CC BY
25
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
ПРОБЛЕМЫ УКРЕПЛЕНИЯ ДОХОДНОЙ БАЗЫ ТЕРРИТОРАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ
Т. В. Грицюк,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления
Перемены в технологии бюджетно-налоговых отношений центра и регионов в последние годы стали одним из наиболее динамичных направлений реформирования налоговой системы. Однако критика бюджетно-налоговой политики государства не ослабевает. В числе упреков, выдвигаемых правительству, - нежелание снизить налоговое бремя, неспособность полностью собирать налоги и оптимально распределять расходы. Традиционно резким остается отношение к практике распределения бюджетно-налоговых полномочий. Активно обсуждаются достоинства и недостатки децентрализации. Какой способ борьбы против проведения нерациональной налоговой политики и «теневой» деятельности субнациональных органов власти более действенный - административное давление федерального центра или де-центра/гизация ? Эффективные бюджетно-налоговые реформы, очевидно, должны предусматривать меры в обоих направлениях. Но как добиться их оптимального сочетания? В настоящей статье данный вопрос рассматривается в контексте нынешнего состояния бюджетного федерализма в России и оценки возможностей дальнейших налоговых реформ.
Чем обернулась налоговая свобода?
Необходимость сохранения объемов доходов бюджетной системы в условиях продолжения налоговой реформы и снижения налоговой нагрузки на экономику предполагает активизацию работы по дальнейшему выявлению и использованию дополнительных финансовых ресурсов, мобилизации доходов в территориальные бюджеты.
Главная цель налоговой политики - обеспечить приемлемые как для государства, так и для налогоплательщиков условия налогообложения. Это предполагает создание налоговой системы, способной обеспечить государство достаточными финансовы-
ми ресурсами за счет создания благоприятных условий для развития предпринимательства и расширения на этой основе налогооблагаемой базы.
На протяжении 1990-х годов федеральное налоговое законодательство менялось в части предоставления региональным властям полномочий в налоговой сфере. Это касалось всех трех их составляющих: введения собственных налогов, установления налоговых ставок, предоставления льгот по налогам.
Законом РФ от 16.07.92 № 3317-1 «О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России» было определено, что органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления. Однако Указ Президента РФ от 22.12.93 № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» предоставил региональным и местным властям право вводить собственные налоги, что входило в противоречие с Законом РФ от 27.12.91 № 2118-1 «Об основах налоговой системы Российской Федерации». Уплата этих налогов юридическими лицами должна была производиться за счет прибыли, остающейся у предприятий и организаций после уплаты налога на прибыль.
Результат этого Указа - быстрый рост в России числа действующих налогов. По оценкам, к 1996 году оно достигло 200. «Налоговая свобода» привела к ухудшению налогового климата. Большинство местных налогов относились к числу «раздражающих» и не оправдывали даже затрат на их сбор. В ряде регионов появились весьма специфичные налоговые системы, дублирующие федеральные налоги. Например, вводились региональные аналоги экспортных и импортных пошлин, подоходного налога, акцизов.
Региональные налоги, вводимые якобы в целях содействия региональных властей развитию местного предпринимательства, подчас противоречили федеральному законодательству. Последнее запрещало установление межрегиональных фискальных барьеров на внутрироссийском рынке и нарушение принципа равной конкуренции.
В ряде регионов появились различные целевые налоги и сборы, предназначенные для субсидирования тех или иных отраслей экономики. Такого рода налогами и сборами в основном облагалась ввозимая на территорию региона алкогольная продукция.
Дополнительные налоги и сборы уплачивались из прибыли и в ряде случаев представляли собой непосильное бремя. Законодательство в сфере местного налогообложения было нестабильным, что создавало проблемы для инвесторов. В ряде случаев администрациями муниципалитетов предлагалось внесение изменений в п. 1 ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации» в целях придания статуса местных налогов ряду региональных налогов и сборов1. При этом местные органы не всегда были достаточно компетентны для разработки ясного и понятного налогового законодательства.
Полная «налоговая свобода» региональных и местных властей имела гораздо больше недостатков, чем достоинств. Поэтому был подписан Указ Президента РФ от 18.08.96 № 1214 «О признании утратившим силу п. 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Региональным и местным властям предлагалось с 01.01.97 отменить налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством. Этот шаг был воспринят весьма болезненно субъектами Федерации. Рес*. ' Коми, Алтайский край, Владимирская, иолг ^градская и Иркутская области попытались оспорить в Конституционном суде РФ право федеральных властей ограничивать перечень региональных и местных налогов. Однако суд подтвердил конституционность соответствующей нормы Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», дающего Президенту РФ это право2.
1 Пронина Л.И. О разграничении налоговых полномочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов // Финансы. 2001. №5.
2 Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2002. N9 3.
3 Юхотникова Е.А. Основные задачи по развитию и завершению налоговой реформы. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов: Сб. материалов практического семинара г. Ростов-на-Дону, 28 - 30 мая 2001 года. М.: Иэд-во Академии бюджета и казначейства, 2001.
4 Гореляд В. Бюджетная система и экономический потенциал страны // Вопросы экономики. 2002. № 4.
Еще одна проблема - повышение уровня собираемости налоговых доходов. Положительное влияние оказывают меры по реструктуризации накопившейся налоговой задолженности по платежам в федеральный бюджет. Она проводится в соответствии с постановлением Правительства РФ от 03.09.99 № 1002 «О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом». С учетом ожидаемого уровня выполнения налогоплательщиками условий реструктуризации дополнительные поступления средств в федеральный бюджет за период 2002 - 2004 годов составят 5-6 млдр руб. ежегодно3. Но практическая реализация этих мер прежде всего касается сокращения потерь доходов федерального бюджета, а не укрепления доходной базы территориальных бюджетов.
Динамика финансовых ресурсов,
централизуемых в бюджетной системе
Структура налоговых платежей в России представляет собой разительный контраст по сравнению с аналогичной структурой в странах Запада. В ней чрезмерно велик удельный вес косвенных налогов при низкой доле подоходного налога и налогов на имущество. Высокое косвенное налогообложение выступает фактором сдерживания спроса. Его излишнее бремя, по мнению экспертов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, является одной из причин затяжного спада российской экономики4. Налоговая система, ориентированная на косвенное обложение хозяйственной деятельности, привела к непропорциональному распределению налогов между сферами производства (табл. 1, 2).
