CC BY
12Библиографические ссылки
1. Документ официально опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
2. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М. : «Эксмо», 2010. [Электронный ресурс]. Доступ из ИПО «Гарант».
3. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 36, ст. 3633.
4. Указ Президента РФ от 04 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» // САПП РФ, 1994, № 6, ст. 436.
5. Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 17, ст. 2546.
References
1. Dokument oficial'no opublikovan ne byl (The document has not been officially published). Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tant Pljus».
2. Kommentarij k Konstitucii Rossijskoj Federacii (Commentary on the Constitution of the Russian Federation), pod red. V.D. Zor'kina, L.V. Lazareva. M. : «Jeksmo», 2010. [Electronic resource]. Dostup iz IPO «Garant».
3. Sobr. Zakonodatel'stva Ros. Federatsii (Collection of Legislation of the Russian Federation). 2000. No. 36, st. 3633.
4. Ukaz Prezidenta RF ot 04 fevralja 1994 g. № 236 «O gosudarstvennoj strategii Rossijskoj Federacii po ohrane okruzhajushhej sredy i obespecheniju ustojchivogo razvitija» (Decree of the President of the Russian Federation of February 4, 1994, No. 236 «On the State Strategy of the Russian Federation for the Protection of the Environment and Ensuring Sustainable Development»), SAPP RF, 1994, № 6, st. 436.
5. Ukaz Prezidenta RF ot 19 aprelja 2017 g. № 176 «O Strategii jekologicheskoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda» (Decree of the President of the Russian Federation of April 19, 2017 № 176 «On the Strategy of Ecological Safety of the Russian Federation for the period until 2025»), Sobr. Zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2017. No. 17, st. 2546.
Дата поступления: 20.11.2017 Received: 20.11.2017
УДК 349.6
ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ ДВУХУРОВНЕВОЙ СИСТЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ЕНИКЕЕВ Зуфар Иргалиевич
доктор юридических наук, профессор, Председатель Конституционного Суда Республики Башкортостан, Конституционный Суд Республики Башкортостан, г. Уфа, Россия. E-mail: ksrb@bashkortostan.ru
В статье автор рассказывает об истории становления двухуровневой системы экологического законодательства, рассматривает направления ее совершенствования. Обращает внимание на возникающие правовые коллизии
THE PROBLEMS OF DEVELOPING THE TWO -TIER ENVIRONMENTAL LEGISLATIVE SYSTEM
ENIKEEV Zufar Irgalievich
Doctor of Law, Professor, Chairman of the Constitutional Court of the Republic of Bashkortostan, the Constitutional Court of the Republic of Bashkortostan, Ufa, Россия. E-mail: ksrb@bashkortostan.ru
In the article, the author tells about the history of establishing the two-tier environmental legislation, considers the ways of its improvement. He highlights the arising legal conflicts between federal legislative acts and the acts of the Rus-
между федеральными нормативными актами и актами субъектов федерации, отмечает важность четкого разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов. По мнению автора, учреждение института полномочных представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в Государственной Думе явилось бы одним из важных шагов по установлению двухуровневой системы экологического законодательства. Условием реализации и важнейшим компонентом региональной экологической политики является наличие собственной нормативно-правовой базы регионального уровня, а для дальнейшего совершенствования системы экологического законодательства Республики Башкортостан необходимо организовать соответствующие научные исследования.
Ключевые слова: двухуровневая система, экологическое законодательство, предметы совместного ведения, правотворчество субъектов, совершенствование системы, соотношение федеральной и региональной законодательных систем.
sian Federation's subjects, points out the practical importance of the clear delimitation of matters of jurisdiction and authority between the government bodies of the Federation and the subjects. According to the author, the establishment of the institution of authorized representatives of the Russian Federation's subjects in the Russian Federation's State Duma could be one of the most important steps in the establishment of truly federative relations in the country. It is necessary to unite efforts of the Federation's subjects in the law-making activity of the country's Parliament. The author focuses on the fact that the condition of realization and the most important component of the regional ecological policy is the existence of the legal framework of the regional level and it is necessary to organize relevant scientific research for the further improvement of the system of environmental legislation of the Republic of Bashkortostan.
Key words: two-tier system, environmental legislation, matters of joint jurisdiction, subjects' law-making, correlation of federative and regional legislative systems.
