CC BY
25УДК 338 .266.4 ББК 67.400.7
DOI 10.47475/2618-9852-2021-16206
ПРОБЛЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ И ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЯХ
Э. Д. Шамоян, В. А. Грищук
Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия
Статья посвящена проблемам, с которыми приходится сталкиваться при осуществлении стратегического планирования на местном уровне. Авторами раскрывается содержание пяти основных проблем. В статье рассмотрена возможность применения стратегического планирования на уровне городской агломерации. Устойчивое развитие городских агломераций обеспечивает сбалансированный экономический рост государства и снижение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития.
Ключевые слова: стратегическое планирование, местное самоуправление, пространственное развитие, агломерация, макрорегион, надмуниципальный территориальный орган.
PROBLEMS OF STRATEGIC PLANNING IN MUNICIPALITIES AND URBAN AGGLOMERATIONS
E.D. Shamoyan, V.A. Grishyk
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia
The article is devoted to the problems encountered in the implementation of strategic planning at the local level. The author reveals the content of the five main problems. The article considers the possibility of applying strategic planning at the level of urban agglomeration. Sustainable development of urban agglomerations ensures balanced economic growth of the state and reduction of interregional differences in the level of socio-economic development. The necessity of determining the direction of step-by-step development of urban agglomerations, taking into account the effective use of territorial, economic and natural resources, which will be formed through the strategic planning system, is determined. The scheme of territorial planning of an urban agglomeration should be the basis for spatial and strategic development, it will contribute to the rational placement of industrial and socio-economic objects on the territory of the agglomeration.
Keywords: strategic planning, local self-government, spatial development, agglomeration, macroregion, supra-municipal territorial body.
Механизмы стратегического управления, и в первую очередь стратегического планирования, выступают одним из ключевых факторов устойчивого развития и роста региональной и муниципальной экономики, в том числе способствуют укреплению местных бюджетов [1]. Базовая основа и правило стратегического планирования на муниципальном уровне, на уровне субъекта Российской Федерации и в целом Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который предусматривает необходимость формирования и функционирования триединой системы стратегического планиро-
вания: на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Следует также выделить, что развитие территории — это одно из ключевых направлений государственной экономической и социальной политики. Так, в своем Послании Федеральному Собранию 2018 года Президент Российской Федерации заявил о необходимости комплексного развития наших городов и поселков. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» в число основных приоритетов страны входит задача, направленная на кардинальное повышение ком-
фортности городской среды, повышение индекса качества городской среды на 30 процентов.
В соответствии с положениями закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» к основным стратегическим документам на федеральном уровне, в которые закладываются государственные цели и задачи в сфере развития территории, включая регионы и муниципальные образования, относятся основы государственной политики регионального развития на период до 2025 года, стратегия пространственного развития российской федерации на период до 2024 года и разрабатываемые с учетом стратегии пространственного развития стратегии социально-экономического развития макрорегионов [2].
Однако на сегодняшний день имеется ряд проблем, с которыми приходится сталкиваться при осуществлении стратегического планирования на местном уровне. Раскроем данные проблемы и предложим оптимальные пути решения данных проблем.
В первую очередь, при разработке документов стратегического планирования на местах не существует методических рекомендаций или методической поддержки, согласно которой возможна корректировка местных стратегий. Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации № 132 от 23.03.2017 г. «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации» предусмотрено методическое обеспечение разработки стратегии, согласно которому федеральный орган исполнительной власти Министерство экономического развития Российской Федерации корректирует стратегии социально-экономического развития субъектов РФ, аналогичные методические рекомендации для муниципальных образований предотвратили бы возникающие на сегодняшний день не соответствия в стратегических программах.
Вместе с тем на территории ряда муниципальных образований отсутствует территориальный орган, в чье ведение входят вопросы стратегического управления. На сегодняшний день процесс разработки стратегии осуществляется во взаимодействии органов и отсутствует координация их деятельности каким-либо курирующим органом. Так, является вполне целесообразным и обоснованным необходимость функционирования на местном уровне Управления стратегического планирования, входящего в структуру администрации.
Еще одной немаловажной проблемой является то, что не все муниципальные служащие, свя-
зывающие свою деятельность со стратегическим планированием, на сегодняшний день проходили курсы стратегического планирования и знают его основополагающие методы. Данная проблема существует на всех уровнях управления, и ее причиной скорее является отсутствие обязательного наличия профильного образования для государственных и муниципальных служащих. В направлении деятельности 38.04.04 Государственное и муниципальное управление предмет «Стратегическое планирование» является обязательным. В связи с этим, является необходимым обучение государственных и муниципальных служащих, ответственных за разработку и реализацию стратегических программ, основам и методам стратегического планирования [4].