В отраслевом разрезе структура налоговых поступлений в бюджет выглядит следующим образом. Доля промышленности в валовом внутреннем продукте (ВВП) составляет42%, в налогах - 53%, а в недоимке - 65%. Доля торговли и банковской сферы в структуре ВВП растет, а в бюджет они платят налогов все меньше. Начиная с 1998 года наблюдается увеличение абсолютной суммы налоговых поступлений в бюджетную систему при одновременном сокращении доли налогов в структуре ВВП. Это свидетельствует о нарастании структурных деформаций в налоговой системе, ориентированной на косвенное налогообложение. О какой-либо стабилизации налогового потенциала реального сектора производства судить преждевременно.
В 1994 - 1998 годах индекс ВВП находился ниже 1 (рис. 1). Это свидетельствовало о тенденции устойчивого спада общественного производства. Показатели бюджетной ресурсоемкости характе-
Таблица 1
Разделение налогов на федеральные, региональные н местные согласно Закону РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и Налоговому кодексу РФ (в соответствии с последними редакциями)3
Федеральные налоги
Региональные налоги
Местные налоги
«Об основах налог овой системы в РФ»
Налоговый кодекс
«Об основах налоговой системы в РФ»
Налоговый кодекс
«Об основах налоговой системы в РФ»
Налоговый кодекс
Налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц; единый социальный налог (взнос); налог на операции с ценными бумагами; таможенная пошлина; платежи за пользование природными ресурсами; налог на прибыль организаций; налоги, служащие источниками образования дорожных фондов; государственная пошлина; налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения;сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний; налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте; налог на игорный бизнес; плата за пользование водными объектами; сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции; налог на добычу полезных ископаемых
Налог на добавленную стоимость; акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья; налог на прибыль (доход) организаций; налог на доходы от капитала; подоходный налог с физических лиц; взносы в государственные социальные внебюджетные фонды; государственная пошлина; таможенная пошлина и таможенные сборы; налог на пользование недрами; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; экологический налог, федеральные лицензионные сборы
Налог на имущество предприятий; лесной доход; сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц*; налог с продаж; единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности*
Налог на имущество организаций**; налог на недвижимость; дорожный налог; транспортный налог; налог с продаж; налог на игорный бизнес; региональные лицензионные сборы
Налог на имущество физических лиц; земельный налог; регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне*; курортный сбор; сбор за право торговли; целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды обра зования и другие цели; налог на рекламу; налог на перепродажу вычислительной техники и персональных компьютеров*; сбор с владельцев собак*; лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями*; лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей*; сбор за выдачу ордера на квартиру*; сбор за парковку автотранспорта*; сбор за право использования местной символики*; сбор за участие в бегах на ипподромах*; сбор за выигрыш на бегах*; сбор с лиц, участвующих в игре в тотализатор на ипподроме*; сбор со сделок, совершаемых на биржах, эа исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами*; сбор за право проведения кино- и телесъемок*; сбор за уборку территорий населенных пунктов*: сбор за открытие игорного бизнеса*
Земельный налог**; налог на имущество физических лиц**; налог на рекламу: налог на наследование или дарение: местные лицензионные сборы
* Прекращает действие при введении на территории субъекта Федерации налога с продаж.
** Прекращает действие при введении в действие на территории субъекта Федерации налога на недвижимость.
Таблица 2
Распределение налогов между федеральным, региональным и местным бюджетами4
Налоги Годы Федеральный бюджет Региональные бюджеты | Местные бюджеты
Федеральные налоги
Налог на прибыль 1994-1 кв. 1999 По ставке 13% По ставке не свыше 22%; для банков, кредитных учреждений. страховых организаций, бирж, брокерских контор и иных предприятий - по прибыли, полученной ог посреднических организаций, сделок - по ставке не свыше 30%
Пкв. 1999 - 2000 По ставке 11% По ставкам не свыше 19 и 27% соответственно
С 2001 По ставке 11% По ставкам не свыше 19 и 27% соответственно По ставке не свыше 5%
С 2002 По ставке 7,5% По ставке в пределах 10,5 -14,5% По ставке 2%
Налог на добавленную стоимость (за исключением НДС на импортные товары, а также драгоценные металлы и драгоценные камни, сдаваемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней и отпускаемые из него) 1994-I кв. 1999 75% 25%
11 кв. 1999 - 2000 85% 15%
С 2001 100% 0%
5 По данным Минфина России.
6 Источник: Данные Минфина России.
Окончание табл.2
Налоги Годы Федеральный бюджет Региональные бюджеты Местные бюджеты
Федеральные налоги
Подоходный налог с физических лиц 1994 0% 100%
1995 -1996 10% 90%
1997- 1998 0% 100%
1999 По ставке 3% (и выше) По ставке 9% (и выше)
2000 16% 84%
С 2001 1% 99%
С 2002 0% 100%
Акцизы на питьевой спирт, водку и ликеро-водочные изделия С 1994 50% 50%
Прочие акцизы (за исключением акцизов на импортные товары, нефть, газ, уголь, бензин, автомобили) С 1994 0% 100%
Налог на покупку иностранных денежных знаков 1997 100% 0%
С 1998 60% 40%
Налог на игорный бизнес С 1998 По минимальным ставкам В размерах сверх минимальных ставок
Государственная пошлина С 1997 По делам, рассматриваемым арбитражными судами. Конституционным и Верховным судами РФ В остальных случаях
Единый налог, взимаемый с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства С 1996 10% совокупного дохода или 0,33% валовой выручки; 1/3 годовой стоимости патента для организаций Не более 20% совокупного дохода или не более 6.67% валовой выручки; 2/3 годовой стоимости патента для организаций; годовая стоимость патента индивидуальных предпринимателей
Единый налог на вмененный доход (ЕНВД) ♦ С 1998 25% по ЕНВД для организаций и 0% по ЕНВД для предпринимателей 50% по ЕНВД для организаций и 75% по ЕНВД для предпринимателей
Специальный налог с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства РФ и обеспечения устойчивой работы предприятий зтих отраслей** 1994 80% 20%
1995—1996 67% 33%
Платежи за пользование природными ресурсами С 1994 Отдельные нормативы по различным видам платежей
В том числе: • платежи за пользование недрами 1995—2001 40% платежей за добычу углеводородного сырья, 25% платежей за добычу других полезных ископаемых (за исключением сложносоставных субъектов Федерации), 40% платежей за пользование недрами территориального моря, 100% платежей за пользование недрами континентального шельфа 30% платежей за добычу углеводородного сырья, 25% платежей за добычу других полезных ископаемых, 60% платежей за пользование недрами территориального моря 30% платежей за добычу углеводородного сырья, 50% платежей за добычу других полезных ископаемых. платежи за поиски и разведку всех полезных ископаемых, за добычу общераспространенных полезных ископаемых, за пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых
• налог на добычу углеводородного сырья С 2002 80% (за исключением сложно-составных субъектов Федерации) 20%
• налог на добычу других полезных ископаемых С 2002 40% 60%
• плата за пользование водными объектами С 1998 40% 60%
• платежи за пользование лесным фондом С 1997 40 или 0% в зависимости от расчетной лесосеки 60 или 100% в зависимости от расчетной лесосеки
Региональные налоги
Налог на имущество предприятий С 1994 0% 50% 50%
Налог с продаж С 1998 0% 40% 60%
Местные налоги
Земельный налог 1994- 1995 20% 20% 60%
С 1996 30% 20% 50%
•25% единого налога на вмененный доход уплачивается в государственные внебюджетные фонды. ** Начиная с 1997 года специальный налог не взимается.
