CC BY
283
А. В. Клюбанова
ПРОБЛЕМЫ СТАТУСА НОВЫХ ЯДЕРНЫХ ДЕРЖАВ В РАМКАХ «ДОГОВОРА О НЕРАСПРОСТРАНЕНИИ ЯДЕРНОГО ОРУЖИЯ»
С наступлением третьего тысячелетия мировое сообщество столкнулось с новыми вызовами и угрозами, казавшимися невозможными еще полстолетия назад. В числе важнейших из них «ядерный терроризм» и «ядерный шантаж», противодействием предпосылкам которых озабочены ведущие мировые державы. Долгое время считалось, что «Договор о нераспространении ядерного оружия» и связанная с ним деятельность МАГАТЭ являются достаточной гарантией против подобных угроз, однако развитие технологий и изменение политических реалий привели к парадоксальной ситуации, выразившейся в появлении непризнанных ядерных держав. Фактически это поставило 5 официально признанных членов ядерного клуба перед необходимостью изменения всей системы контроля над ядерными вооружениями с учетом интересов новых обладателей атомного оружия. Однако возможные варианты таких изменений вырабатываются уже более 10 лет, и к конечному компромиссу стороны до сих пор не пришли. В то же время поиск выхода из переговорного тупика необходим. Рассмотрим, как складывалась ситуация.
Ялтинская и Потсдамская конференции 1945 г. де-факто сформировали новую систему Великих держав, формально не изменившуюся до настоящего времени. Пять стран — СССР, США, Китай, Великобритания и Франция стали постоянными членами Совета Безопасности ООН, имеющими право вето. В течение 15 лет эти страны подтвердили свой статус, создав и испытав ядерное оружие — самое разрушительное на земле. Следует учитывать, что технологии создания атомной бомбы уже в конце 1940-х годов были теоретически доступны и другим странам, в частности Швеции [3, с. 42]. С начала 1950-х годов накопление ядерных зарядов привело к изменению самой стратегии его использования. Оно стало превращаться в «оружие сдерживания». Возможность его применения рассматривалась только против другой великой державы или ее союзников в случае глобального конфликта. Это было обусловлено, в частности, высоким военным потенциалом всех пяти стран и отсутствием у них реальных противников среди других государств.
Так, Китай во время противостояния с Индией в 1950-х в Тибете и Англия в 1982 г. в ходе фолклендского конфликта достаточно быстро нанесли военное поражение своим противникам общевойсковыми средствами. Однако ряд государств, претендующих на региональное лидерство, нуждался в ядерном оружии именно из-за недостаточного военного потенциала. В первую очередь такими государствами были Израиль, Пакистан и Индия. В то же время, желая сохранить баланс сил, ядерные державы не были заинтересованы в получении региональными лидерами ядерного оружия. Именно это и обусловило появление «Договора о нераспространении ядерного оружия» (ДНЯО), фиксирующего данный баланс и всячески препятствующего его изменениям.
«Договор о нераспространении ядерного оружия», подписанный в июле 1968 г. и вступивший в силу в 1970 г. по существу фиксировал сложившуюся на конец 1960-х
© А. В. Клюбанова, 2009
годов обстановку в области ядерных вооружений. Статья 9 договора четко указывает: «Обладающим ядерным оружием, является государство, которое произвело и взорвало ядерное оружие или другое ядерное взрывное устройство до 1 января 1967 года» [9, с. 178]. На указанную дату таких государств насчитывалось пять: США, СССР, Великобритания, Франция и Китай. Именно эти государства признавались полноценными акторами «ядерной политики», ответственными за свои технологии, запасы оружейного сырья и сами боезаряды. Для вступления договора в силу было поставлено следующее условие — он должен быть ратифицирован тремя депозитариями: Англией, Советским Союзом и США, и еще сорока государствами, что и состоялось в апреле 1970 г., когда договор вступил в силу. В дальнейшем к нему начали присоединяться другие государства, и на сегодняшний день этот договор имеет наибольшее количество участников по сравнению с другими международными соглашениями. Контроль за исполнением статей договора возлагался, согласно ст. 3, на Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). В настоящее время 187 государств являются участниками ДНЯО [7, с. 2]. Однако Израиль, Индия и Пакистан к договору не присоединились. В то же время последние две страны практически одновременно, в 1998 г., провели испытание ядерного оружия, а также его носителей. В отношении Израиля международные эксперты с уверенностью утверждают о наличии у этого государства ядерных зарядов. Кроме того, ядерные испытания провела Северная Корея. До 1992 г. атомное оружие имелось и у ЮАР. Еще ряд государств имеет все возможности для создания как ядерных зарядов, так и их носителей в максимально сжатые сроки. По мнению экспертов таковыми являются в первую очередь Южная Корея и Япония [10, с. 62]. Соответственно, в мировой политике сложилась ситуация, когда с формальной точки зрения в соответствии с ДНЯО ядерными державами признаются только 5, в то время как на деле их число достигает 8 или 9. В структуру существующего договора новые ядерные державы не могут быть включены. Таким образом, в современной политике в области ядерных вооружений возникает вопрос о статусе этих государств, а также об изменении самой концепции системы договоров в области нераспространения ядерного оружия.
