международной политики. И в случае несоблюдения вводимых правил или неспособности защитить граждан государство несет ответственность не только перед своим народом, но и перед международным сообществом в лице ООН. Государственные деятели могут быть за это призваны к ответу «как за свои поступки, так и за упущения».
Официально Россия не высказывается против доктрины «обязанность защищать», предпочитая выжидательную позицию и демонстрируя скептическое отношение к ней. В частности, западные эксперты отмечают, что российские дипломаты избегают прямо ссылаться на нее в текстах резолюций ООН. Российская сторона объясняет это тем, что в существующем виде концепция на практике используется вопреки «духу и букве» ООН: предпочтение интервенции перед мерами по предотвращения конфликта, преимущество внешнего вмешательства перед правом государства на обеспечение безопасности, использование силы без крайней необходимости (Kurowska, 2014, p. 490). В «тихом саботаже» России западные эксперты усматривают более широкий контекст: способ противостоять закреплению либеральных ценностей в мировой политике.
9 The Role of Regional and Sub-Regional Arrangements in Implementing R2P. Report of the Secretary-General. UN Document A/65/877-S/2011/393, 27 June. URL: http://www.refworld.org/ docid/4e7713912.html (дата обращения: 11.07.2016).
«обязанность защищать» и перспективы российской политики. Возникает вопрос: так стоит ли России поддерживать теорию и практику концепции «обязанность защищать», которая претендует стать новой нормой, но пока еще не закреплена в международно-правовых актах? Действительно, российская дипломатия оказалась в сложном положении.
Во-первых, эта концепция становится инструментом внешней политики государств, что уже нашло отражение в стратегии национальной безопасности США. Такая же эволюция наблюдается в государствах ЕС10. США и их союзники весьма активно осуществляют военные интервенции под предлогом решения гуманитарных проблем в обход ООН, при этом умело используется тот факт, что четких указаний в Уставе ООН на этот счет нет. Даже в том случае, когда СБ ООН принимал решение о создании в 2011 г. бесполетной зоны в Ливии для защиты гражданского населения, все равно западноевропейские страны явочным порядком интерпретировали резолюцию как разрешение на бомбардировки, что явно расходилось с мандатом ООН. Создание достаточно большого количества прецедентов в принципе позволяет говорить о формировании нормы обычного права, которая нивелирует принцип ООН о неприменении силы, становящийся все более формальным и не обязательным для исполнения. В этом смысле поддержка концепции «обязанность защищать» в виде поправок в Устав ООН весьма актуальна. Такие поправки затруднили бы произвольное толкование концепции и закрепление этого произвола в практике. Этим путем России и другим заинтересованным государствам можно было бы ограничить политизацию концепции «обязанность защищать».
Во-вторых, в мировой политике объективно наблюдается рост количества конфликтов и сопутствующих им жертв среди гражданского населения и массового нарушения базовых прав человека. В условиях отсутствия должной международно-правовой регламентации реагирования на подобные проблемы создается соблазн для произвола отдельных государств, который сопровождается вольным толкованием международно-правовых норм. В частности, исходя из противоречия между принципом уважения суверенитета государства и невмешательства во внутренние дела, с одной стороны, и принципом уважения прав человека — с другой, приоритет отдается последнему. И тогда отдельные государства присваивают себе право на интервенцию, например, в случае если ООН затянет свое решение. При этом западные правоведы правоконсерватив-ной ориентации уверены, что соблюдение прав и свобод граждан реально способно защитить только либерально-демократические режимы (Котляр, 2005). Очевидно, что в рамках этой логики всякая самостоятельная деятельность Рос-
10 См., напр.: White House. National security strategy. 2010. URL: http://www.whitehouse.gov/ sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf (дата обращения: 01.04.2016); French White paper on defense and national security. 2013. URL: http://www.gouvernement.fr/gouvernement/ livre-blanc-2013-de-la-defense-et-de-la-securite-nationale (дата обращения: 05.04.2016); Report on implementation of the European Security Strategy: Providing Security in a Changing World. December 11, 2008. URL: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/ reports/104630.pdf (дата обращения: 05.06.2016).
сии на поприще миротворчества тут же выносится за рамки легитимности под предлогом недостаточной либеральности кремлевского режима.
В-третьих, сложившаяся политическая ситуация не способствует диалогу России с западными партнерами. Недоверие к Западу в целом подпитывается многолетним разочарованием российских политических кругов. Свое дело сделали нежелание включить Россию в европейские институты на правах партнера, расширение НАТО на восток, бомбардировки Косово, Ирака и Ливии без санкции СБ ООН. Политика НАТО в Ливии, имевшей мандат ООН согласно концепции «обязанность защищать», свелась к уничтожению силой режима М. Каддафи, большим жертвам среди мирного населения и была названа представителями МИД РФ действиями, подрывающими основы мирового порядка. Далеко не случайно после этого Россия заблокировала в ООН попытки Запада начать военную интервенцию в Сирии под предлогом защиты населения.