2
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
—♦— Индекс внутреннего валового продукта --«-••• Индекс доходов консолидированного бюджета
Индекс удельной налоговой нагрузки -х— Индекс налогового потенциала
Рис. 1. Динамика показателей налоговой нагрузки в соотношении с динамикой ВВП и ростом доходов консолидированного бюджета7
ризуют реальное исполнение такой функции бюджета, как финансовое обеспечение. Их динамика имеет совершенно иную тенденцию спада. Так, до 1999 года наблюдался более интенсивный спад индекса налогового потенциала. Изменение последнего отражает тенденции сокращения валовой добавленной стоимости и усиления налогового давления на экономику.
Отрыв индекса налоговой нагрузки от индекса налогового потенциала свидетельствует об отсутствии стимулирующего воздействия налоговой системы на общественное воспроизводство. Динамика налоговой нагрузки практически совпадает с динамикой сокращения ВВП. Следовательно, уровень налоговой нагрузки действует как негативный фактор общественного воспроизводства и является для экономики чрезмерным, несмотря на все попытки снизить его путем сокращения ставок прямых налогов.
Весьма показателен разрыв в таких динамических характеристиках, как ВВП и налоговый потенциал. В первую очередь он отражает тот факт, что функция финансового обеспечения в современной бюджетной политике носит деструктивный характер. Во многом это обусловлено неправильной ориентацией налоговой системы на инфляционное косвенное налогообложение. При этом динамика доходов консолидированного бюджета, по мнению экспертов Совета Федерации, реально не связана ни с динамикой ВВП, ни с динамикой налоговой нагрузки. Это является еще одним подтверждением неэффективности налогово-бюджетной политики,
7 По данным экспертов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
1 По оценкам аналитиков Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
проводимой Правительством РФ. Она не ориентирована на выполнение функции финансового обеспечения в стратегическом плане, а решает лишь задачи текущих фискальных потребностей.
В 1996 - 1997 годах тенденция сокращения доходов консолидированного бюджета совпадала с тенденцией уменьшения налогового потенциала. Причем это сокращение существенно опережало спад объемов производства. Однако данный процесс не отражал реального накопления финансовых ресурсов в бюджетной системе. Он явился результатом их активного оттока из сферы государственных финансов на финансовый рынок.
Уменьшения налоговой нагрузки на производство в целом не произошло. В то же время был потерян реальный государственный контроль за собственными финансовыми ресурсами. Практически сработала «налоговая ловушка». Чрезмерный объем налоговых изъятий в стране, превышающий пороговое значение удельной чистой прибыли, привел к значительному сужению налогооблагаемой базы. Соответственно это вызвало торможение инвестиционных процессов. Что же касается финансовых ресурсов, то они «перетекли» в более эффективную сферу - финансовый рынок. Такая государственная политика и привела к финансо-. вому кризису в августе 1998 года8.
В 1999 году началась новая фа?а динамики рассматриваемых характеристик - по уровням своего падения они практически совпали. Возникло своеобразное динамическое равновесие. Но, по мнению ряда аналитиков Совета Федерации, правительство не смогло его использовать как точку отсчета в процессе нормализации состояния бюджетной системы. В 2000 году тенденции изменения рассматриваемых показателей снова расходятся и наблюдается ситуация, во многом схожая с той, которая имела место в 1997 году накануне финансового кризиса. В целом предполагается достижение некоторого динамического равновесия состояния бюджетной системы к 2003 году, однако за счет чисто директивных методов ее регулирования.
Налоговая самостоятельность субнациональных властей: международный аспект
По степени налоговой самостоятельности субнациональных властей Россия значительно уступает большинству других федеративных государств. Особенно таким, как Канада, Швейцария и США, где субнациональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. С данной точки зрения бюджетная система в России существенно более централизована, чем в Китае, Индии и Бразилии (рис. 2). Среди других федераций лишь Германия и Мексика характеризуются сопостави-
мым с Россией и весьма низким уровнем налоговой автономии субнациональных властей. При этом Германия и Мексика не являются столь крупными и внутренне неоднородными, как Россия. Многие специалисты считают, что чрезмерная централизация налоговых полномочий служит одной из причин низкой эффективности деятельности органов власти в обеих странах9. Сложившийся к настоящему времени в России уровень децентрализации бюджетных ресурсов соответствует среднему показателю федеративных государств. Более высокая, чем в России, децентрализация характерна для политически и экономически развитых и стабильных федераций. Однако, по мнению заместителя Председателя Правительства РФ В. Христенко10, в России существует целый ряд факторов, ограничивающий возможности эффективного использования бюджетных ресурсов. В их числе - макроэкономическая нестабильность, требующая концентрации на федеральном уровне инструментов налоговой и бюджетной политики. Высокая долговая нагрузка, зависимость экономики от экспорта и внешнеэкономической конъюнктуры также снижают степень децентрализации расходов. В частности, автоматически усиливают централизацию ресурсов из-за повышенной доли в бюджетных доходах таможенных пошлин.
