CC BY
364
В.В. Гончаров
Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в
сфере исполнительной власти
Одними из основных проблем реализации принципов формирования и функционирования органов исполнительной власти в России, прежде всего, федерализма, разделения властей, централизма и децентрализации, являются проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти. Этот сложный путь выстраивания отношений между центром и регионами сопровождался то ослаблением влияния Федерации в сфере административного управления, отдававшей на откуп субъектам решение многих судьбоносных для страны в целом вопросов, беспорядочно заключавшей огромное количество договоров о разграничении полномочий, порождая неравенство в статусе различных регионов [1, с. 6-12], то принятием Конституции России, впервые закрепившей основы выстраивания взаимоотношений в сфере исполнительной власти в стране [2], то централизацией работы государственного аппарата, оживившей экономику России, начавшей борьбу с коррупцией и сломившей хребет сепаратизму [3, с. 159-184]. Вся многоаспектность этого сложного пути широко изучена в отечественной учебной и научной литературе [4, с. 128-129; 5].
Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ взаимодействуют в области законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10 Конституции РФ). Однако в рамках судебной и законодательной (представительной) власти ни конституционно, ни законодательно механизмов взаимодействия не закреплено. Так, например, суды общей юрисдикции и арбитражные суды в рамках своей компетенции образуют судебные системы, которые процессуально не взаимосвязаны и функционируют совершенно самостоятельно друг от друга. Законодательство не предусматривает возможности обжалования судебных решений вне данной судебной системы. Федеральное Собрание Российской Федерации и региональные парламенты, в свою очередь, осуществляют законотворческую деятельность и иные конституционно и в уставном порядке определенные полномочия самостоятельно, не вторгаясь в компетенцию друг друга. Причем признание закона неконституционным (на федеральном уровне), и противоречащим федеральному законодательству (на региональном уровне) осуществляется в судебном порядке (путем обращения в Конституционный суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ).
В сфере исполнительной власти можно выделить взаимодействие Президента России с главами исполнительной власти субъектов РФ (главами регионов), а также взаимодействие Правительства РФ и органов исполнительной власти регионов. Однако это взаимодействие сопровождается рядом проблем, в том числе обусловленных Конституцией РФ [6; 7; 8, с. 40-42].
Во-первых, часть 2 статьи 77 Конституции РФ устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации; однако из текста Конституции неясно, кто ее возглавляет. В статье 78 речь идет лишь о том, что Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией страны осуществление полномочий государственной власти на всей территории страны. Тем более, что статья 71 Конституции относит к ведению Российской Федерации лишь установление системы федеральных органов власти и порядка их организации и деятельности.
Кроме того, Конституция страны ограничивает возможность существования единой системы исполнительной власти пределами ведения и полномочиями Российской Федерации и совместными предметами ведения Российской Федерации и регионов. Однако сложная и неоднородная структура как самих полномочий, так и органов, их осуществляющих (особенно на региональном уровне) создает массу проблем и правовых коллизий [9; 10]. Так, например, некоторые органы исполнительной власти в регионах создаются для осуществления государственного управления как по предметам ведения самого субъекта РФ, так и совместного ведения с федеральным центром. В этом случае пределы федерального контроля и возможности вмешательства в осуществление полномочий данным органом носят спорный характер, а издаваемые акты имеют коллизионное правовое содержание [11], ведь по предметам собственного ведения органы исполнительной власти регионов осуществляют собственное правовое регулирование (пункт 4 статьи 76 Конституции РФ) и обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции РФ). Таким образом, внутрисистемные отношения по осуществлению исполнительной власти требуют серьезной оптимизации [12].
Во-вторых, любое взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти предполагает возможность делегирования полномочий; части 2 и 3 статьи 78 Конституции Российской Федерации предусматривают возможность передачи подобных полномочий путем заключения соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти.
