CC BY
23
ПРОБЛЕМЫ. ПОИСК. РЕШЕНИЯ
УДК 334.72
проблемы внедрения новых механизмов финансирования учреждений бюджетной сферы
с. в. Митрофанова,
кандидат педагогических наук, заведующий кафедрой социальной работы E-mail: fartim@list. ru
в. в. савченко,
кандидат педагогических наук, доцент кафедры социальной работы E-mail: velsav@mail. ru ставропольский государственный университет
В статье анализируется действенность проводимой реформы финансирования учреждений социальной сферы, целью которой является повышение качества предоставления государственных услуг благодаря рациональному и эффективному использованию бюджетных средств. Авторами сделан вывод о неготовности большинства учреждений к функционированию в новых экономических условиях. Необходимо проведение политики по минимизации негативных последствий в ходе реализуемой реформы.
Ключевые слова: реформа, финансирование, бюджетные учреждения, государственные и муниципальные услуги.
одним из приоритетов государственной политики Российской Федерации является повышение доступности, качества и эффективности оказываемых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями.
Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до
сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, принципов оптимальности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг. По сути, органы исполнительной власти просто содержат существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг.
До недавнего времени финансирование всех государственных и муниципальных учреждений осуществлялось в соответствии со сметой. Суммы финансирования, как правило, определялись методом индексации прежнего уровня бюджетного финансирования учреждения. При этом реальные потребности учреждений в бюджетных средствах могли быть как более высокими, так и более низкими. Результаты работы учреждений, качество оказываемых ими услуг в расчет практически не принимались. Самостоятельность учреждений в управлении собственной деятельностью и финансовыми потоками, имуществом, в решении кадровых вопросов была весьма незначительна. При этом собственник учреждений нес субсидиарную
ответственность по принимаемым учреждениями обязательствам. Это приводило к низкой эффективности оказания государственных и муниципальных услуг, основными причинами которой явились следующие:
• финансирование содержания бюджетных учреждений осуществлялось вне зависимости от объема и качества оказанных ими услуг;
• у бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности своей деятельности;
• большинство бюджетных учреждений отличались высокой степенью закрытости управления. В предыдущие годы для решения основных
проблем развития бюджетной сети были предприняты последовательные действия, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [2] и утверждение Правительством РФ в 2007-2009 гг. ряда постановлений, необходимых для его реализации. однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу данного закона, на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах Российской Федерации, в которых внедряются современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.).
Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствует ряд факторов. Среди них - неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению) и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение. Соответственно ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.
С целью повышения эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг и совершенствования правового положения государственных и муниципальных учреждений был принят Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенс-
твованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [1].
В соответствии с законопроектом изменяются правовой статус, условия создания и функционирования действующих государственных и муниципальных учреждений, которые могут быть трех типов: автономные, бюджетные и казенные (новая организационно-правовая форма). Оптимизация бюджетной сети - мера необходимая и неотвратимая. Основной целью данного законопроекта является:
• повышение качества государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых населению;
• создание стимула и мотивации для учреждений к эффективному использованию финансовых ресурсов и государственного (муниципального) имущества;
• активизация развития материальной базы государственных (муниципальных) учреждений за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников финансирования;
• привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;
• обеспечение больших возможностей для ускоренного развития наиболее успешных государственных и муниципальных учреждений. Реализуемые в данном законе исходные принципы реформирования исходят из необходимости:
1) расширения самостоятельности учреждений бюджетной сферы;
2) создания экономических механизмов стимулирования их большей инициативы;
3) повышения ответственности за конечные результаты деятельности;
4) сохранения социальной ответственности государства в социально значимых сферах жизнедеятельности нашего общества.
эти принципы полностью соответствуют общим ориентирам модернизации российской экономики и государственного управления.
Закон не только существенно меняет механизм финансирования бюджетных организаций, но и затрагивает иные стороны их деятельности. С 01.01.2011 в их полное распоряжение поступили все доходы, полученные в результате осуществления своей деятельности. Что касается финансирования бюджетных организаций нового типа, то финансовые потоки представляют собой субсидии, основанные на государственном задании.
В статье представлены результаты анкетирования специалистов учреждений бюджетной сферы.