По таким параметрам, как доля субнациональных бюджетов в общих доходах и расходах и соотношение собственных (налоговых) доходов и финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов, бюджетная система России внешне выглядит достаточно децентрализованной".
По данному параметру Россия близка к Китаю и некоторым экономически развитым феде-
! И I II !
Рис. 2. Доля субнационалъных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов некоторых федеративных государств (без учета финансовой помощи*, в %)12
•Доходы - всего до трансфертов, включая расщепляемые налоги. Расходы включают трансферты. Данные по России за 1999 год, по Австрии и Германии - за 1998 год, по Китаю, Швейцарии и США - за 1997 год, по Индии - за 1996 год, по Канаде - за 1995 год, по Бразилии - за 1994 год.
рациям, например Германии и США. По степени децентрализции она опережает Бразилию, Индию и Мексику (см. рис. 2 и 3). Можно отметить следу-
9 О Германии см.: Wurzzel Е. Towards More Efficient Government: Reforming Federal Fiscal Relations in Germany. -OECD Economics Department Working Paper. 1999. № 209;
О Мексике см.: Careaga M., Weingast В The Fiscal Pact with the Devil; A Positive Approach to Fiscal Federalism, Revenue Sharing, and Good Governance. Mimeo, Stanford University, 2000.
10 Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. 2002. Ns 2.
11 Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: федерализм, создающий рынок // Вопросы экономики. 2001. JSfe 4.
12 Источник: ОЭСР, МВФ.
динамип промышленного производства индекс потребительских цен
Источник: Минфин России; Госкомстат России.
Рис. 3. Доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходах консолидированного бюджета РФ (без учета финансовой помовш, а %)
350%
300%
250%
200%
150%
100%
50%
0%
91К
шшш
I 3
! I
Рис. 4. Доля региональных странах (в %)
межбюджетных трансфертов в общих доходах (консолидированных) бюджетов в некоторых
* Годы по странам приведены в соответствии с данными рис. 2.
ющую тенденцию. В 1990-е годы доля доходов субнациональных бюджетов до распределения трансфертов в общих доходах постепенно повысилась с 40 до 56%э в 1999 году - снизилась до 49%. В 2000 году снижение доли субнациональных доходов продолжалось в основном вследствие роста федеральных доходов за счет экспортных пошлин и отдельных изменений в налоговом законодательстве.
Децентрализация расходов в бюджетной системе России ниже, чем доходов, что обусловлено относительно небольшим объемом финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов (рис. 4). Доля федеральных трансфертов (всех видов) в общих доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1999 году составила около 15% в отличие от Индии, Китая и Мексики. В этих странах трансферты формируют более 30% доходов суб-
■ минимальное значение □ максимальное эиачание
2.36
0.20
0,10
Российская Федерация
2.4
1.7
1.3 1.4
■ иш
Германия Мексика Аргентина
США
3.2 3.2
2.5 1И
■ •у ж ш V
■и ■
Россия Канада Бразилия
Рис. 6. Объем финансовой помощи из федеральных бюджетов субнацноналъным бюджетам в некоторых федеративных государствах (в % к ВВП)13
13 Источники: ОЭСР, МВФ
14 Источник: Минфин России. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.
15 Источники: МВФ, ОЭСР.
Рис. 5. Налоговые доходы субнациональных бюджетов в расчете на 1 человека (по регионам) в некоторых федеративных государствах (раз)14
национальных бюджетов. В Бразилии данный показатель превышает 25%.
В России, кроме того, действуют дополнительные ограничители. Как показано на рис. 5, по степени межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности РФ намного опережает развитые страны. Это объективно требует большей централизации налоговых доходов для последующего перераспределения между регионами. Однако по международным меркам объем финансовой помощи субнациональным бюджетам в России не так уж и значителен (рис. 6). За последние три года по отношению к ВВП он вырос примерно в 1,5 раза. Наряду с общим улучшением экономической ситуации это стало одним из факторов стабилизации территориальных бюджетов.
По мнению экспертов Департамента межбюджетных отношений Минфина России, с точки зрения формальной (законодательной) автономии ситуация выглядит совершенно иначе. Фактически сохраняются правовые основы сверхцентрализованной советской системы. В 1990-е годы по ряду направлений они были даже усилены мерами по ограничению «лигитимной» автономии субнациональных властей. Подавляющая часть доходов и расходных обязательств субнационального уровня регламентируется властями более высокого, в основном федерального, уровня. Единая федеральная налоговая служба (министерство) собирает все виды налогов. Большая доля налоговых сборов поступает в федеральное казначейство, которое затем расщепляет их между бюджетами разных уровней. Федеральные влас-
3.9
Ш;
п-т
ШШ
Шш-
Индия Австралия
ти в рамках ежегодного закона о федеральном бюджете устанавливают нормативы отчислений основных налогов в бюджеты регионов. Лишь около 15% «официальных» (отражаемых в отчетности) доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет налогов. Полномочия по управлению этими доходами в той или иной степени принадлежат соответствующим субнациональным властям. Причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения, в том числе - по уровню максимальных ставок. Вступившие в силу нормы Налогового кодекса РФ (часть 1 - в 1999 году и часть 2 - начиная с 2000 года) еще больше ограничивают автономию субнациональных властей. Перечень региональных (местных) налогов при этом сужен, а возможности управления ими ограничены.
Налоговое законотворчество: смысловые искажения и стереотипы
В соответствии с действующим законодательством региональные и местные власти имеют право самостоятельно определять ставки региональных и местных налогов в установленных федеральным законодательством пределах. Из федеральных налогов региональные власти могут определять лишь ставку налога на прибыль в части, поступающей в их бюджеты. Это право было предоставлено им Указом Президента РФ от 22.12.93 № 2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов разных уровней». Данным Указом регламентировалась лишь максимальная величина ставки. Снижать ее региональные власти могли неограниченно (вплоть до 0%).
Часть регионов использовала предоставленное право вполне эффективно, например, для привлечения на свою территорию реальных инвестиций. Наряду с этим рядом регионов были предприняты успешные попытки по созданию на своей территории своего рода внутрироссийских «офшоров». Этому способствовали практически неограниченные права на предоставление налоговых льгот в части налоговых платежей, зачисляемых в региональные бюджеты. К таким регионам относятся республики Алтай, Ингушетия, Калмыкия, а в последние годы - Мордовия.