Следующей проблемой является местный бюджет, а именно нехватка источников финансирования стратегических программ муниципального образования. На сегодняшний день существует тенденция сокращения источников финансирования местного бюджета, она связана с тем, что происходят процессы перераспределения налоговых доходов на местах в пользу регионального бюджета, а это в свою очередь негативно сказывается на финансовой обеспеченности муниципальных программ и проектов по различным сферам развития [2].
Кроме того, значительной проблемой являются неуправляемые темпы роста процессов агломерирования. На сегодняшний день этот процесс является стихийным и неконтролируемым, поскольку на муниципальном уровне вблизи крупных городских округов создается маятниковая миграция населения.
Необходимо определить направление пошагового развития городских агломераций с учетом эффективного использования территориальных, экономических и природных ресурсов, которое будет сформировано посредством системы стратегического планирования в пределах действующего законодательства Российской Федерации.
С помощью эффективного управления можно повысить агломерационный эффект, организовав управляемое образование — единую социально-экономическую пространственно локализованную систему. Ожидаемый экономический эффект будет обусловлен проведением единой на всей территории агломерации экономической и социальной политики, отмене дублирования полномочий на уровне муниципальных образований, сглаживании экономических и административных барьеров и снижении уровня бюрократизации [5].
Федеральный закон № 172 от 26.08.2021 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предполагает реализацию такого
вида стратегического документа, как стратегия пространственного развития, которая базируется на основах стратегического и территориального планирования.
Стратегия пространственного развития представляет собой документ планирования, который определяет подход к управлению развитием территории на основе его социальной, экономической, территориальной целостности.
Так, Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» закреплены цели, задачи и меры по развитию муниципальных образований. Вот основные из них: создание условий для прорывного развития крупнейших городов, являющихся центрами экономического роста; определение уникальных и фиктивных инновационных специализаций в малых и средних городах; сохранение и развития природного и культурного наследия, обеспечивающие новое направление экономического развития, привлекательность территории, рекреационную туристскую ценность и качество жизни, укрепление территориальной самобытности, комплексное развитие транспортной, инженерной, социальной и иных видов инфраструктуры малых средних городов и сельской местности; снятие инфраструктурных ограничений; повышение транспортной доступности; развитие средних и малых городов, крупных сельских населенных пунктов как локальных обслуживающих центров для окружающих территорий, а также ряд других задач.
Сама Концепция пространственного развития Российской Федерации до 2030 года включает в себя реализацию таких положений как «территория опережающего развития» (ТОР) и «пространственное сжатие». Таковыми представляются современные городские агломерации. Однако, ни одна из стратегий: региональных или федеральная, не определяют административную основу управления территориями опережающего развития и их надмуниципального взаимодействия.
Зачастую процесс агломерирования муниципальных территорий понимается неправильно: он не является процессом, который служит оттоку населения из менее экономически развитых близлежащих к ядру городской агломерации муниципальных образований, а наоборот подразумевает ввод различного рода специализированных комплексов и центров производства товаров и услуг с целью обеспечения населения рабочими местами за пределами города-ядра агломерации, снижения транспортной нагрузки в ядре агломерации, предотвращения ухудшения экологической обстановки путем распределения
по всей территории агломерации производственных и перерабатывающих производств.
Председатель центрального банка Российской Федерации Э. С. Набиуллина предположила, что за ближайшие 20 лет из небольших городов Российской Федерации возможен отток порядка 15— 20 миллионов человек в более крупные города, экономические центры городских агломераций. Готовы ли на сегодняшний день столь крупные города России к такому наплыву человеческих ресурсов и их правильному применению?
При этом следует отметить, что основная роль в рамках стратегии пространственного развития отводится ускоренному развитию городских агломераций как центров экономического роста страны. Городская агломерация — это городской округ либо город федерального значения и прилегающие к нему муниципальные образования, объединенные интенсивными социально-экономическими и хозяйственными связями. В рамках стратегии пространственного развития определено более 40 агломераций. Они должны выступить в роли центров развития территорий, путем создания благоприятных условий для бизнеса, совершенствования сферы услуг и формирования необходимой социальной, транспортной и коммунальной инфраструктур.