В-четвертых, политический кризис на Украине и присоединение Крыма еще более осложнили и запутали отношения России с Западом. В России идеи отказа от деления на блоки и прекращения системной конфронтации, столь популярные после холодной войны, окончательно отошли на задний план. На передовые рубежи выдвинулись принципы прагматичной политики в духе неореализма. В соответствии с ними, как заметил председатель Совета по внешней и оборонной политике Ф. Лукьянов, «право трактовать общечеловеческие ценности и правила международных отношений отошло к победившей стороне» (Лукьянов, http://www.gazeta.ru). Если Россия, защищая национальные интересы, в своей риторике прагматично использовала либеральный тезис о защите русскоязычного населения Крыма в ущерб суверенным правам Украины, то Запад усмотрел в этом лишь нарушение норм международного права и посягательство на государственный суверенитет, а также борьбу России с гегемонией либеральной демократии (Kurowska, 2014, р. 503-504). Обе стороны вернулись к государствоцентричной логике.
При всем этом последняя волна конфронтации с Западом не носит непримиримого характера времен холодной войны и оставляет место ограниченному сотрудничеству, что вполне укладывается в неореализм как парадигму политики. В связи с этим представляется оправданным, даже несмотря на явные недостатки концепции «ответственность за защиту», активно участвовать в ее обсуждении и бороться за внесение необходимых изменений в Устав ООН. Основная цель подобных поправок — укрепить полномочия СБ ООН по проведению силовых акций, которые подрывает практика односторонних действий ряда западных государств.
Реальной основой для этой поддержки является позиция части экспертов самой ООН, которые разрабатывали концепцию «обязанность защищать». Уже по итогам работы комиссии ООН под руководством Эванса — Сахнуна в 2001 г. были даны рекомендации по регулированию внешних интервенций:
— ввести четкие правила, процедуры и критерии необходимости вмешательства в дела другого государства, инструменты и длительность операции;
— обосновать правомерность военного вмешательства как крайнего средства;
— обеспечить соответствие вмешательства объявленным целям и принять меры к минимизации ущерба государству и его гражданам;
— помочь устранить причины конфликта и создать условия для закрепления безопасности и мира на основе справедливости и права11.
В целом выводы комиссии Эванса — Сахнуна были подтверждены «Группой высокого уровня», созданной по инициативе генерального секретаря К. Аннана и опубликовавшей доклад в 2004 г12 В нем подчеркивается, что речь идет не о праве вмешательства внешнего государства, а именно об ответственности. Главные средства содействия по защите населения должны идти по линии ненасильственных мер, включая посредничество, направление гуманитарных, правозащитных и полицейских миссий. Силовые методы должны быть крайним средством. Авторы также подчеркнули, что интервенции могут проводиться лишь с санкции СБ ООН. Правда, Доклад оставляет лазейку для произвола: «В некоторых безотлагательных ситуациях такая санкция может быть запрошена после начала операции» (§ 272-а).
В докладе генерального секретаря ООН Пан Ги Муна на 65-й Ассамблее ООН (2011 г.) было подтверждено, что практика внешнего вмешательства для защиты населения не направлена на подрыв принципа суверенитета государства. Она скорее призвана стать своего рода подпоркой в тех случаях, когда государство не выполняет своих базовых функций. В частности, проблема связана с тем, что в современной политике все чаще правительства ведут войну против собственного народа. Именно в таких случаях соседние страны и международные организации призваны играть ключевую роль в «наведении мостов» между глобальными стандартами и локальными политическими процессами.
Другой путь заблокировать произвол западных государств в использовании силы под флагом «обязанность защищать» состоит в укреплении роли региональных организаций, что соответствует российской практике миротворчества на постсоветском пространстве под эгидой ОДКБ и СНГ. В связи с этим в докладе Пан Ги Муна подчеркивалось, что члены СБ ООН, обсуждая вопрос о способах вмешательства, должны учитывать мнение государств, общественных групп, независимых экспертов из конкретного региона. Хотя принцип «ответственность защищать» и универсален, в то же время нет и не может быть единого стандарта реагирования на гуманитарные проблемы, возникающие в различных регионах мира. Таким образом, ответственная политика под эгидой ООН должна опираться на сочетание региональных и глобальных механизмов принятия решений13.
11 The Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and States Sovereignty. December 2001. URL: http://www.genocidewatch.org/images/AboutGen_THE_RESPON-SIBILITY_T0_PR0TECT.pdf (дата обращения: 01.04.2016).