Законом РФ «О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России» была введена норма отчислений от федеральных налогов. В соответствии с ней региональные органы власти получили право предоставлять налоговые льготы по федеральным налогам в части, зачисляемой в
16 Максимова Н.С. Правовой аспект межбюджетных отношений. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов: Сб. материалов практического семинара г. Ростов-на-Дону, 28 - 30 мая 2001 года. М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства, 2001.
их бюджеты. Согласно Бюджетному кодексу РФ органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате федеральных налогов и иных платежей. Причем в отношении той их доли, которая зачисляется в региональные бюджеты. Указанная льгота предоставляется только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита государственного долга субъекта Федерации (п. 5. ст. 59 БК РФ). По мнению заместителя Председателя Правительства РФ Христенко В.Б., налоговые льготы, как правило, использовались нерационально, в частности, для поддержания неэффективного производства и недобросовестной конкуренции. Поэтому федеральный бюджет был вынужден компенсировать выпадающие доходы дополнительной финансовой помощью. Например, в Ульяновской области при наличии задолженности по бюджетным ссудам на 1 января 2001 года на сумму свыше 200 млн руб. были предоставлены налоговые льготы, налоговые кредиты, рассрочки и отсрочки по уплате налогов на сумму 8,6 млн руб. В Камчатской области при задолженности по ссудам 42 млн руб. предоставлено льгот на сумму 2,3 млн руб. В Читинской области при задолженности по бюджетным ссудам 40 млн руб. льготы даны на 8 млн руб. Аналогичные факты имели место в Республиках Тыва, Коми, Алтай, Костромской, Курской областях и ряде других регионов16. Омской области, у которой величина государственного долга составила 4,4 млрд руб., что в 1,5 раза больше величины доходов регионального бюджета без учета финансовой помощи, были предоставлены налоговые кредиты на сумму 575 млн руб. (20% от объема собственных доходов), бюджетные кредиты на 431,5 млн руб., то есть всего на сумму 1 млрд руб. Со вступлением в силу с 1 января 1999 года первой части Налогового кодекса региональные власти лишились права предоставлять льготы по зачисляемым в их бюджеты федеральным налогам. В дальнейшем исключение было сделано лишь в отношении налога на прибыль - в соответствии с Федеральным законом от 05.08.2000 № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах». С 1 января 2002 года в соответствии с гл. 25 НК РФ был установлен не только верхний предел в 14,5% для ставки налога на прибыль, зачисляемого в региональные бюджеты, но и нижний - ставка налога на прибыль не может быть ниже 10,5%.
Поскольку наличие определенных свобод в налоговой сфере способствует повышению эффективности бюджетной системы, в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года предложено
расширить налоговые полномочия органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления. При этом предположено ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции, обеспечению единого налогового пространства, ликвидации внутренних офшорных зон (табл. 3).
Действующее в России базовое налогово-бюджетное законодательство по-прежнему использует разделение налогов на закрепленные и регулирующие, принятое еще в советской бюджетной системе, несмотря на очевидную несовместимость такого подхода с принципами бюджетного федерализма. Так, Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» именует налог на прибыль предприятий и налог на доходы *с физических лиц регулирующими. Законом предусмотрено, что отчисления от них в нижестоящие бюджеты должны ежегодно утверждаться вышестоящими властями. На практике такой порядок действует и в отношении других федеральных налогов, в том числе НДС и акцизов.
Закон «Об основах бюджетных прав...» ввел норму о необходимости покрытия не менее 70% минимального бюджета регионов закрепленными доходными источниками. Сохраняется понятие регулирующих доходов и в Законе «О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации».
В то же время в отношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации довольно четко прослеживается тенденция к размыванию различий между закрепленными (собственными) и регулирующими налогами. Поступления от некоторых федеральных налогов, прежде всего от платежей за пользование природными ресурсами, законодательно разделены между бюджетами разных уровней. С 1994 года субъекты Федерации имеют право самостоятельно определять ставку налога на прибыль, поступающего в их бюджеты. На протяжении 1994 - 1998 годов ежегодный закон о федеральном бюджете устанавливал (подтверждал) неизменный единый для всех регионов нормативы отчислений от НДС (25%). Весьма незначительные изменения претерпели за эти годы нормативы отчислений от акцизов и подоходного налога с населения. Фактически подавляющая часть налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Федерации в настоящее время формируется за счет закрепленных - а не регулирующих источников.
Во многих регионах нарушается установленный порядок утверждения нормативов отчислений от регулирующих налогов. При этом в ряде
Таблица 3
Общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации к 2005 году
Налог Статус Зачисление (% от общего объема поступлений)
федеральный бюджет региональные бюджеты местные бюджеты
Таможенные пошлины Ф 100 - -
НДС Ф 100 - -
Налог на добычу полезных ископаемых: Ф
углеводородного сырья 80 20* -
общераспространенных полезных ископаемых - 100* -
прочих полезных ископаемых 40 60* -
добываемых на континентальном шельфе 100 - -
Акцизы (газ, бензин, спирт, автомобили, товары, ввозимые в Российскую Федерацию) Ф 100 - -
Акцизы на спирт из пищевого сырья и ликеро-водочные изделия Ф 50 50 -
Прочие акцизы Ф - 100 -
Налог на доходы физических лиц Ф - 50 50**
Налог на наследование Ф - 100 -
Налог на прибыль предприятий Ф 31 61* 8
Транспортный налог Р - 100 -
Налог с продаж Р - 40 60**
Экологические платежи (налоги) Р - 50 50
Налог на игорный бизнес Р - 80 20
Налог на недвижимость (имущество, землю) М - - 100
Налоги на совокупный доход М - - 100
Налог на рекламу М - - 100
Обозначения:
Ф - федеральный бюджет;
Р - региональный бюджет (субъектов РФ);
М - местный бюджет (муниципальных образований);
* с возможным выделением части отчислений для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований; ** с возможным выделением в составе данной доли минимально гарантированной и выравнивающей частей.