За счет развития агломераций, рассредоточенных по территории страны, будет обеспечен сбалансированный экономический рост государства и снижение межрегиональных различий в уровне социально экономического развития [7]. Для достижения ускоренного развития агломерации должны рассматриваться в стратегии социально-экономического развития агломерации в целом, а не отдельно взятых муниципальных образований, входящих в нее. Закрепив стратегические цели и задачи городов, обозначилась проблема отсутствия достаточных правовых институтов и механизмов по формированию и функционированию городских агломераций. Необходим законопроект о внесении изменений в отдельные законодательные акты в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества.
Формирование стратегии долгосрочного развития городской агломерации позволит сформировать ряд конкурентных преимуществ для каждого муниципального образования и применить их в соответствии с вектором развития всей агломерации, определить сферы, которые требуют наибольших капитальных вложений. Для того, чтобы достичь повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности агломерации необходимо адаптировать экономическую, законодательную, социальную, культурную и экологическую системы. В свою очередь,
для того чтобы данные системы усовершенствовать, необходим четкий порядок деятельности и надмуниципальный контроль. Что для этого требуется, по нашему мнению: нормативное регулирование деятельности городской агломерации, общая стратегия управления агломерацией, определение общих градостроительных принципов и правил землепользования, согласование единого плана развития территории агломерации и размещения на ней социальных, культурно-бытовых, инженерных объектов, а в результате — корректировка уже существующих документов отдельно взятых муниципальных образований в соответствии с утвержденной единой стратегией.
Пошаговый процесс формирования стратегии развития городской агломерации будет выглядеть следующим образом. На входе имеются разработанные муниципальными образованиями документы планирования. Далее на агломерационном уровне подписываются соглашения о сотрудничестве между муниципальными образованиями, входящими в состав агломерации. Затем на основе соглашений формируется координационный совет городской агломерации и идет разработка единой стратегии развития городской агломерации, вносятся корректировки в существующие документы планирования муниципальных образований с учетом действующей стратегии развития агломерации, а на выходе уже получаем согласованные между муниципалитетами и стратегией развития городской агломерации документы планирования муниципальных образований, входящих в состав агломерации, соответствующие вектору развития всей агломерации.
Схема территориального планирования городской агломерации должна лежать в основе пространственного и стратегического развития, она поспособствует рациональному размещению производственных и социально-экономических объектов на территории агломерации.
На сегодняшний день и законодательство не регулирует порядок и содержание межмуниципальных соглашений, что создает неопределенности. Муниципалитетам проще отказаться от заключения межмуниципальных соглашений в условиях отсутствия нормального правового регулирования, нежели этим вопросом заниматься [6].
В рамках Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существует норма о возможности создания межмуниципальных организаций, однако нет ясности о том как формировать эту организацию, какие органы управления должны быть у нее, как должна формироваться имущественная и финансовая база, в этой связи мы считаем необходимым внести изменения в закон № 131-ФЗ и в Гражданский кодекс Российской Федерации, предусматривающие детализирующий порядок создания и управления деятельностью между муниципальными организациями.
Таким образом, пространственное развитие городской агломерации выражает качественные характеристики муниципальных образований и их территорий, улучшение и развитие которых определяется долгосрочной стратегией развития городской агломерации. Основополагающим звеном пространственного развития служит схема территориального планирования, которая включает в себя сведения об объектах автодорожной и транспортной инфраструктуры, медицинских учреждений и здравоохранения, образования, физической культуры и других.
При сформированном плане стратегического развития городская агломерация представляет собой более перспективную модель в сравнении с отдельно взятыми муниципальными образованиями, территория агломерации является более инвестиционно привлекательной и конкурентоспособной на отечественном рынке.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Абдрахманова, Д. Р. Эволюция представлений о системе стратегического планирования / Д. Р. Абдрахма-нова // Современные проблемы социально-гуманитарных наук. — 2019. — № 2 (4). —С. 136—140.
2. Гаевский, В. В. Агломерации России как объект государственного управления / В. В. Гаевский // Развитие городских агломераций. Аналитический обзор — Вып. 2. — Москва : М-во регион. развития Рос. Федерации, 2014. — С. 6—42.
3. Герцберг, Л. Я. Агломерация как объект экономической политики, государственного регулирования и территориального планирования / Л. Я. Герцберг // Academia. Архитектура и строительство. — 2015. — № 4. — С. 98—106.