12 Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность». Доклад ООН, 2 декабря 2004 г URL: http://docs.pravo.ru/ document/view/26514201 (дата обращения: 15.06.2016).
13 The Role of Regional and Sub-Regional Arrangements... P. 3-6.
Однако России необходимо наладить взаимодействие подконтрольных региональных организаций с ООН.
Пан Ги Мун особо подчеркнул, что теория и практика, проводимая под флагом «ответственности защищать», нуждаются в изучении и развитии. Весомый вклад способны внести как экспертное сообщество, так и неправительственные организации путем сравнительного изучения регионального опыта, полученного в Африке, Азии, Латинской Америке, на Карибских островах. Таким образом, площадка ООН вполне позволяет России играть гораздо более весомую роль в обсуждении и уточнении концепции «обязанность защищать». Пассивная же позиция, вкупе с недостаточной координацией миротворческой деятельности на постсоветском пространстве со структурами ООН, только ставит Россию в уязвимое положение.
* * *
В условиях охлаждения отношений России и Запада неполное соответствие российских доктрин и практики миротворчества нормам ООН будет служить удобным поводом для политических манипуляций и средством давления на Россию на всем постсоветском пространстве. России необходимо добиваться максимальной легитимизации своих действий в ООН. Ухудшение отношений с Западом не является непреодолимым препятствием для ограниченного сотрудничества в области миротворчества.
Первым шагом должна стать выработка единого документа национального уровня, уточняющего формы, методы, средства и правовую основу миротворческих операций, в которых может участвовать Россия как по линии СНГ и ОДКБ, так и по решению ООН. Этот доктринальный документ должен определить эффективные механизмы взаимодействия российских миротворцев с ООН на стадии принятия решения, мониторинга последующих миссий и оценки результа-
Вторым этапом должна стать последовательная борьба внутри ООН за закрепление решающей роли СБ в выработке критериев успешности миссий, а также в выборе средств и временных пределов применения силы в конкретных конфликтах. Для принятия сбалансированных решений необходимо предусмотреть, чтобы в решениях СБ ООН учитывалось мнение различных региональных участников политики: государств, международных организаций, общественных организаций и движений, экспертных учреждений.
литература
Исаенко А. Военная доктрина России и миротворческая деятельность // Независимое военное обозрение. 2015. 29 мая. URL: http://nvo.ng.ru/realty/2015-05-29/8_doctrina.html. (дата обращения: 10.04.2016).
Конышев В. Н. Безопасность личности — новый поворот в понимании политики безопасности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2014. № 40(277). С. 43-56.
Конышев В. Н., Кубышкин А. И., Сергунин А. А. Защита гражданского населения в миротворческой деятельности ООН: проблемы и перспективы // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2015. № 2б(з11). С. 53-66.
Котляр В. С. Концепция ответственности за защиту как проект кодекса проведения гуманитарных интервенций // Международное публичное и частное право. 2005. № 3. С. 44-48.
Лукьянов Ф. Перестройка-2014. URL: http://www.gazeta.ru/comments/column/lukya-nov/5952017.shtml (дата обращения: 10.07.2016).
Марлухина Е. О. Комментарий к Федеральному закону от 23 июня 1995 г. № 93-ФЗ. URL: https://www.lawmix.ru/commlaw/761 (дата обращения: 13.06.2016).
Панова В. В. Современные западные исследования международного конфликта. URL: http://intertrends.ru/seven/005.htm (дата обращения: 05.04.2016).
Реформа миротворческой миссии в Приднестровье: предпосылка для урегулирования конфликта / А. Гетьманчук, К. Чуря, Л. Литра, Э. Тугуй. Киев: Institute of World Policy, 2014. 31 c.
Holt V., Taylor G., Kelly M. Protecting Civilians in the Context of UN Peacekeeping Operations. Successes,Setbacks and Remaining Challenges. New York: United Nations, 2009. 384 p.
Kurowska X. Multipolarity as resistance to liberal norms: Russia's position on responsibility to protect // Conflict, Security & Development. 2014. Vol. 14, N 4. P. 489-508.
Конышев Валерий Николаевич — доктор политических наук, профессор; [email protected]
Статья поступила в редакцию: 14 июля 2016 г; рекомендована в печать: 3 ноября 2016 г
Для цитирования: Конышев В. Н. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и Организации Объединенных Наций в области миротворчества // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2016. Т. 12, № 3. С. 70-82.