Следует учитывать, что интересы всех держав, претендующих на членство в ядерном клубе, существенно расходятся. Для Северной Кореи испытания ядерного оружия во многом являются предметом внешнеполитической игры, направленной в конечном итоге на отказ международного сообщества от многочисленных санкций. Кроме того, режим Ким Чен Ира пытается продемонстрировать свой высокий оборонительный потенциал и показать невозможность проведения в его отношении таких военных операций, которые были проведены блоком НАТО против Афганистана и Ирака [7, с. 4].
Израиль, ведя ядерные разработки, был поставлен в особое положение. Это государство имеет огромный научный потенциал, широкие разведывательные возможности, а также поддержку ряда государств блока НАТО. Целью Израиля было в первую очередь получение «оружия сдерживания» против своих арабских соседей, фактически отрицающих его право на существование. Серия арабо-израильских войн, которые велись общевойсковыми средствами, в итоге привела к существенному расширению территории, контролируемой Тель-Авивом. В то же время в ходе этих военных кампаний Израиль несколько раз оказывался в очень тяжелом положении, и, по мнению, многих экспертов, только несогласованность арабских союзников спасала эту страну от серьезного военного поражения. Появление же у Тель-Авива ядерных зарядов, способных поразить Дамаск, Амман и Каир, стало, по мнению ведущих политологов, основным фактором, сведшим на нет саму возможность нападения на Израиль любого из его соседей.
Пакистан с самого начала своего существования как независимое государство имел
постоянного соперника — Индию. Ряд пакистано-индийских конфликтов, имевших место на протяжении 60 лет, заканчивался не в пользу Карачи. В 1970-е годы Пакистан понес наиболее серьезное военное поражение, потеряв восточный Пакистан, ставший независимым государством. Разработка Индией ядерного оружия могла означать для ее западного соседа только поражение в борьбе за региональное лидерство. Именно это стало основным фактором, заставившим Карачи бросить все силы на свой собственный ядерный проект, что в итоге позволило Пакистану сохранить паритет, хотя уже сейчас, по мнению аналитиков, Пакистан существенно уступает Индии и по средствам доставки, и по запасам ядерных зарядов.
Задачи, которые связывает Индия с разработкой ядерного оружия, более существенны, чем у трех предыдущих государств. Кроме Пакистана Индия имеет еще одного соперника — Китай, являющийся крупной ядерной державой с существенным потенциалом. Кроме того, Индия — вторая по численности населения страна мира. Задачи индийского ядерного проекта наиболее глобальны — это установление паритета с Китаем, получение полного превосходства в отношениях с Афганистаном, а главное, заявление о себе как о фактической сверхдержаве.
Таким образом, каждая из вышеперечисленных держав, работая над своим ядерным проектом, руководствовалась собственными целями. Для Израиля ядерные заряды — гарантия его неприкосновенности, для Северной Кореи — средство «ядерного шантажа» и сохранения действующего режима, а Пакистан ставит своей целью поддержание военного паритета с Индией. И только последняя в обозримой перспективе может претендовать на фактический статус полноценной ядерной державы.
Следует учитывать, что изменение баланса ядерных сил дает ряду стран формальную возможность воспользоваться п. 1 ст. 10 ДНЯО, которая предусматривает, что «каждый Участник настоящего Договора в порядке осуществления своего государственного суверенитета имеет право выйти из Договора, если он решит, что связанные с содержанием настоящего Договора исключительные обстоятельства поставили под угрозу высшие интересы его страны. О таком выходе он уведомляет за три месяца всех Участников Договора и Совет Безопасности Организации Объединенных Наций. В таком уведомлении должно содержаться заявление об исключительных обстоятельствах, которые он рассматривает как поставившие под угрозу его высшие интересы» [2]. По мнению некоторых экспертов, исключительным обстоятельством может являться испытание соседним государством ядерного оружия и наличие у него носителей ближнего радиуса [5, с. 45].