случаев нарушают установленные законом пропорции, когда увеличивают долю налога, зачисляемую в региональный бюджет, в ущерб другим уровням бюджетной системы. Так, превышается 50%-й уровень зачисления в региональный бюджет налога на имущество предприятий, 40%-й уровень зачисления в этот бюджет налога с продаж и др. Например, Приморский край предусмотрел зачисление в краевой бюджет 100% платы за пользование объектами животного мира, в то время как в соответствии с федеральным законодательством 40% налога подлежит зачислению в федеральный бюджет. Кроме того, предусмотрено зачисление в краевой бюджет доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в то время как доход от аренды муниципального имущества должен полностью поступать в местные бюджеты17.
В ряде регионов к регулирующим налогам относят все налоги, которые имеют долевое (в процентах) распределение между уровнями бюджетной системы. При этом в их состав включаются и те, распределение которых предусмотрено налоговым законодательством на постоянной основе. Например, налог на имущество предприятий, налог с продаж, платежи за пользование природными ресурсами и др.
Необходимо отметить многочисленные факты нарушения ст. 48 Бюджетного кодекса РФ. Последняя предусматривает, что по регулирующим доходам бюджетов по федеральным, региональным налогам и иным платежам должны устанавливаться нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год по разным вилам таких доходов.
Нормативы отчислений определяются законом о бюджете тоге, уровня бюджетной системы РФ, который перед .егулирующие доходы, либо законом о бюджете тс «го уровня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета.
Ряд субъектов РФ - Свердловская, Тверская области вместо утверждения нормативов отчислений доходов от регулирующих федеральных налогов в законах о бюджете записывают следующее. Доходы областного бюджета формируются «в виде разницы между нормативами отчислений, установленными в целом для бюджета и нормативами отчислений для бюджетов муниципальных образований»18. Причем даже не указывается, между какими нормативами, - нет ссылки на соответствую-
17 Максимова Н.С. Правовой аспект межбюджетных отношений. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов: Сб. материалов практического семинара, г. Ростов-на-Дону, 28 - 30 мая 2001 года. М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства, 2001.
Там же.
щую статью закона или соответствующее приложение к нему. Республика Татарстан вообще установила, что доходы республиканского бюджета формируются за счет части налога на прибыль, части налога на доходы физических лиц и т.д.
Допускаются нарушения в распределении нормативов. Рядом субъектов РФ предусмотрено распределение регулирующих федеральных налогов не по ставкам (нормативам), указанным в федеральном законодательстве, а по нормативам от доли доходов, поступающей в консолидированный бюджет субъекта РФ. Указанная доля была принята за 100% в Иркутской области, Усть-Ордынском Бурятском АО, Республике Тыва, Вологодской области, Мурманской области.
Статья 71 п. 3 Конституции РФ предусматривает, что в ведении РФ находятся федеральный бюджет и федеральные налоги и сборы. В нарушение названной статьи Конституции ряд субъектов РФ в своих законах о бюджете на 2001 год предусмотрели нормативы зачисления налогов и доходов в федеральный бюджет. Так, в законе Чукотского автономного округа предусмотрены нормативы зачисления в федеральный бюджет по 9 видам налогов и доходов. В законах Хабаровского края и Республики Марий Эл установлены нормативы зачисления в федеральный бюджет земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков.
В законе о бюджете Чукотского автономного округа установлены нормативы отчислений на доходы физических лиц организаций (налоговых агентов) и физических лиц, зарегистрированных в Управлении Министерства РФ по налогам и сборам по Чукотскому автономному округу. В Налоговом кодексе РФ есть одно понятие налога на доходы физических лиц. А ст. 9 вышеназванного закона устанавливает, что доходы экологического фонда Чукотского автономного округа формируются за счет платы от предприятий и граждан за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. Название указанного платежа требует уточнения в соответствии с действующим законодательством - «плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещения отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду».
В отношениях субъектов Федерации и органов местного самоуправления ситуация принципиально иная. В большинстве регионов по-прежнему осуществляется регулирование доходов местных бюджетов посредством установления дифференцированных нормативов для различных муниципальных образований. Для городов - более низкие, для сельских районов - более высокие. К тому же нормативы отчислений от «переданных» субъекту Федерации федеральных налогов ежегодно пересматриваются.
Подписанный в мае 1996 года Указ Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» предложил систему минимальных нормативов отчислений от различных налогов в федеральный, региональные и местные бюджеты. Предполагалось, что это позволит укрепить финансовую самостоятельность органов местного самоуправления. Однако нормативы были установлены только в среднем по субъекту Федерации. Следовательно, они могли различаться по муниципальным образованиям и меняться со временем. К тому же их значения были заметно ниже уже сложившихся в большинстве регионов. Принятый в 1997 году Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления», несколько изменив значения нормативов, сохранил основные недостатки данного подхода.
В структуре бюджетных доходов субнациональных властей налоговые доходы преобладают над другими источниками доходов. В региональных бюджетах они составляют 3/4 всех доходов, в местных бюджетах - около 70% (табл. 4).
На неналоговые доходы в региональные бюджеты приходится около 6%, а в местные - 4%. При этом субнациональные власти обладают крайне ограниченными налоговыми полномочиями. Основной объем их налоговых доходов дают налоги, которые расщепляются между бюджетами разных уровней. Это осуществляется в соответствии с нормами расщепления, устанавливаемыми органами власти более высокого уровня. Расщепляемыми налогами
являются как регулирующие, так и закрепленные налоги. При этом для регулирующих налогов налоговые ставки и нормативы расщепления поступлений ежегодно устанавливаются органами власти более высокого уровня. Для закрепленных налогов они определены федеральным законодательством.
В законах отдельных субъектов РФ - Камчатская область, Удмуртская Республика - не нашло отражение дополнительное введение зачисления налога на прибыль в бюджеты муниципальных образований по ставке 5% (по состоянию на 2001 год), тогда, как в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» в местные бюджеты налог на прибыль до 5% должен был введен дополнительно.
В числе нарушений федерального бюджетного законодательства в регионах имеют место факты, ущемляющие бюджетные права муниципальных образований. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ не допускается изъятие доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения закона о бюджете, а также сумм превышения доходов над расходами и сумм экономии расходов бюджетов. Однако Тамбовская область в законе об областном бюджете предусмотрела «в целях сбалансированности бюджетов районов и городов сократить профицит бюджета Знаменского района на 891,2 тыс. руб. и г. Котовска на 9 539,9 тыс. руб., передав указанное превышение доходов в областной бюджет»20.