4. Грищук, В. А. Стратегическое планирование в муниципальном образовании : учеб. пособие / В. А. Грищук. — Челябинск : Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2016. — 119 с.
5. Козырев, А. А. Реализация конкурентных преимуществ региона в стратегии инновационного развития / А. А. Козырев // Среднерусский вестник общественных наук. — 2015. — Т. 10, № 6. — С. 315—323.
6. Нальгиева, Х. Л. Роль планирования в стратегическом менеджменте / Х. Л. Нальгиева // Успехи современной науки. — 2017. — Т. 2, № 4. — С. 24—27.
7. Магданов, П. В. Проблемы организации стратегического планирования в муниципальных образованиях / П. В. Магданов // ARS ADMINISTRANDI. - 2015. - № 3. - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-organizatsii-strategicheskogo-planirovaniya-v-munitsipalnyh-obrazovaniyah (дата обращения: 05.04.2021).
8. Проект Концепции стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанной Министерством экономического развития Российской Федерации. — URL: http://карьерыевразии. рф/uploadedFiles/files/Kontseptsiya_SPR.pdf (дата обращения: 05.04.2021).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Грищук Владимир Андреевич — кандидат педагогических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Челябинского государственного университета, Челябинск, Россия. vova_303@mail.ru
Шамоян Эдуард Давидович — магистрант факультета управления Челябинского государственного университета, Челябинск, Россия. shamoyan_e@bk.ru
REFERENCES
1. Abdrakhmanova D.R. Evolyutsiya predstavleniy o sisteme strategicheskogo planirovaniya [Evolution of ideas about the system of strategic planning]. Sovremennyye problemy sotsialno-gumanitarnykh nauk [Modern problems of social and humanitarian sciences], 2019, no. 2 (4), pp. 136—140. (In Russ.).
2. Gayevskiy V.V. Aglomeratsii Rossii kak obyekt gosudarstvennogo upravleniya [Agglomerations of Russia as an object of state administration]. Razvitiyegorodskikh aglomeratsiy. Analiticheskiy obzor [Development of urban agglomerations. Analytical review]. Ministerstvo regionalnogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii [Ministry of Regional Development of the Russian Federation], 2014, no. 2, pp. 6—42. (In Russ.).
3. Gertsberg L.Ya. Aglomeratsiya kak obyekt ekonomicheskoy politiki. gosudarstvennogo regulirovaniya i territorialnogo planirovaniya [Agglomeration as an object of economic policy, state regulation and territorial planning]. Academia. Arkhitektura i stroitelstvo [Academia. Architecture and construction], 2015, no. 4, pp. 98—106. (In Russ.).
4. Grishchuk. V.A. Strategicheskoye planirovaniye v munitsipalnom obrazovanii [Strategic planning in municipal education]. Chelyabinsk, Izdatel'stvo Chelyabinskogo gosudarstvennogo universiteta, 2016. 119 p. (In Russ.).
5. Kozyrev A.A. Realizatsiya konkurentnykh preimushchestv regiona v strategii innovatsionnogo razvitiya [Implementation of the competitive advantages of the region in the strategy of innovative development]. Srednerusskiy vestnik obshchestvennykh nauk [Central Russian Bulletin of Social Sciences], 2015, no. 6, pp. 315—323. (In Russ.).
6. Nalgiyeva. Kh.L. Rol' planirovaniya v strategicheskom menedzhmente [The role of planning in strategic management]. Uspekhi sovremennoy nauki [Achievements of modern science], 2017, vol. 2, no. 4, pp. 24—27. (In Russ.).
7. Magdanov P.V. Problemy organizatsii strategicheskogo planirovaniya v munitsipalnykh obrazovaniyakh [Problems of the organization of strategic planning in municipalities]. ARS ADMINISTRANDI, 2015, no. 3. Available at: https:// cyberleninka.ru/article/n/problemy-organizatsii-strategicheskogo-planirovaniya-v-munitsipalnyh-obrazovaniyah, accessed 05.04.2021. (In Russ.).
8. Proyekt Kontseptsii strategii prostranstvennogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2030 goda razrabotannoy Ministerstvom ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii [Draft Concept of the Spatial Development Strategy of the Russian Federation for the period up to 2030, developed by the Ministry of Economic Development of the Russian Federation]. Available at: http://karyeryyevrazii.rf/uploadedFiles, accessed 05.04.2021. (In Russ.).