Создание двухуровневой системы законодательства на руинах жестко централизованного государства объективно сопровождалось довольно большим количеством правовых коллизий, нестыковок, прямых противоречий между федеральными нормативными актами и актами субъектов федерации. Например, только за 9 месяцев 2001 года Прокуратура Российской Федерации опротестовала 78 законов и других актов нормативного характера Республики Башкортостан. Анализ данных протестов позволяет сделать следующие выводы. Многие правовые акты действительно вторгались в компетенцию федерального центра. Объяснение этому явлению лежит, прежде всего, в политической плоскости. Такая практика, следует отметить, явилась ответной реакцией политической элиты Башкортостана на высказывания многих видных политических деятелей России в начале 90-х годов за губернизацию страны. Первоначально Башкортостан на конституционном уровне за собой закрепил довольно большой объем прав и полномочий, который был скорректирован при подписании Приложения к Федеративному договору от Республики Башкортостан и заключении Договора между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. Например, предусмотренный в Конституции Республики Башкортостан институт амнистии не был отнесен к предмету ведения Республики Башкортостан, и поэтому при внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан 3 ноября 2000 года он был исключен из текста Конституции. Все не соответствующие названному Договору положения также были исключены из текста Конституции Республики Башкортостан. Во-вторых, часть законодательных актов являлись документами переходного периода от административно-командной системы к демократическому обществу. Законодательство Республики Башкортостан в период перехода к рыночной экономике, который сопровождался всеобщей приватизацией, смог предотвратить расхищение государственной собственности Башкортостана и развал экономики. Естественно, законы по ряду своих положений отличались от федеральных. По мере стабилизации экономики данные законы Республики Башкортостан были приведены в соответствие с федеральным законодательством. В-третьих, законы Республики Башкортостан, принятые в развитие положений Договора между Российской Федерацией и Республикой Баш-
кортостан, были опротестованы Прокуратурой как противоречащие законодательству Российской Федерации и отменены Государственным Собранием Республики Башкортостан. К таковым относятся следующие законы: «О прокуратуре Республики Башкортостан», «О Верховном Суде Республики Башкортостан», «О Высшем арбитражном суде в Республике Башкортостан», «О статусе судей в Республике Башкортостан», «О международных договорах Республики Башкортостан», «О порядке помилования лиц, осужденных судами Республики Башкортостан», Арбитражный процессуальный кодекс Республики Башкортостан и др.
В-четвертых, эволюция политики федерального центра в сторону унитаризации приводит к тому, что многие положения законодательных актов субъектов федерации, недавно органично вписывавшиеся в общую правовую систему страны, стали выглядеть как сепаратистские с точки зрения новейшего федерального законодательства. В качестве примера можно привести федеральный закон «О гражданстве». Данный закон в редакции 1991 года в отличие от редакции 2001 года, позволял иметь гражданство и республикам. В-пятых, несогласованность двух законодательных систем возникла в связи с опережающим правотворчеством субъектов Федерации по предметам совместного ведения. До вступления в силу Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [1] вопрос о наличии или отсутствии у субъекта Федерации права издавать законодательный акт до принятия соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения прямо не был решен в Конституции Российской Федерации и потому считался дискуссионным. Впервые норма (ч. 2 ст. 12) вышеназванного закона юридически закрепила право опережающего правотворчества субъектов Федерации, хотя фактически это явление уже существовало. Нерешенность значительного числа вопросов на федеральном уровне вынуждала субъекты Российской Федерации к самостоятельному правотворчеству. Так, были приняты законы «О профессиональных союзах в Республике Башкортостан», «О государственной службе в Республике Башкортостан», «О муниципальной службе в Республике Башкортостан», «Об Уполномоченном Республики Башкортостан по правам человека в Республике Башкортостан» и др.
Сейчас Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в п. 2 ст. 26.3. полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. 5 ст. 26.3). Вышеназванный федеральный закон регламентирует участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Согласно статье 26.4. проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Такие проекты после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты. Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. Опыт работы по представлению законопроектов от имени Государственного Собрания Республики Башкортостан в Государственную Думу Российской Федерации подсказывает о необходимости объединения усилий субъектов Федерации в законотворческой деятельности парламента страны. Зачастую большинство депутатов Государственной Думы Российской Федерации отвергают разумные,
разработанные в строгом соответствии с Конституцией страны законопроекты по предметам совместного ведения, представленные субъектами Федерации, особенно республиками. В этих условиях учреждение института полномочных представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Российской Федерации, как нам представляется, явилось бы одним из важных шагов по установлению подлинно федеративных отношений в стране.