Таблица 4
Структура доходов региональных и местных бюджетов в Российской Федерации19
Вид доходов 1998 1999 2000 (январь - июнь)
Региональные Местные Региональные Местные Региональные Местные
Доходы - всего 100 100 100 100 100 100
В том числе:
• налоговые доходы 64 64 75 71 76 68
В том числе:
- расщепляемые налоги 50 52 60 56 58 53
В том числе:
- регулирующие налоги 30 38 25 42 23 39
Из них налог на прибыль - 10 - 17 15
- закрепленные налоги 3 12 4 12 4 13
из них с ограничением максимальной ставки 17 2 31 2 31 I
Из них налог на прибыль 15 - 20 - 25 -
другие налоги 14 12 15 15 18 15
• неналоговые доходы 6 4 6 4 6 4
Поступления из бюджетов других уровней и внебюджетных фондов 30 32 19 25 18 28
19 Лавров А., Литвак Дж.. Саэерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: федерализм, создающий рынок // Вопросы экономики. 2001. № 4.
70 Максимова Н.С. Правовой аспект межбюджетных отношений. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов: Сб. материалов практического семинара, г. Ростов-на-Дону, 28 - 30 мая 2001 года. М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства, 2001.
В федеральном бюджете на 2002 год предусмотрено следующее нововведение. Все федеральные и региональные налоги и сборы должны уплачиваться налогоплательщиками, кроме субъектов Федерации, которые не получают дотации, на единый счет по учету средств органов федерального казначейства. Федеральное казначейство в течение двух-трех рабочих дней производит распределение доходов от уплаты налогов в соответствующие бюджеты субъектов РФ. Данное положение концептуально закреплено в программе развития казначейства, которая принята Правительством РФ. При этом предполагается, что казначейский охват налоговых доходов консолидированного бюджета РФ будет постоянно расширяться21. По мнению заместителя министра финансов РФ, любое софи-нансирование должно рассматриваться как передача бюджетных полномочий одного бюджетного уровня другому. Если субъект Федерации принимает решение о софинансировании уровня власти, то это должно происходить на уровне межбюджетных отношений, а не на уровне финансирования по смете бюджетного учреждения.
Возможно ли получить объективные данные
о бюджетно-налоговых отношениях?
Может показаться, что ранее приведенные соображения не обеспечивают возможность адекватно понять суть (направления, объемы) бюджетно-налоговых отношений в РФ. Трудно оценить воздействие на эти отношения теневой экономики, которая, следует отметить, существует во всех странах. По данным аудита фирмы «Делойт и Туш», заказанного исполнительным органом Евросоюза - Европейской комиссией, теневой сектор в экономике, например, Италии и Бельгии составляет 30%, Ирландии и Португалии - 20, Франции и Германии - по 15, Великобритании - около 10% и т.д. Это означает, что приблизительно в таких же долях находится в «тени» и налоговый потенциал экономик этих государств. Но никто не считает подобные явления непреодолимым препятствием для открытости бюджетно-налоговых отношений в указанных странах.
Большие трудности возникают в связи с известной проблемой «неденежного» исполнения бюджетов в России. Но и здесь нет особых тайн. Доля «живых» денег в бюджетах всех уровней формируется под воздействием двух факторов. Один
21 Нестеренко Т.Г. Проблемы распределения доходов по уровням бюджетов. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов: Сб. материалов практического семинара, г. Ростов-на-Дону, 28 - 30 мая 2001 года. М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства, 2001.
22Лексин В., Швецов А. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2000. № 1. С.71 - 84.
из них, наиболее стимулирующий появление денежных суррогатов (в том числе взаимозачетов), вызван элементарным отсутствием у налогоплательщиков необходимых ресурсов в денежной форме. Другой - связан с возможностями налогоплательщиков часть своих налоговых обязательств выполнить «в натуре» путем предложения властям соответствующего уровня необходимых им продукции и услуг. Например, угля для отопления муниципального жилья. Весьма существенно влияние взаимозачетов, когда обязательства налогоплательщика погашаются в размере, равном встречным обязательствам бюджета соответствующего уровня перед данным налогоплательщиком. Например, в случае бюджетного недофинансирования государственного заказа, выполненного этим налогоплательщиком.
По данной причине, в частности в Москве, где нет недостатка в «живых» деньгах, но одновременно есть возможности для использования технологий товарного покрытия и взаимозачетов, доля «живых» денег в доходах бюджета составляет более 80%. В Ханты-Мансийском автономном округе превалирование второго из указанных факторов опускает планку «живых» денег до половины доходов бюджета. В Корякском автономном округе, где почти все доходы регионального бюджета формируются за счет федеральных трансфертов и нет возможностей ни для взаимозачетов, ни для товарного покрытия, доходы регионального бюджета почти полностью формируются «живыми» деньгами.
Общеизвестно, что информация о бюджетно-налоговых отношениях в РФ частично искажена и изначально неполна. Однако проблема, по мнению экспертов Института системного анализа РАН22, состоит не столько в качестве соответствующей информации, сколько в ее недоступности для большинства заинтересованных лиц. Нет ни одной государственной информационной системы или базы данных, содержащих сведения о всех федеральных, региональных и местных бюджетах. Анализ и оценка, например, местных бюджетов вообще не интересуют федеральные органы. Отсутствуют базы данных, которые позволяли бы выявлять взаимосвязи сбора налогов, формирования доходной части бюджетов и главное - социальных и экономических результатов расходования бюджетных средств, межбюджетных «переливов» и т.п. Невероятно, но факт: получить развернутую бюджетно-налоговую информацию в современной России, провозглашающей себя демократическим и открытым обществом, намного сложнее, чем в бывшем Советском Союзе. Бюджетно-налоговые органы всех уровней сохраняют в тайне сбор и расходование денег налогоплательщиков не менее рьяно, чем коммерческие структуры, занимающиеся сомнительным бизнесом.
Закрытость и рассредоточенность данных о бюджетно-налоговых отношениях и, в частности, о
всех доходах и расходах бюджетов Федерации, ее субъектов, городов и районов нельзя объяснить иначе, чем явным сокрытием данных. Такая ситуация представляется крайне опасной, поскольку в сознании налогоплательщиков растет сомнение в том, что взимаемые налоги идут на общественно значимые цели. Вследствие этого крепнет убеждение о допустимости и даже целесообразности уклонения от уплаты налогов под благовидным предлогом, неверие в то, что «никакой пользы от государства (области, города) ждать не приходится».
