CC BY
23AKHUNOV, DENIS R. - educator at Kazan law Institute of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation (rutadena@yandex. ru)
УДК 343.357
КОРАБЛИН К.К., ЕФИМОВА Е.С. ПРОБЛЕМЫ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
Ключевые слова: госзакупки, федеральный закон, реализация системы госзакупок, законодательство.
В статье рассмотрены проблемы, существующие в сфере в сфере закупок для государственных нужд, и приходит к выводу о необходимости совершенствования действующего законодательства. В частности, показано, что многие заказчики, в особенности на муниципальном уровне, в силу наличия кадров, уровня профессиональной подготовки работников не в состоянии порой провести размещение заказа без нарушения законодательства о контрактной системе. В этой связи совершенствования системы закупок видится в централизации функции размещения государственного заказа. В качестве перспективного средства противодействия сговорам на торгах следует назвать деление предмета торгов на лоты. Увеличение числа участников закупки влечет за собой усложнение взаимодействия между ними, а, следовательно, затрудняет достижение между участниками торгов договоренностей.
KORABLIN, K.K., EFIMOVA, E.S.
PROBLEMS IN PROCUREMENT FOR STATE NEEDS
In the article the author examines the problems existing in the sphere of procurement for state needs, and comes to the conclusion about the necessity of improving the current legislation. In particular, it is shown that many customers, especially at the municipal level, because of the availability of personnel, the level of professional training of employees is sometimes unable to place an order without violating the law on the contract system. In this connection, the improvement of the procurement system is seen in the centralization of the function of placing the state order. As a promising means of counteracting collusion in trading, one should name the division of the subject of trades into lots. The increase in the number of participants in procurement entails a complication of interaction between them, and, therefore, makes it difficult to reach agreements between bidders.
В последние годы значительно возрос интерес исследователей к изучению проблемы правового регулирования сферы закупок для государственных нужд, что обуславливается востребованностью публичных образований в определенных товарах (услугах, работах), развитием гражданско-правовых отношений и предпринимательских начал, необходимостью оптимизации бюджетных затрат в сфере государственных и муниципальных закупок и т.д.
С.А. Черемухина придерживается мнения, что система государственных закупок является особой сферой, состоящей из последовательных экономических отношений хозяйствующих субъектов, в основе которой положено удовлетворение частных и общественных потребностей на условиях оптимального сотрудничества [6, с. 20]. От эффективности расходования бюджетных средств, в том числе региональных, во многом зависит экономическое развитие страны и отдельных регионов, модернизация всей экономики [3, с. 3].
С 1 января 2014 года вместо ФЗ-94 вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - ФЗ-44) [1], который, по мнению его разработчиков, должен был коренным образом изменить в положительную сторону существующую систему государственных закупок. Законодатель стремился преодолеть прежние проблемы правового регулирования данной сферы, что, в конечном счете, должно было привести к существенной экономии бюджетных средств без потери качества закупаемых товаров.
Не согласимся с высказыванием ряда авторов, что ФЗ-44 является более усовершенствованным, по сравнению с прежним законом в сфере закупок [4, с. 24-27]. Доказательством этому служат как многочисленные нарушения, выявляемые при проведении госзакупок, так и непрерывно вносимые в закон изменения, число которых уже превысило два десятка. Как показала практика трех лет действия ФЗ-44, настоящий
федеральный закон так и не разрешил многие проблемы в сфере госзакупок, которые связывались с его принятием, что обуславливается рядом причин как объективного, так и субъективного характера. По результатам 2016 года общая сумма выявленных нарушений и недостатков при поступлении и использовании средств бюджетной системы по результатам аудита Счетной палаты РФ составила 516,5 млрд. рублей, в том числе, нарушений при осуществлении государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными видами юридических лиц (млрд. рублей/количество) - 126,1/566 [8].
Можно назвать только следующие общие проблемы, существующие в сфере реализации системы госзакупок:
1. Законом № 44-ФЗ введена новелла, касающаяся нормирования в сфере закупок. Следует признать, что употребляемое в Законе №44-ФЗ дефиниция роскоши носит весьма расплывчатый характер, что позволяет интерпретировать и толковать данное понятие по-разному. В этой связи указанный недостаток в законодательстве различными авторами предлагается разрешить посредством принятия специального нормативного правового акта, который бы не только закреплял легальное определение роскоши, но устанавливал соответствующие критерии определения роскоши [5, с. 23]. Следует признать данное предложение не вполне обоснованным, поскольку оно значительным образом затруднено обширным характером товарной номенклатуры, существованием субъективного подхода к определению термина «роскошь», совершенно различным уровнем финансово-бюджетной обеспеченности заказчиков на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
2. Проведение аукционов в электронной форме следует признать неэффективным ввиду того обстоятельства, Закон №44-ФЗ в недостаточной степени раскрывает сущность и порядок проведения закупок в электронной форме. Недостатком действующего законодательства является и отсутствие законодательных требований непосредственно к операторам электронных площадок, что создает предпосылки нарушения прав и законных интересов как заказчиков, так и участников закупки. Судами подчеркивается, что Закон о контрактной системе однозначно определяет момент заключения государственного контракта - размещение такого контракта (подписанного в установленном порядке) на Официальном сайте, т.е. размещению подлежит именно подписанный контракт, а не информация о его заключении на электронной торговой площадке. При этом, подписание проекта контракта на электронной площадке не свидетельствует о его непосредственном заключении и не освобождает заказчика от обязанности размещать такой контракт в единой информационной системе (на Официальном сайте) в соответствии с требованиями ч. 7 ст. 70 Закона о контрактной системе [7].
