CC BY
35
Социология
Рамис ХАЙДАРОВ
ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МОНОПРОМЫШЛЕННОМ ГОРОДЕ
В настоящее время в нашей стране идет реформа местного самоуправления.
С 2006 г. к реализации положений федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полностью перешли 47 субъектов Федерации, в том числе Республика Татарстан.
С января 2007 года к ним добавились еще десять субъектов. Переходный период до 1 января 2009 года позволяет остальным субъектам Федерации выбрать оптимальные сроки и модели перехода к системе местного самоуправления. В связи с тем, что старая система организации местного самоуправления уже не существует, а новая еще только формируется, местные органы власти оказались в неопределенной ситуации. При этом становление местного самоуправления идет крайне сложно и противоречиво. В ходе реализации реформы возникают новые проблемы в организации деятельности местных органов власти в новых условиях.
хаидаров
Рамис
Рамилович — Центр
перспективных
экономических
исследований
Академии наук
Республики
Татарстан
Нижнекамск — один из крупнейших городов республиканского подчинения, история развития которого связана со строительством крупнейшего не только в России, но и во всей Европе нефтехимического комплекса, предназначенного для переработки нефти и газа. Муниципальное образование «Город Нижнекамск» входит в состав Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан.
Как жители Нижнекамска относятся к реформам в системе местного самоуправления? Уровень поддержки реформ, проводимых в системе местного самоуправления в Республике Татарстан горожанами до муниципальной реформы, составлял 47%, в ходе реализации реформы увеличился ненамного — всего на 6%. Число неопределившихся по-прежнему остается очень высоким, даже в ходе реализации муниципальной реформы — 36%, что показывает выжидательную позицию горожан в ожидании итогов муниципальной реформы, а также демонстрирует только декларированную поддержку реформ в системе местного самоуправления при отсутствии соответствующих ценностей.
Между тем большинство россиян (61%) не знают, что в настоящее время в ряде регионов России идет подготовка к реформе местного самоуправления, а в других регионах она уже началась. Таковы данные ВЦИОМа на основании результатов опроса, проведенного в середине декабря 2005 года в 46 регионах, знают о реформе 36% опрошенных1.
Согласно аналитической записке Счетной палаты Российской Федерации2 в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в субъектах Федерации активно формируется необходимая нормативно-правовая база. Структурирующими стали
1 Ничего не вижу, не слышу и не знаю. «Управа», 2006, № 2, стр. 70
2 Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Использование средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в I квартале 2006 года», «Государственная власть и местное самоуправление», 2006, № 9, стр.37
44___________________________ВЛАСТЬ_______________________08’2007
законы по формированию органов местного самоуправления, установлению границ муниципальных образований, вопросам разграничения собственности, порядку решения вопросов местного значения, реформированию межбюджетных отношений. Региональное законодательство приведено в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации.
В целом татарстанским парламентом было подготовлено около 40 законопроектов, касающихся разграничения, делегирования полномочий, бюджетирования органов местного самоуправления, установления границ муниципальных образований. В основном решены вопросы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в области здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, образования, социального обслуживания, загса, молодежной политики и т. д. Финансовое обеспечение переданных органам местного самоуправления государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов субвенций из регионального фонда компенсаций.
Впереди — выработка оптимальной схемы взаимоотношений муниципальных образований с республиканскими органами власти, отлаживание механизма распределения полномочий, корректировка бюджетного и налогового законодательства. Последнее особенно важно, поскольку расчеты показывают, что тех местных налогов и сборов, которые определены в федеральном законодательстве, пока явно недостаточно для обеспечения полноценной жизнедеятельности подавляющего большинства муниципальных образований1. Так, поступления в бюджет Нижнекамского муниципального района снизились, это объясняется тем, что произошли изменения в межбюджетном распределении налога на имущество: доля бюджета муниципального района, равная в предыдущем году 50%, в 2006 году сошла к нулю. Перераспределение не в пользу местного бюджета произошло и по некоторым другим видам налогов.
1 Мухаметшин Ф. X. От нашей активности и последовательности зависит будущее республики. Ф. X. Мухаметшин. Республика Татарстан, 2006, 1 июля, стр. 2
Наличие прочных экономических основ местного самоуправления, являющихся одновременно и средством улучшения качества жизни населения муниципальных образований, и источником повышения эффективности самой муниципальной экономики, делает местное самоуправление по-настоящему действенным инструментом разрешения муниципальных проблем. Но на данный момент экономические основы местного самоуправления пока не получили должного развития, что нашло отражение в крайней ограниченности муниципальной налоговой базы.
Как известно, весь 2004 г. в Российской Федерации многие муниципальные образования старались получить статус городского округа, а субъекты Федерации
— найти законные основания для отказа им в этом. Переход с 1 января 2006 года Республики Татарстан к муниципальной реформе вновь высветил эту проблему. Советник президента Российской Федерации С. Самойлов отмечает, что «муниципальный район — это форма организации жителей сельского района. Городской округ — это организация жизни тех городских поселений, экономический потенциал которых позволяет им выполнять и государственные, и собственные полномочия»2. Так, удельный вес промышленного комплекса Нижнекамска в общем объеме Республики Татарстан составляет 25%, что больше, чем в г. Набережные Челны и г. Казани. Нижнекамск является горо-дом-донором.