Необходимо отметить, что большинство неядерных государств — членов ДНЯО не имеют либо денег, чтобы создавать свою ядерную энергетику, либо желания и возможности иметь ядерное оружие. В то же время ряд его участников, например Сирия, Египет, Ливан, Ирак и Иран, вели или ведут свои военные ядерные программы [10, с. 65]. Более того, некоторые из них активно сотрудничают в рамках мирной ядерной энергетики с ядерными державами, в первую очередь — Францией и Россией. При этом указанное сотрудничество в перспективе связано и с военными разработками.
Отдельным фактом, указывающим на игнорирование рядом государств ДНЯО, является предполагаемое участие Китая в ядерной программе Пакистана, имеющее весомое геополитическое обоснование. КНР, обладая информацией о ядерной программе Индии, стремился уравновесить баланс сил в регионе, вооружив ее основного противника [см.: 6].
Основной проблемой для новых ядерных государств являются средства доставки своих ядерных зарядов к цели. Так, в настоящее время признается наличие ядерных
зарядов у Северной Кореи, в то же время считается, что эта страна не обладает возможностью создать достаточно совершенные ядерные устройства для размещения на имеющихся в ее распоряжении ракетах малой и средней дальности [1, с. 88]. Индия и Пакистан также не обладают стратегическим ракетным вооружением, способным поразить любую точку земного шара [6, с. 42]. Однако работа над созданием таких носителей не регулируется ДНЯО. На сегодняшний день в ракетной области продолжают действовать лишь Режим контроля за ракетной технологией (РКРТ) и Гаагский кодекс поведения (ГКП) по предотвращению распространения баллистических ракет. Эти политические договоренности в силу ограниченности состава участников и недостаточной правовой базы пока не могут служить основой для решения проблемы ракетного распространения.
Косвенно это указывает на важную характеристику любой из официально признанных ядерных держав. Все пять «членов ядерного клуба» обладают средствами доставки своих ядерных припасов в любую точку земного шара, а именно — баллистическими ракетами. Кроме того, они имеют подводные ракетоносцы. В то же время новые ядерные державы пока имеют на своем вооружении только тактическое ядерное оружие, направленное в первую очередь против их ближайших соседей. Однако ведущиеся в настоящее время форсированными темпами Индией и Пакистаном разработки в ближайшее время приведут к появлению у них стратегических ракет.
Индия и Пакистан являются последовательными критиками ДНЯО, причем заявляют о его дискриминационном характере. Их попытки присоединиться к договору в качестве ядерных держав ни к чему не приводят, так как не только пять ядерных держав, но и большинство остальных членов (практически все) категорически возражают против этого. Следует отметить, что индийцы хотели бы стать участниками ДНЯО и еще по одной причине. В настоящее время в этой стране принята долгосрочная программа развития ядерной энергетики, к реализации которой планируется привлечь ряд стран, в том числе Францию, Германию и Россию. Индия заинтересована, например, в поставках российских легководных энергетических реакторов мощностью 1000 МВт [8]. Однако все страны, которые Индия может привлечь в качестве партнеров, являются членами группы ядерных поставщиков, которой в 1992 г. было принято решение о том, что условием экспорта ядерного оборудования и ядерных материалов в любую страну должно быть наличие полноохватных гарантий МАГАТЭ, т. е. полного контроля МАГАТЭ за всей мирной ядерной деятельностью страны, что отсутствует и в Индии, и в Пакистане.
Говоря о роли МАГАТЭ, созданного в 1957 г. как глобальная межправительственная организация международного сотрудничества в области применения атомной энергии в мирных целях, мы отмечали, что именно на эту организацию в соответствии с третьей статьей договора в 1970 г. был возложен контроль за осуществлением соблюдения условий договора. В Агентстве есть специальный Департамент гарантий, который занимается этой работой. До подписания ДНЯО применялся один вид процедур — контроля— ШЕ/С1И,С-66, когда страны ставили под контроль отдельные ядерные установки на своей территории. После принятия ДНЯО стал использоваться документ ШЕ/С1И,С-153, или типовое контрольное соглашение. При этом каждая страна подписывает с МАГАТЭ отдельное соглашение о контроле за всей своей мирной ядерной деятельностью, в основу которого кладется типовое соглашение. Задачами такого соглашения являются:
— Контроль всей мирной ядерной деятельности с целью недопущения переключения значимых количеств расщепляющихся материалов на военные цели. При этом зна-
чимые количества определены МАГАТЭ следующим образом — 8 кг плутония и 25 кг урана с обогащением свыше 20%. Такие материалы называются материалами прямого использования, так как они могут использоваться для изготовления ядерного оружия без дополнительного обогащения или трансмутации.