Однако, как отмечает А.Н. Кокотов, «при буквальном толковании связки ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ все новые предметы ведения автоматически попадают в сферу компетенции субъектов Федерации. Перечни вопросов исключительного федерального ведения и совместного ведения Федерации и субъектов Федерации в ст. 71 и 72 даны как закрытые, а все остальные вопросы государственной деятельности в силу ст. 73 отнесены к ведению субъектов Федерации. Однако новые предметы ведения могут иметь и общегосударственную значимость, требовать единого общегосударственного регулирования. Поэтому вновь возникающие предметы ведения следует относить к компетенции Федерации, субъектов Федерации или их совместного ведения в зависимости от их тяготения к уже установленным конституционно этим вопросам» [7].
Решение данной проблемы возможно двумя способами: либо необходимо воспользоваться в этом вопросе опытом ряда зарубежных государств (в частности, ФРГ) и установить в Конституции конкурирующую компетенцию Федерации и ее субъектов вместо существующей модели совместного ведения, когда субъекты России будут иметь возможность законодательного урегулирования данных вопросов постольку, поскольку они не урегулированы и не обозначены федеральным законодательством; либо следует расширить в статьях 71 и 72 перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации и совместном ведении Федерации и ее субъектов.
Так, статью 71 Конституции РФ следует дополнить пунктом «у» следующего содержания:
«у) решение иных вопросов, имеющих общегосударственную значимость, либо требующих единого общегосударственного регулирования».
В статье 72 Конституции РФ необходимо более детально разграничить перечень вопросов, находящихся в совместном ведении России и ее субъектов.
В-третьих, несмотря на то, что часть 1 статьи 78 Конституции РФ прямо закрепляет возможность создания федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц, главы субъектов Российской Федерации нередко своими постановлениями создают, не имея на то полномочий, региональные структуры федеральных министерств и ведомств. Так, например, губернатор Приморского края своим постановлением от 04.04.1995 № 158 «О создании Приморского отделения Государственной регистрационной палаты при Министерстве экономики Российской Федерации» создал Приморское отделение Государственной регистрационной палаты при Министерстве экономики Российской Федерации и утвердил положение о нем.
Однако, как установила Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации в своем определении от 07.07.2002 № 56-Г02-13 в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 06.06.1994 № 655 «О Государственной регистрационной палате при Министерстве экономики Российской Федерации» и от 05.09.1998 № 1034 «О передаче Государственной регистрационной палаты при Министерстве экономики Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации», Государственная регистрационная палата определена как государственное учреждение органа федеральной власти. Довод кассационной жалобы администрации Приморского края о том, что право создания данного учреждения делегировано краю в соответствии со статьей 78 Конституции РФ не был подтвержден наличием соответствующего соглашения между Министерством экономики РФ и администрацией Приморского края.
Как справедливо отмечает Д.Н. Козак, «часть 2 ст. 78 Конституции позволяет передавать субъектам Российской Федерации некоторые исполнительно-распорядительные полномочия на основе соглашений о передаче осуществления части полномочий... Вместе с тем прямой и очевидной необходимости осуществлять такую передачу нет. во всяком случае, недопустима передача осуществления полномочий в тех сферах, где она приводила бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (оборона, безопасность, таможенное дело и так далее)» [13].
Тем не менее в последние годы тенденция передачи полномочий из центра в регионы по управлению социальными отраслями усилилась под влиянием мнения главы государства, что привело к изменению действующего законодательства. Но представляется, что данный процесс должен носить взвешенный характер. Во-первых, передачу осуществления данных полномочий следует осуществлять строго в рамках, предусмотренных законом. Эффективность исполнения переданных полномочий должна полномасштабно проверяться как самими федеральными органами исполнительной власти, передающими полномочия, так и правоохранительными органами. Во-вторых, следствием передачи полномочий не должно являться усиление сепаратистских тенденций в региональной исполнительной власти, так как второй «парад суверенитетов» Российская Федерация как суверенное, независимое и целостное государство вряд ли переживет.
Поэтому необходимо закрепить в Конституции РФ перечень исполнительных полномочий, относящихся к исключительному ведению Федерации, и установить запрет на их делегирование органам исполнительной власти субъектов РФ. В этой связи представляется интересным предложение
А.Н. Кокотова уточнить содержание института двойного подчинения и статуса органов общей компетенции, прежде всего, в части их контрольных и координационных функций [7].
