CC BY
180
7.ПРОБЕЛЫ В ПРАВЕ, МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В УСЛОВИЯХ РАЗВИВАЮЩЕГОСЯ МИРОВОГО ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Горбунова Ольга Николаевна, доктор юридических наук, профессор Московской государственной юридической академии, почётный работник высшего профессионального образования РФ.
Аннотация: статья посвящена значению норм финансового права для ликвидации последствий мирового финансового кризиса. В ней рассмотрены вопросы общей теории финансового права, необходимость совершенствования образования в данной области, предложен текст разделов Закона ««О финансах», а также сделан анализ предложений Президента РФ Д.А.Медведева в рамках 20-ки и ШОС.
Ключевые слова: финансовый кризис, бюджет, регулирование, распределение доходов, образование.
THE PROBLEMS OF THE PERFECTION OF FINANCIAL LAW IN CONDITIONS OF THE WORLD FINANCIAL CRISIS
Gorbunova Olga Nicolaevna, LLD, professor of the Moscow State Law Academy.
Annotation: The article devotes to a meaning of Financial Law for liquidation of the consequences of the world financial crisis, touches the significance of the perfection the education at this district, proposes the text of the divisions of the Law “About The Finances” and, perfectly, analyses the suggestions of President of Russia D.Medvedev in the framework of the 20 Countries and Shanghai Cooperation Organization. Keywords: financial crisis, budget, regulation, income distribution, education.
Эта статья пишется в условиях развивающегося глобального финансового кризиса. На наших глазах рушатся рынки валют и рынки ценных бумаг. Средства массовой информации постоянно информируют нас о том, что в связи с падением валютных и фондовых бирж рушатся финансовые системы всех стран участников рынка, и это отрицательно сказывается на развитии экономик всех стран. К сожалению, это объективный процесс, которому, наверное, могут противостоять только продуманные и согласованные усилия всех заинтересованных сторон -стран-участниц рынка, благосостояние которых зависит друг от друга. Однако сегодня ни лидеры
стран участников глобального рынка, ни международные финансовые институты не могут предложить конкретных мер немедленного выхода из кризиса. «Всё это нуждается в коллективном разуме» - писала Российская газета 27 октября 2008 г. (с. 3). 15 ноября в США прошёл международный Саммит 20 государств, где были выработаны принципы, которые должны быть положены в основу борьбы с мировым финансовым кризисом. Все они предполагают, как минимум, усиления контроля за происходящими процессами, прежде всего, повышения транспо-рентности и подотчётности, в частности, к компаниям будет предъявлено требование полного раскрытия их финансовых условий; во-вторых, укрепление качественного регулирования; в-третьих, обеспечение согласованности финансовых рынков, в частности, через обмен информацией; в-четвёртых, укрепление международного сотрудничества; в-пятых, реформирование международных финансовых организаций. На наш взгляд, очень интересные и во многом учтённые в общей декларации предложения сделал наш Президент Д.А. Медведев: во-первых, принципы реформирования институтов должны быть зафиксированы в формате международных соглашений; во-вторых, надо создать компетентные институты по разрешению экономических споров; в-третьих, все страны участницы должны придерживаться общих требований в сфере бюджетной и денежнокредитной политики, особенно те, чьи валюты являются резервными; в- четвёртых, изменить подходы к рейтинговым агентствам и оффшорным зонам, в том числе с помощью гармонизации национальной отчётности.1
Нам кажется, что, в первую очередь, следует обратить внимание на один из основных из этих принципов - это повышение транспорентности и подотчётности в финансовой деятельности мирового сообщества, так как в рыночной экономике деньги и финансы всегда будут служить всеобщим эквивалентом и будут выполнять функции платежа, обмена, накопления, а также быть источником информации.
В этой связи, следует, наверное, обратить внимание на два серьёзных теоретических момента: первое - это положение о том, что нет лучшего способа управлять государством, чем управлять с помощью денег, другого лучшего способа управлять демократическим государством с рыночной экономикой человечество ещё не придумало. Действительно, перераспределение финансовых ресурсов в виде денег как в одной отдельно взятой стране, так и в глобальном мире ведёт либо к поддержанию развития той или иной области деятельности общества и государства, либо, если ресурсов не хватает, к стагнации экономики как в отдельно взятой стране, так и в целом в мире, развивающемся в условиях глобального рынка. Следует учитывать, что управление с помощью денег и управление финансами это не одно и то же, хотя это два взаимозависимых и взаимоувязанных процесса.
Управление с, помощью денег - это: во-первых, аккумуляция денежных средств как в государстве в целом, так и у каждого субъекта хозяйства через финансовую систему (бюджет, кредит, рынок ценных бумаг, децентрализованные денежные фонды); во-вторых, это правильное, целенаправленное и рациональное расходование государством и субъектами хозяйствования денежных средств в различных направлениях в соответствии с задачами и функциями государства. Направляя денежные потоки в том или ином направлении, расходуя денежные фонды
1 Российская газета. 2008. 17 октября.