— Наблюдение. Эта задача сводится к отслеживанию баланса ядерного материала. Каждая страна представляет данные о начальном количестве ядерного материала, который используется в мирных целях в данной стране, и МАГАТЭ должна отслеживать, чтобы соблюдался баланс этого материала.
Так, если есть ядерный материал, из которого делают топливные элементы для атомных электростанций, то целью МАГЭТЭ будет просчитать его дальнейшее использование и результаты на выходе. МАГАТЭ располагает хорошими возможностями проведения анализа материала, химического и физического. Агентство имеет под Веной мощную аналитическую лабораторию, которая может определять состав любого ядерного расщепляющегося материала. Также в МАГАТЭ есть система дистанционного наблюдения за объектами, передающая по телесвязи данные с того или иного ядерного хранилища или установки.
— Сохранение. Данный пункт предусматривает пломбирование контейнеров с целью исключения несанкционированного доступа к ядерным материалам [11].
Таким образом, конечной целью МАГАТЭ было сделать независимый вывод о том, что переключение значимых количеств расщепляющихся материалов с мирных целей на военные отсутствует.
Эта система контроля довольно длительное время считалась эффективной, однако в течение 1990-х годов в ее работе неоднократно происходили сбои. В Северной Корее и Ираке были обнаружены незаявленные ядерные объекты. Кроме того, исключение ЮАР из МАГЭТЭ привело к созданию в этой стране ядерного оружия, о котором Агентству известно не было [7]. Соответственно, в настоящее время странами-участ-никами ДНЯО разрабатывается новая усовершенствованная система, которая практически внедряется с начала 2000-х годов. В 1997 г. был разработан типовой дополнительный протокол к соглашению в связи с ДНЯО, и начался процесс индивидуального подписания дополнительных протоколов между МАГАТЭ и каждой страной, который обеспечивает более свободный доступ инспекторов МАГАТЭ в те места, которые они посчитают необходимым посетить.
Кроме того, государства берут на себя обязанность представлять более подробную документацию на строительство новых ядерных объектов еще на этапе их проектирования. Допускается возможность проведения необъявленных инспекций в том случае, если у МАГАТЭ возникают какие-либо сомнения [11].
Соответственно, новые ядерные государства поставлены в ситуацию, когда сотрудничество с МАГАТЭ предполагает присоединение к ДНЯО на общих условиях и в перспективе должно означать их отказ от ядерного оружия по примеру ЮАР, сделавшей это в 1992 г. При этом Индия с Пакистаном наиболее заинтересованы в МАГАТЭ, членство в котором позволит им сотрудничать в области ядерных технологий с наиболее развитыми странами. Израиль, формально отрицающий наличие ядерного оружия, напротив, заинтересован в Агентстве значительно меньше. В то же время действующие участники ДНЯО не готовы предоставить ни одной новой ядерной державе полноценный ядерный статус, притом что и США, и Россия заинтересованы в их вовлечении в процесс нераспространения ядерного оружия.
Следует признать, что ни США, ни Россия фактически не признали ядерный статус Пакистана и Индии. Так, в 1998 г. индийское руководство приняло решение о проведе-
нии в стране ядерных испытаний, которые и были осуществлены (всего было взорвано пять ядерных устройств). Пакистан «симметрично» ответил на это осуществлением аналогичных испытаний, в ходе которых было взорвано шесть ядерных боезарядов [4]. Первоначально реакция США на действия Индии была очень жесткой: были введены экономические санкции против Дели. Ядерные испытания привели к ухудшению отношений между Индией и КНР, а в экспертном сообществе стали все чаще звучать мнения, что Индия и Пакистан могут обменяться ядерными ударами. Однако впоследствии Вашингтон инициировал активный двусторонний диалог и консультации по этому вопросу и с Дели, и с Исламабадом, причем отказ двух стран включиться в ДНЯО этому никак не воспрепятствовал. Затем в эту работу включилась и ООН. В конечном счете это привело к тому, что США признали Индию как ядерную державу, а согласно индийско-американскому договору от 2006 г., согласились сотрудничать с Индией в области атомной энергетики. В настоящее время Индия активно взаимодействует с так называемой Группой ядерных поставщиков, с нее сняты все санкции, и она является одним из крупнейших получателей экономической помощи от США на борьбу с терроризмом. Пакистанское руководство стремится добиться от США таких же уступок в ядерной области, а также в вопросах обеспечения региональной безопасности, как и Индия.