Противостоять столь опасной ситуации хотя бы в какой-то мере может только открытая, грамотно прокомментированная и доступная для массового восприятия информация о реальных сборах налогов, об их зачислении в доходы бюджетов разных уровней, о направлениях и результатах использования каждого бюджетного рубля, наконец, о территориальном распределении бюджетных расходов. Последнее особенно важно в федеративном государстве, где каждый налогоплательщик должен осознавать, что он прямо или косвенно участвует в формировании доходов всей Федерации и соответственно пользуется всеми ее бюджетными средствами.
Бюджетно-налоговые отношения.
Приоритеты и перспективы
В соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации на 2003 год и бюджетным посланием «О бюджетной политике на 2003 год» в проекте доходов бюджетной системы и федерального бюджета на 2003 год предусматривается необходимость дальнейшего развития налоговой реформы с тем, чтобы обеспечить ее завершение в среднесрочной перспективе. Основные задачи по развитию и завершению налоговой реформы заключаются в следующем23:
• с 1 января 2003 года было предусмотрено введение в действие отдельных глав Налогового кодекса, регулирующих порядок уплаты имущественных налогов, налогов, связанных с использованием природных ресурсов (лесной налог, водный налог, экологический налог), а также главы, регулирующей порядок функционирования специальных режимов налогообложения и лицензионных сборов;
• с 1 января 2003 года в полном объеме отменяется налог на пользователей автомо-
23 Юхотникова Е.А. Основные задачи по развитию и завершению налоговой реформы. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов: Сб. материалов практического семинара, г. Ростов-на-Дону, 28 - 30 мая 2001 года. М.: Изд-во Академии бюджета и казначейства. 2001.
24 Гореляд В. Бюджетная система и экономический потенциал страны // Вопросы экономики. 2002. № 4.
бильных дорог. Таким образом, будет реализована задача, поставленная Президентом РФ в Бюджетном послании на 2003 год об окончательной ликвидации налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров (работ, услуг), а также налог на покупку иностранных денежных знаков;
• с 1 января 2004 года предусматривается отмена налога с продаж.
Представляется, что принятие Налогового кодекса РФ в полном объеме будет способствовать стабильности и предсказуемости налоговой системы, обеспечит ее упрощение, максимальную унификацию налоговых баз, правил исчисления и порядка уплаты отдельных налогов. Это наряду с другими мерами по созданию благоприятных условий для развития экономики и сокращению нелегального теневого оборота обеспечит существенный рост доходов как федерального бюджета, так и бюджетной системы в целом.
В то же время на фоне повышения доходного потенциала бюджетной системы в целом происходит его перераспределение в пользу федерального бюджета. На протяжении последних трех лет активно формируются механизмы перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет.
Так; по оценкам экспертов Ссвета Федерации, темпы роста налоговых доходов федерального бюджета существенно опережают рост основных макроэкономических показателей. Но это вовсе не означает, что федеральный бюджет берет на себя ответственность за предоставление гражданам страны бюджетных услуг. Напротив, расходы федерального бюджета с 1994 по 2001 год снизились с 24,0 до 21% к ВВП, а расходы консолидированного бюджета за тот же период возросли с 29,0 до 29,6% к ВВП24.
Из-за меньшей эластичности расходов бюджетов субъектов Федерации и их социальной значимости практически начался сброс бюджетного дефицита с федерального на региональный уровень. Поэтому успехи правительства по сбалансированности федерального бюджета, по мнению аналитиков Совета Федерации, в значительной мере достигнуты за счет общей разбалансировки региональных бюджетов.
Тенденции нарастания горизонтальной дифференциации бюджетной обеспеченности регионов следующие. К настоящему времени доля валового производства 10 наиболее обеспеченных регионов увеличилась до 48%. Разрыв в уровнях доходов населения в этой десятке регионов по сравнению с 10 наименее обеспеченными регионами увеличился до 3,3 раза. При том, что соотношение самых богатых и самых бедных регионов с учетом стоимости жизни составило почти 600%. В 2000 году на долю 10% наиболее обеспеченного
населения приходилось 32,2% общего объема денежных доходов, а на долю 10% наименее обеспеченного населения - 2,4%.
Высказанные соображения оставляют как бы за скобками собственно бюджетную статистику: кто, сколько и куда платит и кто, сколько и откуда получает. Собрать и опубликовать соответствующие данные в настоящее время вполне реально. Научно-информационный результат этого очевиден. Однако практическая польза подобной информации, по мнению аналитиков ИСА РАН, состоит не столько в повышении бюджетно-налоговой «прозрачности», сколько в получении ответов на самые злободневные вопросы бюджетного федерализма. Требуется принципиально иная - системная модернизация бюджетного федерализма как эффективное средство решения социально-экономических проблем конкретных территорий, укрепления федеративных отношений и местного самоуправления. Конечно, основную часть бюджетно-налоговых проблем нельзя решить, не выведя экономику страны из затяжного кризиса. Но и сам кризис не может быть преодолен без переосмысления сути российского федерализма и его бюджетно-налоговой составляющей, без отказа от ряда привычных стереотипов, формирующих общественное сознание в этой сфере.
Политика бюджетного перераспределения и совершенствования налогового законодательства,
по мнению экспертов Совета Федерации, должна быть дополнена политикой федерального центра по реализации приоритетов экономического роста в региональном аспекте.
В концепции ежегодно сбалансированного федерального бюджета можно выделить основные блоки задач, решение которых будет иметь первостепенное значение для перехода страны к экономическому росту:
• повышение активности государства в области регулирования экономических процессов, обеспечивающих сбалансированное соотношение макроэкономических характеристик с основными параметрами бюджетной системы;
• стимулирование инвестиций и расширение совокупного общественного спроса;
• усиление внимания к развитию налогооблагаемой базы и соответственно бюджетного потенциала на основе повышения общего уровня налогоспособности хозяйствующих субъектов;
• обеспечение согласованности механизма финансовой поддержки регионов с целями и задачами общегосударственной финансово-экономической политики с учетом комплексного подхода к социально-экономическому развитию каждого из регионов.