на те или иные цели в большем или меньшем объёме, государство содействует развитию той или иной области деятельности или, наоборот, может реально повлиять на её сокращение. Например, если государство увеличивает бюджетное финансирование или даёт налоговые или таможенные преференции на производство или реализацию тех и или иных товаров или услуг, то, во-первых, именно в этой области будут развиваться предприятия и инновационные производства, а с ними и социальная сфера, они будут стабильно работать и развиваться, так как на это им отпускаются достаточные деньги; а, во-вторых, капитал обязательно начнёт перетекать именно в ту область хозяйства, которая поддерживается государством. Если же сократить бюджетное финансирование или увеличить налоговое бремя на какую либо деятельность, то это может привести к её свёртыванию. Ни одна задача, стоящая перед демократическим государством с рыночной экономикой не может быть выполнена без аккумуляции на данном направлении необходимых денежных ресурсов. Этой деятельностью занимаются все без исключения органы государства и общества, которые накапливая, получая и расходуя денежные средства непосредственно достигают целей, для которых они образованы. Оттого сколько реальных денег получит каждый субъект управления хозяйством и как сможет наиболее полно и рационально им распорядиться, и в то же время, как каждый субъект - участник данных правоотношений сможет справиться с обязанностью правильно отчислить налоги государству и расплатиться по кредитам, зависит благополучие каждого субъекта участника государственно-общественного хозяйства, благополучие каждого человека и в целом благополучие всего государства и общества.
Управление же финансами - это система органов государства и их компетенция. Так органы власти общей компетенции, такие как Федеральное собрание и Правительство, формируют проект бюджета по доходам и расходам и принимают Закон о Федеральном бюджете на текущий год и Планируемый период. Органы специальной компетенции - министерство финансов, казначейство, непосредственно составляют проект бюджета и осуществляется администрирование по его исполнению. Банковская система государства, через которую проходит вся физическая масса денег в государстве, независимо от того, что это ЦБ РФ или коммерческие банки, и независимо от формы принятых расчётов (наличная, безналичная, электронная) непосредственно обеспечивает накапливание фондов денежных средств и движение потоков денежных средств. На эти же органы возложено осуществление государственного финансового контроля и финансового мониторинга. Но так как финансы - категория очень сложная и подвергнута больше чем всякая другая экономическая категория отрицательным воздействиям с разных сторон, где очень большую роль играет человеческий фактор, то в государстве существует ещё ряд финансово-контролирующих органов, структуру которых государство постоянно совершенствует и уточняет их полномочия. Однако главный из них это специальный конституционный контролирующий орган - Счётная палата, образуемая Советом Федерации и Государственной Думой для
осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101 Конституции РФ).2
Таким образом, именно государство играет решающую роль в управлении финансами и в управлении с помощью денег, а государственное влияние и управление -это влияние правовое. Сейчас можно с уверенностью сказать, что в условиях сегодняшнего дня особое внимание должно быть уделено изучению нормам финансового права, которые составляют определённую систему (она очень сложна и многофункциональна, в самом общем виде, это бюджет, налоги, расходы, банки). В свою очередь, эта система входит в общую правовую систему государства. Эти нормы права будут совершенствоваться и развиваться, охватывая всё больше и те общественные отношения, которые до сих пор относились к чисто рыночным и в основном регулировались нормами гражданского и хозяйственного права. Так, до последнего времени считалось, что рынок ценных бумаг регулируется только рыночными механизмами. Однако в условиях глобального финансового кризиса во всём мире признаётся, что и в этом секторе финансовых отношений необходимо государственное влияние. Несомненным откликом на вызов времени является принятие 13 октября 2008 г. Федерального закона «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации», а также принятие 27 октября 2008 г. Федеральных законов «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 г.» и «О внесении в Федеральный закон «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и ст. 12 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» где в федеральном законе от 13 октября 2008 г. регулируются вопросы предоставления кредитов Внешэкономбанком «организациям, удовлетворяющим требованиям, установленным в соответствии с настоящей статьёй, кредиты (займы) в иностранной валюте для погашения и (или) обслуживания кредитов (займов), полученных этими организациями до 25 сентября 2008 г. от иностранных организаций» На эти цели за счёт депозитов ЦБ РФ во Внешэкономбанке (ВЭБ) размещено 50 млрд. долларов США по ставке, превышающей на 1 процентный пункт ставку ЛИБОР в долларах США сроком на один год (ст. 2). Там же могут быть размещены на депозиты средства фондов национального благосостояния на общую сумму не более 450 млрд. рублей по ставке 7% годовых в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (ст. 4). В ст. 5 этого же федерального закона закреплено, что ЦБ РФ предоставляет Сберегательному банку РФ субординированные кредиты (займы) без обеспечения на общую сумму, не превышающую 500 млрд. рублей на срок до 31 декабря 2019 г. включительно по ставке 8% годовых. В Федеральном законе от 27 октября установлены дополнительные меры по предотвращению банкротства банков, где большую роль должны сыграть ЦБ РФ и государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», которым предоставлено право осуществлять меры по предупреждению банкротства банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов физических лиц. Запрещается участие ЦБ РФ в капиталах кредитных организаций и другие положения.3 Государство именно таким способом на законодательном уровне при помощи перераспределения имеющихся в государстве финансовых ресурсов создаёт условия для поддержания устойчивости отечественной финансовой системы, а это даст возможность сохранить
2 Степашин СВ. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006
3 Росс газ 2008. 14 октября; 2008. 28 октября.