Целью анкетирования является изучение характера отношения работников бюджетной сферы к новому Федеральному закону от 08.05.2010 №№ 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Исследование проводилось в конце 2010 г. В нем приняли участие руководители и специалисты 247 государственных и муниципальных учреждений Ставропольского края.
По мнению опрошенных, существующая система бюджетных учреждений нуждается в реформировании, при этом 77 % считают, что необходимы кардинальные изменения, 20 % респондентов указывают на возможность реформирования, лишь 3 % убеждены, что система учреждений бюджетной сферы не нуждается в реформировании (рис. 1).
По мнению опрошенных, наиболее острой проблемой учреждений бюджетной сферы на современном этапе является низкая оплата труда. На эту проблему указали 94 % опрошенных, 28 % работников бюджетной сферы отметили, что актуальной проблемой является отсутствие стимулов к эффективной работе, а 17 % опрошенных считают, что наиболее значимой проблемой является низкое качество предоставляемых услуг.
однако необходимо учитывать, что с принятием нового закона основным преимуществом для организаций, получивших статус бюджетного учреждения (нового типа), будет повышение уровня оплаты труда их сотрудников, поскольку принятый законопроект создает прямую заинтересованность бюджетных учреждений в расширении перечня и объемов оказания платных услуг.
II
20
/-£
-77
/-^-А-/
10
20
30
40
50
60
70
80
Рис. 1. Отношение к необходимости реформирования системы бюджетных учреждений, %: 1 - необходимы кардинальные изменения; 2 - да, возможно реформирование; 3 - нет особой необходимости
немаловажной проблемой является отсутствие стимула для учреждений к эффективному использованию финансовых ресурсов и государственного (муниципального) имущества. Возможно, это связано с тем, что ранее бюджетная сфера существовала на дотациях, а с 2011 г. ей предстоит или приспособиться к рыночным условиям, научившись зарабатывать деньги, или, не выдержав конкуренции, «слиться» с более успешными коллегами (рис. 2).
Следовательно, у бюджетных учреждений (нового типа) появится мотивация для качественного использования различных ресурсов и государственного, и муниципального имущества. Перевод учреждений в форму автономных повышает степень их хозяйственной самостоятельности, стимулирует учреждения к развитию собственной доходной базы. Как следствие, наблюдается увеличение доходов автономных учреждений от платной деятельности, что, с одной стороны, положительно влияет на укрепление их материально-технической базы, а с другой - уменьшает нагрузку на расходную часть бюджета.
В форму автономных возможен перевод как учреждений с высоким уровнем доходов от предпринимательской деятельности, так и бюджетных учреждений, не получающих ассигнования из федерального бюджета. Особенно это актуально для бюджетных учреждений в сфере здравоохранения, культуры и образования.
Также не менее важным аспектом, по мнению респондентов, остается низкое качество предоставляемых услуг. Обратим внимание, что на последнем месте, по мнению опрошенных, оказалась проблема высокой степени закрытости управления учреждений.
28% (2)
17% О) 3% (4)
94% (1)
Примечание: у респондентов была возможность выбрать несколько вариантов ответов.
Рис. 2. Проблемы, характерные для учреждений
социальной сферы в настоящее время: 1 - низкая оплата труда; 2 - отсутствие стимулов; 3 - низкое качество предоставляемых услуг; 4 - высокая степень закрытости
1
2
3
0
Проведенное исследование свидетельствует, что о принятии нового Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в с связи совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» 60 % респондентов узнали из средств массовой информации, 26 % слышали из разговоров знакомых, а 20 % опрошенных не имеют никакого представления о новом законе. В этой связи эффективное реформирование бюджетной сферы и минимизация негативных последствий принятия нового закона во многом будут обеспечены политикой информационного просвещения населения о нововведениях.
К сожалению, у работников бюджетной сферы отсутствует уверенность в позитивном преобразовании и реформировании учреждений бюджетной сферы. По мнению 63 % респондентов все останется по-прежнему, 27 % думают, что эффективность повысится, но не намного, 7 % полагают, что эффективность предоставления услуг ухудшится, и 3 % уверены, что эффективность значительно ухудшится (рис. 3).
По всей видимости, негативный опыт прошлых преобразований не позволяет работникам бюджетной сферы надеяться на положительный результат настоящей реформы.