PROBLEMS OF INTERACTION BETWEEN RUSSIA AND THE UN IN PEACEKEEPING
Valery N. Konyshev
Saint Petersburg State University
Universitetskaya emb., 7-9, St. Petersburg, 199034, Russia; [email protected]
The article discusses various problems of interaction between Russia and the UN in peacekeeping. Non-compliance of Russia's peacekeeping activity of Russia with principles of the UN may result in negative foreign policy consequences. On doctrinal level Russian legislation hasn't a unified concept of peacekeeping, as well as a clear system of definitions which would be consistent with the UN practice. In conceptual terms the new concept of "responsibility to protect", promoted by the UN, on the one hand are not adapted to the policy of Russia, on the other hand, has serious drawbacks and needs improvement. Incomplete compliance of Russian doctrines and peacekeeping operations to UN norms will serve a background for political manipulations and pressure on Russia over all post-Soviet space. In practical-political terms, Russia needs to move away from a fairly passive attitude and actively participate in the development of the concept of "responsibility to protect" in the frameworks of the UN. It is necessary to develop a unified document at the national level, clarifying the forms, methods, means and the legal framework of peacekeeping operations, in which Russia can participate under decisions of the CIS, OSCE or UN. This doctrinal document should identify effective mechanisms of interaction of the Russian peacekeepers with the UN structures at the stage of decision-making, monitoring, conducting of missions, and evaluation of results. Russia should consistently work within the UN to secure the Security Council a decisive role in the development of a successful mission criteria, as well as in the defining of means and time limits of the use of force in a given conflict. To provide balanced decisions at the international level, the UN Security Council decisions should take into account the opinion of the various regional policy participants: States, international organizations, civil society organizations and movements, expert institutions.
Keywords: UN, "responsibility to protect", peacekeeping, Russia, security, international cooperation, post-Soviet space.
References
Holt V., Taylor G., Kelly M. Protecting Civilians in the Context of UN Peacekeeping Operations. Successes, Setbacks and Remaining Challenges. New York, United Nations, 2009. 384 p.
Isaenko A. Voennaia doktrina Rossii i mirotvorcheskaia deiatel'nost' [Russia's military doctrine and peacekeeping activity]. Nezavisimoe voennoe obozrenie [Independent military review], 2015, May, 29. Available at: http://nvo.ng.ru/realty/2015-05-29/8_doctrina.html (accessed: 10.04.2016). (In Russian)
Konyshev V. N. Bezopasnost' lichnosti — novyi povorot v ponimanii politiki bezopasnosti [Human security — new turn in understanding of security policy]. Natsional'nye interesy: prioritety i bezopasnost' [Nationalinterests: priorities and security], 2014, no. 40 (277), pp. 43-56. (In Russian) Konyshev V. N., Kubyshkin A. I., Sergunin A. A. Zashchita grazhdanskogo naseleniia v mirotvorcheskoi deiatel'nosti OON: problemy i perspektivy [Protection of civil population in peacekeeping activity of the UN: problems and prospects]. Natsional'nye interesy: prioritety i bezopasnost' [National interests: priorities and security], 2015, no. 26 (311), pp. 53-66. (In Russian) Kotlyar V. S. Kontseptsiia otvetstvennosti za zashchitu kak proekt kodeksa provedeniia gumanitarnykh interventsii [Concept Responsibility to Protect as behavior code for conduct of humanitarian intervention]. Mezhdunarodnoe publichnoe i chastnoe pravo [International public and private law], 2005, no. 3, pp. 44-48. (In Russian)
Kurowska X. Multipolarity as resistance to liberal norms: Russia's position on responsibility to protect. Conflict, Security & Development, 2014, vol. 14, no. 4, pp. 489-508.
Lukyanov F. Perestroyka-2014. Available at: http://www.gazeta.ru/comments/column/ lukyanov/5952017.shtml (accessed: 10.07.2016) (In Russian)
Marlukhina E. O. KommentariikFederal'nomuzakonu ot23iiunia 1995g. № 93-FZ [Commentary to Federal Law of June 23, 1995]. Available at: https://www.lawmix.ru/commlaw/761 (accessed: 13.06.2016). (In Russian)
Panova V. V. Covremennye zapadnye issledovaniia mezhdunarodnogo konflikta [Modern western studies of international conflict]. Available at: http://intertrends.ru/seven/005.htm (accessed: 05.04.2016). (In Russian)
ReformamirotvorcheskoimissiivPridnestrov'e:predposylka dlia uregulirovaniiakonflikta [Reform of peacekeeping mission in Pridnestrovye: condition to settlement of conflict]. A. Getmanchuk, K. Churya, L. Litra, E. Tuguy. Kiev, Institute of World Policy Publ., 2014. 31 p. (In Russian)
For citation: Konyshev V. N. Problems of interaction between Russia and THE UN in peacekeeping. Political Expertise: POLITEX. 2016, vol. 12, no. 3, pp. 70-82.