3. Перегруженность Закона №44-ФЗ правовыми нормами, сложность их толкования, что проявляется в правоприменительной и судебной практике. Необходимым является также знание многочисленных подзаконных нормативных актов, различных классификаторов, что усложняет работу как заказчиков, так и поставщиков. Следует отметить и слабый кадровый состав заказчиков, отсутствие во многих государственных и муниципальных органах грамотных специалистов в сфере госзакупок.
4. Избыточный характер носят различные транзакционные издержки, например, с оплатой различных сборов для получения справок и соблюдения иных формальных процедур. Поэтому дальнейшее совершенствование системы проведения госзакупок в электронной форме должно сократить необоснованные издержки поставщиков;
5. При проведении госзакупок не уменьшилось количество жалоб, связанных с ограничением конкуренции, когда, например, заказчики устанавливают необоснованные требования к товару, характеристикам которых соответствуют только определенные производители. С данной проблемой во многом соприкасается и отсутствие в Законе №44-ФЗ четких и сбалансированных требований к поставщикам.
6. Нарушения при организации и планировании закупок, например, в части формирования комиссии (комиссий) по осуществлению закупок, формирования контрактной службы (назначения контрактных управляющих), а также в вопросе выбора
специализированной организации и наделения ее соответствующим функционалом. В качестве распространенных ошибок следует назвать принятие решений о создании комиссии по осуществлению закупки уже по прошествии времени после размещения извещения об осуществлении обозначенной закупки, несоответствие количества членов комиссии по осуществлению закупок требованиям, предусмотренных ч. 3 ст. 39 Закона № 44-ФЗ, а также неправомочное осуществление комиссией своих функций в случае присутствия на заседании менее 50% общего числа ее членов. Нередкими являются случаи, когда в составе комиссии отсутствуют лица, прошедшие специальную профессиональную переподготовку или курсы повышения квалификации в сфере размещения заказов; отсутствуют утвержденные требования, предъявляемые к определенной категории товаров (например, в части установления предельной цены на товар).
7. Контрольными органами по результатам проверок выявляются следующие основные нарушения с правильностью составления документации о закупках: начальная (максимальная) цена контракта формируется с нарушением требований, закрепленных ст. 22 Закона №44-ФЗ; документация о закупке вообще не содержит сведений, обосновывающих начальную (максимальную) цену контракта; документация содержит требования к непосредственному объекту закупки, не предусмотренные Законом; документация о закупке предусматривает ряд требований, возлагающих на участников закупки обязанности по предоставлению в составе заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) сведений и документов в нарушение предписаний Закона; в документациях контрольными органами выявляются нарушения, связанные с требованиями к содержанию документации (извещения) о закупке; выявляются факты не представления преимуществ некоторым участникам закупок, например, субъектам малого предпринимательства, организациям инвалидов, что предусматривается Законом №44-ФЗ; нарушения, допускаемые на стадии формирования порядка оценки заявок и установления критериев этой оценки; нарушения, связанные с обеспечением заявок при проведении конкурсов и закрытых аукционов.