одним из препятствий к эффективному функционированию учреждений в рыночной экономике являются ограничения нормативно-правового характера. 46 % опрошенных считают, что с принятием нового закона правовое положение государственных (муниципальных) учреждений не изменится; 40 % убеждены в позитивных изменениях, но незначительных; 14 % ответили, что правовое положение улучшится (рис. 4).
40% (1)
—_ __ 14%(2)
10
20
30
40
50
60
70
Рис. 3. Перспективы повышения эффективности оказания государственных и муниципальных услуг, %: 1 - значительно ухудшится; 2 - ухудшится; 3 - повысится, но не намного; 4 - останется по-прежнему
46% (3)
Рис. 4. Перспективы изменения правового положения государственных (муниципальных) учреждений: 1 - улучшится незначительно; 2 - улучшится;
3 - не изменится По мнению респондентов, принятие нового законопроекта обеспечит бюджетным учреждениям ряд преимуществ (рис. 5). Прежде всего появится возможность заниматься деятельностью, приносящей доходы. Этой точки зрения придерживается практически половина участвующих в исследовании респондентов: 20 % убеждены, что повысится качество оказываемых услуг, а 20 % надеются на снижение контроля деятельности бюджетных учреждений со стороны государства.
Респонденты отметили также недостатки реформы государственных и муниципальных бюджетных учреждений (рис. 6). Главным недостатком
^ т^х
10
20
30
40
50
Примечание: у респондентов была возможность выбрать несколько вариантов ответов.
Рис. 5. Преимущества бюджетных учреждений при принятии нового законопроекта, %: 1 - нет никаких преимуществ; 2 - появится больше возможностей для развития учреждений; 3 - появится право распоряжаться своим имуществом; 4 - снизится контроль государства за бюджетными учреждениями;
5 - повысится качество предоставления услуг; 6 - право заниматься приносящей доходы деятельностью
1
0
4
0
46% (4)
Примечание: у респондентов была возможность выбрать несколько вариантов ответов.
Рис. 6. Недостатки предстоящей реформы государственных и муниципальных бюджетных учреждений: 1 - увеличение числа платных услуг; 2 - нарушение конституционных прав граждан; 3 - усложнение процедуры хозяйственной деятельности учреждений;
4 - рост социального расслоения и напряженности
реформы, по их мнению, является увеличение числа платных услуг в области здравоохранения, образования, науки, культуры и социальной защиты. Почти каждый второй из опрошенных убежден, что реформа правового положения учреждений приведет к росту социальной напряженности и социального расслоения в обществе, 46 % респондентов считают, что реформа усложнит хозяйственную деятельность учреждений, а 6 % опрошенных считают, что реформа приведет к нарушению конституционных прав граждан.
Следует отметить, что важнейшими условиями успешного реформирования является повышение уровня управленческой культуры руководящих кадров бюджетных учреждений, разработка необходимых методических материалов, создание системы обмена опытом. Без радикального повышения качества работы руководящих кадров в современных условиях реформирование приведет к неоправданному сокращению сети бюджетных учреждений, массовому оттоку еще сохранившихся квалифицированных кадров.
В целях минимизации негативных последствий реструктуризации бюджетных учреждений целесообразно провести следующие мероприятия:
• организовать государственный и общественный мониторинг;
• определить полный перечень платных услуг;
• разработать стандарты качества основного набора общественных услуг;
• обеспечить массовую подготовку и переподготовку руководящих кадров;
• разработать методические материалы по переходу учреждений в новые организационно-правовые формы;
• опубликовать стандарты качества предоставления бюджетных услуг в средствах массовой информации и сети Интернет;
• проводить ежегодную оценку потребности в предоставлении бюджетных услуг в стоимостном и натуральном выражении;
• продлить переходный период перехода учреждений в новые организационно-правовые формы.
Проблемы внедрения новых механизмов финансирования бюджетных учреждений, как и любые реформы в социальной сфере, связаны с нежеланием и неготовностью большей части населения к их принятию. Успешная реализация реформы может быть обеспечена за счет крупномасштабной пропагандистской работы со стороны органов власти и всех заинтересованных структур.
Список литературы
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон РФ от 08.05.2010 № 83-Ф3.
2. Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ.