Кроме того, следует законодательно предусмотреть возможность осуществления тщательного парламентского контроля федерального и региональных парламентов (непосредственно, либо через органы парламентского контроля) за всеми процессами делегирования полномочий федеральными органами исполнительной власти региональной исполнительной власти и наоборот. Прежде всего, необходимо разработать систему парламентского контроля за осуществлением финансирования переданных полномочий [14]. Ведь зачастую передаваемые денежные средства (особенно в республики Северного Кавказа) расхищаются региональной элитой. Для этого необходимо закрепить за Счетной палатой Российской Федерации не только возможность осуществления финансовых проверок, но и ряд полномочий по аресту денежный средств (счетов), приостановлению финансирования, применению иных обеспечительных мер до решения вопроса соответствующим судом.
Важнейшей задачей взаимодействия Президента России с главами исполнительной власти субъектов РФ (главами регионов) является, с одной стороны, обеспечение законности, а с другой -ответственности регионов за нарушение законодательства; однако в этой связи возникает ряд проблем.
Во-первых, согласно части 2 статьи 85 Конституции Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Это право главы государства проистекает из части 2 статьи 80 Конституции РФ как гаранта Конституции России, прав и свобод человека и гражданина.
Но в то же время статья 80 Конституции РФ произвольно расширяет прерогативу Президента России в этом вопросе, тогда как в соответствии с частью 6 статьи 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным актом субъекта Российской Федерации, изданным в пределах ведения субъекта Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Согласно статье 73 Конституции РФ в пределах своих полномочий субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
Как справедливо отмечает М.С. Саликов, Конституция оставляет место для вольного и невольного произвола по отношению к субъектам Федерации [15, с. 209]. Выходом из сложившейся ситуации, по мнению А.В. Безрукова, является исключение из части 2 статьи 85 Конституции РФ положений о несоответствии региональных актов федеральным законам [6]. Другие авторы предлагают более радикальный вариант: изъять из статьи 85 Конституции РФ часть 2, оставив лишь часть 1, предусматривающую возможность использования главой государства согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными государственными органами [15, с. 209].
Представляется наиболее правильным изложить часть 2 статьи 85 Конституции РФ в новой редакции, уточнив, что Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ, за исключением изданных в соответствии со статьей 73 Конституции РФ.
Во-вторых, статья 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» устанавливает ответственность главы региона в случае издания им нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству, или уклонения его от приведения в соответствие с федеральным законодательством своего нормативного правового акта после приостановления его действия главой государства и обращения в суд.
В этом случае глава государства вправе при соблюдении процедуры, установленной федеральным законом, отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности. Кроме этого, вышеуказанный закон в пункте 4 статьи 29 предусматривает возможность временного отстранения главы субъекта РФ от должности главой государства по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
Представляется, что данные полномочия главы государства, предоставленные ему федеральным законом, требуют конституционного закрепления в виде дополнительной части в статье 85 Конституции РФ, а ссылка на статью 80 в обоснование права Президента отстранять от должности главу исполнительной власти субъекта РФ недостаточна.
Литература
1. Сергеев В.М. Демократия и региональное неравенство // Полис. 2003. № 5.
2. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2004.
3. Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты // Полис. 2002. № 4.
4. Руайе Л. Отношения «Центр - регионы» в современной России (на примере Красноярского края, 1990-2003 гг.) // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Политология». 2004. № 1 (5).
5. Юриспруденция: разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие // Под общ. ред. В.М. Герасимова, Б.П. Елисеева, А.Г. Шорникова. М., 2002.
6. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1.
7. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти //Журнал российского права. 2002. № 8.
8. Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. № 9.
9. Опрятов В.И. Принципы построения системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: на примере областей Центрального федерального округа: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Воронеж, 2006.
10. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004.
11. Смирнова А.А. Нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006.
12. Кравченок А.Г. Политико-правовые технологии оптимизации исполнительной власти России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005.
13. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5.
14. Зайцева И.В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации: на примере Дальневосточного федерального округа: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2004.
15. Проблемы науки конституционного права / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. Екатеринбург, 1998.