Законодательное закрепление полного перечня вопросов местного значения (и поселения, и муниципального района) за городским округом позволяет предполагать его большую самостоятельность во взаимоотношениях с субъектом Федерации. Городской округ имеет право расширения полномочий за счет передачи им государственных полномочий и соответствующих финансовых ресурсов на их реализацию. Кроме того, в отличие от городского поселения в составе муниципального района городской округ имеет несравнимо большие правовые возможности для принятия решений о направ-
2 Самойлов С. В городские округа можно «загнать» 80% населения: Но будет ли этот абсурд адекватен реальности. С. Самойлов. «Муниципальная власть», 2004, № 5, стр. 15
08’2007______________________ВЛАСТЬ_____________________________45
лениях развития собственного муниципального образования и расходования бюджетных средств1. Городские округа и муниципальные районы выгодно отличаются от поселений по степени эффективности, а их главы демонстрируют гораздо более высокие показатели влиятельности, сплоченности и вовлеченности в значимые социальные сети2. Как показал ход реализации муниципальной реформы, объем собственных полномочий может зависеть от финансовых возможностей муниципального образования. Принцип «Много денег — много полномочий» должен стать основным при перераспределении полномочий3.
Сегодня городское население представлено в представительном органе Нижнекамского муниципального района: два депутата от города — наравне с сельскими поселениями, хотя именно город является определяющим звеном и в формировании бюджета, и в других вопросах. В результате объективно получается, что сельские депутаты решают вопросы городского здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства.
При придании городскому поселению Нижнекамска статус городского округа перечень вопросов местного значения увеличится с 20 до 27, что позволит наиболее эффективно решить вопросы местного значения.
Таким образом, город-донор с огромным промышленным потенциалом, имеющий ярко выраженный потенциал роста в рамках Нижнекамского промышленного округа, должен обладать статусом городского округа.
Одним из основных путей развития, становления системы местного самоуправления является широкое вовлечение населения в управление местным сообществом в различных организационных
1 Шереметьева Э. О ходе реформы местного самоуправления (Доклад президента Конгресса муниципальных образований Российской Федерации). «Муниципальная власть», 2005, № 1, стр. 8
2 Нечаев В. Д. Функционирование двухуровневых моделей территориальной организации местного самоуправления в РФ (на примере Воронежской и Орловской областей). В. Д. Нечаев. Политические исследования. 2006, №3, стр. 119
3 Овсянников С. Реформа местного самоуправления: алгоритм действий региональной власти: проблемы и перспективы. С. Овсянников, А. Брежнев, С. Зюзин. «Муниципальная власть», 2006 № 1, стр. 63
формах, посредством которого решаются вопросы местного значения. Поэтому одной из важнейших задач, решаемых в ходе проведения муниципальной реформы в стране, является проблема вовлечения населения в осуществление местного самоуправления.
Оценивая возможности своего участия в различных формах самоуправления, горожане отмечают в первую очередь наиболее известные пассивные формы участия: местный референдум (до начала реформ —30%, в ходе реализации реформы — 35%), муниципальные выборы (21% и соответственно 45%), собрания граждан (21 и 32%). Проведенные опросы показали, что доля населения, желающая участвовать в пассивных формах осуществления населением местного самоуправления, стала больше, чем до начала муниципальных реформ в Республике Татарстан.
В такой эффективной форме непосредственной демократии, как правотворческая инициатива граждан, считают приемлемым свое участие всего 12% горожан до начала реформы, а в ходе реализации реформы уже несколько меньше
— всего 11%. Отсюда следует, что жители города слабо представляют себе возможности правотворческой инициативы и ее роль, ибо пока реальных шагов по ее внедрению не предпринято.
Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения могут проводиться публичные слушания. В публичных слушаниях готовы участвовать до муниципальной реформы 14%, в ходе реализации реформы — уже 17% горожан. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется Положением о публичных слушаниях, который был принят решением Совета Нижнекамского муниципального района от 13 октября 2006 г. № 48. 1 марта 2007 года состоялись публичные слушания по обсуждению проекта Генерального плана города Нижнекамска. В ходе обсуждения секретариатом публичных слушаний зарегистрировано 16 письменных и 36 устных предложений по проекту Генерального плана города. Большинство предложений связано в первую очередь с вопросами загрязнения окружающей среды, улучшения экологической обстановки в промышленной зоне. Хотя на этих публичных слушани-
46___________________________ВЛАСТЬ_______________________08’2007
ях горожане участвовали очень пассивно, постепенно идет процесс вовлечения населения в такую форму осуществления местного самоуправления, как публичные слушания.