В-шестых, институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции Российской Федерации) имманентно вызывает коллизии между двумя уровнями законодательных систем. По данному кругу вопросов Государственной Думой Российской Федерации взят курс на детальное регулирование, не оставляющий субъектам Федерации какую-либо возможность на правотворчество для решения тех или иных вопросов с учетом региональных, экологических, экономических и других особенностей. На многие инициативы субъектов Федерации при регулировании вопросов по предметам совместного ведения приносится протест Прокуратурой, работники которой воспитаны в духе единообразного понимания и восприятия законов. В своих протестах прокуроры добиваются текстуального совпадения законов субъектов Федерации с федеральными законами. К примеру, 5 июля 2001 года прокурором Республики Башкортостан [2] был принесен протест на отдельные нормы закона Республики Башкортостан «Об образовании», где он требовал привести текст преамбулы данного закона в соответствие с текстом аналогичного федерального закона, хотя по смыслу оба текста совпадали. Зачастую по протесту прокурора из законов «выплескиваются» те нормы, положения и институты, которые были рецептированы из правовых систем развитых государств и адаптированы к законодательству субъектов. К примеру, из экологического кодекса Республики Башкортостан по протесту прокурора от 14 апреля 2000 года был исключен институт «воздействие на окружающую среду» (environmental impact statement), заимствованный из экологического законодательства США [2]. Данный институт ставит надежный правовой заслон против загрязнения природной среды уже на стадии проектирования технологий, предприятий и тех или иных преобразований. Он показал свою высокую эффективность, и по этой причине данный институт экологического права в настоящее время заимствован почти всеми странами Европы и Японией. Таким образом, приведение под один знаменатель законодательства субъектов Федерации и Федерации не всегда оправдывает себя на практике.
Суды общей юрисдикции также должны быть освобождены от рассмотрения дел о соответствии региональных законов федеральным законам. В случае обнаружения несоответствия регионального закона федеральному, на наш взгляд, суды вправе, по принципу конкурирующего законодательства, применить тот закон, который лучше защищает (гарантирует) права и свободы гражданина и человека. А если же региональный закон принят по предметам исключительного ведения Федерации, суды обязаны применять федеральный закон. Данный подход естественен и по отношению к федеральному закону, если он принят по предметам ведения субъектов Федерации. В таких случаях суды общей юрисдикции вправе информировать законодательные органы и конституционные (уставные) суды как Федерации, так и субъектов с целью приведения их законов в соответствие с Конституцией Российской Федерации. И, как нам представляется, региональные нормативные акты могут быть объектом оценки с точки зрения соответствия конституциям республик и уставам областей, краев только конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Безусловно, предварительно необходимо основные законы субъектов приводить в соответствие с принципами, содержащимися в Конституции Федерации. В целом проблема соотношения федеральной и региональных законодательных систем сегодня имеет важное практическое значение. На данном этапе она может быть решена на уровне отраслевого законодательства. В этом направлении довольно активно работают специалисты в области экологического права. Так, Н.М. Бородавкина, рассматривая вопрос соотношения федерального экологического законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, считает, что при их формировании «центральное место должна занимать забота о людях» [3, с. 16]. Э.М. Маликова на основе исследования практики применения федерального и республиканского экологического законодательства приходит к выводу, что «охрана природы осуществляется лучше тогда, когда правоприменительные органы основывают
свои решения на республиканских законах, где учтены местные условия. Ориентация же на общероссийские нормативно-правовые акты высокой эффективности не дает» [4, с. 17].
Иногда в тексте федерального закона содержится нормативное положение общего характера со специальным указанием на то, что оно может быть конкретизировано и дополнено законодателем субъекта Российской Федерации. В юридической литературе предлагается разделять понятия «конкретизация» и «дополнение» следующим образом. Конкретизация подразумевает развитие уже существующего нормативного положения, более детальное его изложение, закрепление комплекса необходимых мероприятий по реализации предписаний данной нормы, а также определение источников финансирования. Дополнение же - право принятия нормативных решений, которые отсутствуют в федеральном законодательстве, право устанавливать в конкретных регионах дополнительные социальные гарантии и льготы за счет средств местного бюджета, например, с целью стимулирования наиболее важных для данного региона отраслей.
Отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, сложившиеся традиции федерализма и механизмы нахождения компромиссов являются источниками противоречий между законодательными системами Федерации и ее субъектов. При этом необходимо иметь в виду, что федерализм в области правотворчества в России развивается совсем недавно, равно как и в целом законодательство правового, демократического и федеративного государства, и поэтому законодательство как любой развивающийся объект не может не иметь противоречий.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны быть приняты федеральные законы либо в виде основ законодательства, либо в виде общих принципов и в соответствии с ними - законы субъектов Федерации. Практически общие принципы и основы законодательства как разновидность федерального закона уже используются (например, приняты Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Лесной кодекс Российской Федерации" от 04.12.2006 N 200-ФЗ). Таким образом, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации наиболее оптимальным все же будет принятие законов в виде общих принципов либо основ законодательства на федеральном уровне, кодексов и законов на уровне субъектов Российской Федерации. Только через такую схему можно сохранить действительно совместную сферу ведения. Отметим, что в настоящее время принцип консенсуса введен в отношении законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Учитывая тенденцию централизации Российского государства на современном этапе, установление принципа консенсуса в отношении законов по предметам ведения Российской Федерации, на наш взгляд, не представляется возможным в обозримом будущем. Поэтому сейчас представляется целесообразным субъектам Федерации активно работать по предметам совместного ведения и накапливать опыт по совместному правотворчеству. Проблема совершенствования системы законодательства Республики Башкортостан сводится не только к оптимизации ее соотношения с аналогичным законодательством Российской Федерации, но и к устранению собственной внутренней противоречивости. Сказанное проиллюстрируем на примере развития экологического законодательства Республики Башкортостан. Практика применения законов в области охраны природы в Республике Башкортостан показывает, что между различными нормативными актами имеются существенные противоречия. Несмотря на обилие уже принятых в Республике Башкортостан нормативно-правовых актов природоохранного назначения, система природоохранного законодательства Республики Башкортостан пока еще на стадии становления. Для дооформления всего природоохранного законодательства в завершенное единство в Республике Башкортостан, на наш взгляд, необходимо разработать и принять по меньшей мере следующие нормативно-правовые акты: закон «О финансировании природоохранных мероприятий»; закон «О кредитовании и налоговых льготах в области охраны окружающей природной среды»; закон «Об охране природы в сельском хозяйстве»; закон «О зонах чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия в Республике Башкортостан»; закон «О стратегии выхода Республики Башкортостан из экологического кризиса»; закон «Об одноразовых компенсациях жертвам экологического бедствия»; положение «О государственном контроле за охраной окружающей
природной среды и использованием природных ресурсов»; положение «О порядке ведения государственного природного кадастра»; положение «О статистике и порядке информации населения о состоянии окружающей среды»; и др. Всё это показывает, что условием реализации и важнейшим компонентом региональной экологической политики является наличие собственной нормативно-правовой базы регионального уровня. Необходимость ее создания предопределяется обязанностью региональных органов власти обеспечивать экологическое благополучие соответствующих территорий, что невозможно без надлежащей правовой основы.
Таким образом, для создания совершенного, отвечающего современным требованиям природоохранного законодательства Республики Башкортостан необходимо скрупулезно проанализировать каждый принятый закон, а также продуманно подходить к разрабатываемым проектам законов и других нормативно-правовых актов. При этом следует добиваться согласованности нормативно-правовых актов Республики Башкортостан по вертикали с нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а также по горизонтали со всеми другими правовыми актами Республики Башкортостан, действующими на данный момент. Сказанное относится и к другим отраслевым законодательным системам Республики Башкортостан. Объем компетенции органов власти регионального уровня по регулированию экологических отношений прямо зависит от федеративной политики государства, подверженной в последние годы динамичным изменениям. Для дальнейшего совершенствования системы законодательства Республики Башкортостан необходимо организовать соответствующие научные исследования. Только в соединении усилий научных и практических работников в области права и законодательной деятельности Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан можно будет принять отвечающие требованиям практики и безупречные в правовом отношении нормативные акты.
Библиографические ссылки
1. Федеральный закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ (ред. от 20.05.2002) "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
2. Текущий архив Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан.
3. Бородавкина Н. М. Правовое регулирование экологических отношений в субъектах Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 1999.
4. Маликова Э. М. Экологическое законодательство Республики Башкортостан : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 1995.
References
1. Federal'nyi zakon ot 24.06.1999 N 119-FZ (red. ot 20.05.2002) "O printsipakh i poryadke razgrani-cheniya predmetov vedeniya i polnomochii mezhdu organami gosudarstvennoi vlasti Rossiiskoi Fed-eratsii i organami gosudarstvennoi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii" (Federal Law No. 119-FZ of 24.06.1999 (as amended on 20.05.2002) "On the principles and procedure for the delimitation of the subjects of jurisdiction and authority between the bodies of state power of the Russian Federation and the state authorities of the subjects of the Russian Federation).
2. Tekushchii arkhiv Gosudarstvennogo Sobraniya - Kurultaya Respubliki Bashkortostan (The current archive of the State Assembly - the Kurultai of the Republic of Bashkortostan.).
3. Borodavkina N. M. Pravovoe regulirovanie ekologicheskikh otnoshenii v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii (Legal regulation of ecological relations in the subjects of the Russian Federation), avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Ufa, 1999.
4. Malikova E. M. Ekologicheskoe zakonodatel'stvo Respubliki Bashkortostan (Ecological legislation of the Republic of Bashkortostan), avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Ufa, 1995.
Дата поступления: 20.11.2017 Received: 20.11.2017