Необходимо признать, что Договор о нераспространении не может обеспечить равные условия и доступ всех стран мира к реализации программ мирной ядерной энергетики и в то же время обеспечить гарантии безопасности для неядерных стран. Вместо универсальных для всех принципов в ядерной сфере пока господствуют частные интересы, а зачастую и двойные стандарты. Большие сложности возникают и с выполнением ст. 6 ДНЯО, в которой говорится, что главным средством прекращения ядерного распространения и гонки вооружений должен являться переговорный процесс. В результате возникает почти парадоксальная ситуация: Индия и Пакистан, уже разработавшие и испытавшие свое ядерное оружие, оказались (с точки зрения оценок и реакции мирового сообщества на эти шаги) в гораздо более привилегированном положении, чем Иран и Северная Корея.
Исходя из вышеизложенного, в рамках рассматриваемой проблемы можно выделить несколько групп интересов и путей решения проблемы. Во-первых, цель уже существующих ядерных держав — не допустить создания прецедента, позволяющего другим достигнуть своего статуса. В то же время они молчаливо признают их и заинтересованы в сотрудничестве с новыми обладателями ядерного оружия именно в рамках договора. При этом ни Пакистан, ни Израиль, ни Индия участниками договора никогда не являлись, соответственно, и не нарушали его положений. В сложившихся условиях представляется рациональным молчаливое признание Индии, Пакистана и Израиля в качестве ядерных государств в обмен на принятие ими определенных обязательств в ядерной сфере. Такими обязательствами могут быть:
— не наращивание имеющихся ядерных вооружений;
— Индия и Пакистан могут присоединиться к договоренностям о прекращении производства расщепляющихся материалов в военных целях;
— Индия и Пакистан также могли бы объявить вслед за членами ядерного клуба о не размещении ядерных боезарядов на беспилотных летательных аппаратах;
— Индия и Пакистан могли бы присоединиться к соглашению официальных ядерных государств о принятии коллективных мер по локализации (сведению к минимуму) последствий применения террористами ядерного оружия и других видов ОМУ; если такое соглашение будет носить открытый характер для присоединения других
государств, не исключено, что к этому соглашению может присоединиться и Израиль.
Фактически речь идет о создании условий, при которых Индии, Пакистану и Израилю дается возможность официально участвовать в работе ядерного клуба без формального повышения их статуса до уровня официальных ядерных держав. Однако все зависит от того, удастся ли вовлечь этих нечленов ДНЯО настолько глубоко в режим нераспространения, насколько позволяет их статус, например посредством предоставления прав наблюдателей или права голоса в рамках Договора при осуществлении контроля над экспортом оружия или в соглашениях об обеспечении безопасности хранения боеголовок и специальных расщепляющихся материалов.
Литература
1. Денисов В. И. Ядерный кризис на Корейском полуострове: возможные пути урегулирования // Дип. академия МИД России. Ин-т актуальных междунар. проблем. М., 2003. С. 89-96.
2. Договор о нераспространении ядерного оружия (Женева, 1 июля 1968 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1970. № 14.
3. Ефремов А. Е. Европа и ядерное оружие. М.: Международные отношения, 1974.
4. Кучин Н. Индия и Пакистан стали ядерными державами // Новое время. 1998. №52.
5. Масуд Т. Ответы на вызовы распространения в Южной Азии // Мир и согласие. 2007. №2.
6. Сотников В. И. Ядерная проблема в индийско-пакистанских отношениях (вторая половина XX — начало XXI в.) / Ин-т востоковедения РАН; МГИМО(У) МИД России. М., 2003.
7. Стенограмма лекции В. И. Рыбаченкова, состоявшейся 25 апреля 2002 г. в Московском физико-техническом институте для слушателей курса «Стратегические вооружения и проблемы безопасности».
8. Тамилин А. Ядерная бедность // Независимая газета. URL: http:// ng.ru/ world/ 2001-06-22/6_necessity.html
9. Тимербаев P. M. Россия и ядерное нераспространение 1945-1968. М., 1999.
10. Федоров Ю. Ядерный фактор в мировой политике XXI века // Pro et Contra. Осень 2002. Т. 7, №4. С. 57-71.
Статья поступила в редакцию 18 июня 2009 г.