В такой форме участия в местном самоуправлении, как опрос граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, готовы участвовать до проведения муниципальной реформы 20%, в ходе реализации реформы — 28% горожан. Произошел, как видим, заметный рост на 8%. При этом надо подчеркнуть, что нормативно-правовой акт о порядке назначения и проведения опроса, который принимается городским Советом, пока еще не принят.
Форму обращения в органы местного самоуправления до проведения муниципальной реформы выбрали 21%, в ходе реализации реформы — 23% горожан. Между тем результаты исследования в 2005 году показали, что только 14% жителей города обращались в администрацию города и территориальные советы общественного самоуправления, а также в среднем по городу 23% к своим депутатам в течение предыдущего срока их полномочий.
Такую форму самоуправления, как территориальное общественное самоуправление, выбрали для себя до проведения муниципальной реформы 15%, в ходе реализации реформы — 9% горожан. Произошло снижение, так как территориальное общественное самоуправление на уровне микрорайонов города оказалась формально «пристегнутым» к местному самоуправлению, но фактически
— лишенным финансовой базы и возможности влиять на принятие публичновластных решений.
Большинство людей с самого начала не интересуются никакими органами власти, в том числе местными. До проведения муниципальной реформы 12%, в ходе реализации реформы 13% горожан ни в какой форме не будут участвовать в местном самоуправлении. Но только до того момента, пока что-то в деятельности властей не изменится. Ожидания жителей по поводу органов власти довольно низки, им это не интересно до тех пор, пока не появится какая-то услуга, которая заинтересует многих.
Еще 3% горожан сами отметили такую форму участия в местном самоуправлении, как контроль исполнения решений, принятых местными органами власти, нежели самим совместно с муниципальными властями решать проблемы города.
В Великобритании, как пишет директор Института социологических исследований MORI (Market and Opinion Research International) Бен Пейдж, за последние 5 лет органы местной власти делают многое, чтобы вовлечь людей в свою работу, стать более открытыми и подотчетными общественности1. Правда, сами граждане не хотят очень плотно участвовать в такой работе. По его словам, лишь 26% говорят, что они хотели бы иметь больше возможностей, высказывать свое мнение о работе совета и предоставляемых им услугах, которые он считает самыми озлобленными на власть агрессивными людьми. По данным Бена Пейджа, жители меньше всего довольны работой того органа власти, в деятельность которого хотели бы быть вовлечены. Другими словами, люди скорее готовы сделать что-то сами, чем ждать, пока это сделает муниципалитет.
Это подтверждается и нашими исследованиями. Так, участвовать в работе органов местного самоуправления города изъявили желание до проведения муниципальной реформы 21%, в ходе реализации реформы число их увеличилось до 31%, другими словами, если исходить из высказываний Бена Пейджа, недовольство горожан деятельностью местных органов власти возросло.
Несмотря на достаточное количество организационных форм осуществления местного самоуправления, закрепленных в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вовлеченность граждан в жизнь местного сообщества находится на невысоком уровне.
Причинами этого с одной стороны — является отсутствие достаточной информации о различных формах участия населения в осуществлении местного самоуправления, с другой — отсутствие уверенности в собственной способности влиять на решения органов местного
1 Пейдж Б. Связи с общественностью: мифы и проблемы. Чем больше жителей знают о работе власти, тем лучше к ней относятся. Б. Пейдж. «Муниципальная власть», 2005, № 2, стр. 79
08’2007______________________ВЛАСТЬ_____________________________47
самоуправления, также патерналистские отношения населения к местным проблемам.
Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления развития в стране, переход к новой конституционной модели местного самоуправления явно затянулся. До сих пор местные органы власти не готовы к систематическому взаимодействию с населением и не практикуют активизацию местного сообщества для участия в осуществлении местного самоуправления. На практике не всегда реализуются права граждан на участие в делах местного сообщества. Самоорганизация граждан отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества.
Дотационный характер экономики многих муниципальных образований есть фактор, препятствующий эффективному становлению этого института в России. Сдерживает развитие местного самоуправления также низкий статус тех муниципальных образований, которые являются городами-донорами и где имеется огромный промышленный
потенциал для экономического роста. Муниципальные образования ощущают недостаток финансовых средств, не решен до конца вопрос заинтересованности местных органов власти в развитии территории, создании органами местного самоуправления благоприятного климата для развития малого и среднего бизнеса.
Поэтому на муниципальном уровне целесообразно завершить процесс принятия нормативно-правовых актов по правотворческой инициативе граждан, а также по опросу граждан для активизации процесса участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Одним из основных путей развития, становления системы местного самоуправления является широкое вовлечение населения в управление местным сообществом в различных организационных формах, посредством которого решаются вопросы местного значения и удовлетворяются потребности населения в муниципальных услугах.
Также на федеральном и республиканском уровнях целесообразно укрепление финансового положения муниципальных образований, упорядочение межбюджет-ных отношений, формирование источников стабильных и постоянных доходов местных бюджетов, повышение ответственности органов местного самоуправления за свое финансовое благополучие.