Совершенствование действующего законодательства в сфере контрактной системы можно свести к следующим мерам:
1) предусмотреть значительное сокращение издержек заказчиков и поставщиков, связанных с деятельностью органов контроля;
2) систематизировать судебно-применительную практику, поскольку как отмечалось, сегодня наблюдается различный подход к рассмотрению одинаковых споров как судами, так и антимонопольными органами в различных субъектах РФ;
3) контрольно-надзорным органам необходимо акцентировать внимание на предупреждении нарушений, а не реагирование на уже совершенные нарушения. Во многом это обусловлено тем обстоятельством, что ни в Законе № 44-ФЗ, ни в других нормативных актах не содержится положений, конкретизирующих орган, уполномоченный на дачу разъяснений по вопросам, возникающим при осуществлении закупок. Полагаем, что соответствующие полномочия необходимо закрепить за Министерством экономического развития;
4) многие заказчики, в особенности на муниципальном уровне, в силу наличия кадров, уровня профессиональной подготовки работников не в состоянии порой провести размещение заказа без нарушения законодательства о контрактной системе. В этой связи совершенствования системы закупок видится в централизации функции размещения государственного заказа;
5) система финансового контроля на уровне муниципальных образований в настоящее время оставляет желать лучшего. Несовершенство органов муниципального финансового контроля обуславливается как рядом объективных, так и субъективных причин. Поэтому считаем, что на сегодняшний день необходимо передать полномочия муниципальных органов контроля в сфере закупок соответствующим контрольным органам субъектов РФ;
6) в качестве перспективного средства противодействия сговорам на торгах следует назвать деление предмета торгов на лоты. Считаем, что увеличение числа участников закупки посредством выделения дополнительных влечет за собой усложнение взаимодействия между ними, а, следовательно, затрудняет достижение между участниками торгов договоренностей. В этой связи осуществление заказчиками разбивки лотов на практике приведет к увеличению количества участников закупки и будет способствовать развитию конкуренции, обеспечит доступ прямого участия в аукционах субъектов малого и среднего предпринимательства, а также непосредственных производителей продукции, а не посредников и «перекупщиков»;
7) нередкими являются случаи, когда недобросовестные заказчики принимает меры по проведению торгов под «конкретного исполнителя». Для искоренения данной практики следует предусмотреть закрепление административного штрафа за совершение подобных правонарушений в процентном отношении от суммы государственного или муниципального контракта, не ограничивая их предельной суммой, а также предусмотреть дисквалификацию чиновников, виновных в таких противоправных схемах.
Таким образом, действующее законодательство в части правового регулирования закупок для государственных нужд не сложилось еще как четкая и построенная система и требует определенных изменений и дополнений. Только постоянные поиски оптимального способа изменения законодательства могут дать действительно заметный результат для повышения эффективности сферы закупок для государственных нужд.
Литература и источники
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
2. Вайпан В.А. Состояние и тенденции развития контрактной системы // Журнал предпринимательского и корпоративного права. - 2016. - № 3. - С. 8 - 9.
3. Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. - М.: Юстицинформ, 2012. -260 с.
4. Титова Г.Г. Проблемы, возникающие в ходе закупки товаров у единственного поставщика // Конкурентное право. - 2015. - № 4. - С. 24 - 27.
5. Тютюнник И.Г. Понятие и предметы роскоши в российской контрактной системе и их законодательное обеспечение // Юридический мир. - 2014. - № 9. - С. 20-23.
6. Черемухин С.А. Развитие экономических отношений в системе государственных закупок как условие модернизации экономики России: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. - Тамбов, 2010. -157с.
7. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21.06.2016 № Ф05-7416/2016 по делу № А40-163114/15 // СПС «КонсультантПлюс».
8. Отчет деятельности Счетной палаты РФ за 2016 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт Счетной палаты РФ. - URL: http://audit.gov.ru/activities (дата обращения 15.12.2017).
References and Sources
1. O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd: feder. zakon ot 05.04.2013 № 44-FZ (red. ot 29.07.2017) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2013. № 14. St. 1652.
2. Vajpan V.A. Sostoyanie i tendencii razvitiya kontraktnoj sistemy // ZHurnal predprinimatel'skogo i korporativnogo prava. - 2016. - № 3. - S. S - 9.
3. Kichik K.V. Gosudarstvennyj (municipal'nyj) zakaz Rossii. Pravovye problemy formirovaniya, razmeshcheniya i ispolneniya: monografiya. - M.: YUsticinform, 2012. -260 s.
4. Titova G.G. Problemy, voznikayushchie v hode zakupki tovarov u edinstvennogo postavshchika // Konkurentnoe pravo. - 2015. -№ 4. - S. 24 - 27.
5. Tyutyunnik I.G. Ponyatie i predmety roskoshi v rossijskoj kontraktnoj sisteme i ih zakonodatel'noe obespechenie // YUridicheskij mir. - 2014. - № 9. - S. 20-23.
6. CHeremuhin S.A. Razvitie ehkonomicheskih otnoshenij v sisteme gosudarstvennyh zakupok kak uslovie modernizacii ehkonomiki Rossii: Avtoref. dis. ... kand. ehkon. nauk. - Tambov, 2010. -157s.
7. Postanovlenie Arbitrazhnogo suda Moskovskogo okruga ot 21.06.2016 № F05-7416/2016 po delu № A40-163114/15 // SPS «Konsul'tantPlyus».
S. Otchet deyatel'nosti Schetnoj palaty RF za 2016 god [EHlektronnyj resurs] // Oficial'nyj sajt Schetnoj palaty RF. - URL: http://audit.gov.ru/activities (data obrashcheniya 15.12.2017).
КОРАБЛИН КОНСТАНТИН КЛИМЕНТЬЕВИЧ - кандидат юридических наук, профессор, кафедра государственно-правовых дисциплин, Юридический институт Тихоокеанского государственного университета/ ЕФИМОВА ЕКАТЕРИНА СЕРГЕЕВНА - магистрант Тихоокеанского государственного университета/