нормальное развитие экономики и социальных процессов. Таким образом, мы имеем дело с влиянием государства на рыночную экономику с помощью норм финансового права. Совершенствуя и развивая нормативную базу в области финансовой деятельности государства, мы осуществляем государственное руководство рыночной экономикой, без чего невозможно нормальное развитие экономики, что признано сейчас во всём мировом сообществе.
Каким же образом государство может усовершенствовать существующую финансовую систему и влиять на неё? Для ответа на этот вопрос следует, наверное, обратиться к вопросам теории финансового права. Одна отрасль права отличается от другой отрасли права предметом и методом правового регулирования. По предмету и особенностям метода правового регулирования финансовое право в системе российского права занимает самостоятельное место. Для определения предмета регулирования и установления границ этой отрасли права имеются определённые критерии. Главным из них является то, что финансовое право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства. Это деятельность по аккумуляции, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Нормы финансового права всегда связаны с регулированием отношений по поводу распределения общественного продукта и национального дохода в денежной форме.
По методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд, совпадает с административным правом - тот же метод властных предписаний, неравенство субъектов правоотношений, где одной из сторон обязательно является государство. Однако в административно-правовом регулировании присутствует элемент властно-субъективного предписания, элемент усмотрения и даже волюнтаризма. В то время как финансовые отношения - это специфические отношения, в основе которых лежат объективные экономические законы и закономерности и специфика которых диктует необходимость применения особого подхода к регулированию этих отношений, так как за каждой нормой финансового права кроется её экономическое содержание и поэтому метод усмотрения здесь не приемлем и не может иметь место.
Предмет регулирования, являясь определяющим признаком для любой отрасли права, в данном случае - это финансовая система государства, являющаяся феноменом экономики и отражающая все происходящие в государстве и обществе процессы, а также влияющая на них - накладывает особый отпечаток на метод правового регулирования финансовых отношений. Административно-императивный способ регулирования здесь используется только в целях аккумуляции, перераспределения и использования фондов денежных средств. Особенно ярко это проявляется при налоговом администрировании. Чтобы утвердить бюджет по доходам и расходам, обеспечить нормальное движение и использование денежных потоков, в конце концов, влиять на финансовый рынок, государство занимается, в первую очередь, очень специфической бюджетной деятельностью, которая реально обеспечивается налоговой и банковской деятельностью, что регулируется целым блоком специальных
законов, основанных на Конституции РФ - Бюджетном и Налоговом кодексах, банковском и валютном законодательстве и т.д. Использование этих законов в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности обеспечивает правовые гарантии проявления прямых, и обратных связей в государственном управлении, что делает эту деятельность прозрачной и содействует саморегулированию и самонастройке всей иерархии систем, составляющих государство. Учитывая, что финансы являются лучшим информационным источником, административный метод воздействия должен здесь использоваться с большой осторожностью, чтобы не исказить экономической сущности данных отношений.
Конечно, финансовое право взаимодействует с другими отраслями права. В основе финансового права лежат нормы Конституции Российской Федерации, в статьях которой закреплены как принципы финансовой деятельности государства, так и статьи прямого действия, являющиеся базой текущего финансового законодательства в государстве (ст. 57; п. «ж» и «з» ст. 71; п. «и» ст. 72; ч. 5 ст. 102; п. 3 ст. 104; ст. 106 и др.). Конституционные положения служат основой текущего финансового законодательства. В то же время отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, внутренних финансов предприятий, в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования, наконец, товарноденежные отношения в их чистом виде соответственно регулируются нормами гражданского и предпринимательского права. Финансово-правовой аспект регулирования части этих отношений определяется следующими обстоятельствами: а) выполнением функции мобилизации денежных средств; б) направлением этих средств согласно нормативным актам на решение задач и осуществление функций государства; в) определением условий возникновения указанных денежных отношений, их изменения и прекращения; г) определением функций органов государства в кредитно-расчётной сфере по обеспечению повседневного финансового слежения и контроля, т.е. контроля рублём за всей государственной деятельностью. Именно с помощью финансов возможно осуществление глобального финансового мониторинга во всех сферах деятельности государства, так как финансы, как уже было сказано, служат лучшим информационным источником.
Таким образом, финансы пронизывают всю деятельность государства и общества и определённым образом регулируют взаимоотношения государства и гражданина, так гражданин получает государственные денежные преференции из финансовых фондов государства при своём рождении, затем, достигнув определённого возраста, начинает работать и платить налоги, а затем получает государственную пенсию. Все эти выплаты делаются государством из определённых фондов денежных средств, то - есть из финансовой системы. Ещё М.И. Пискотин писал, что: «Любые сколько-нибудь значительные мероприятия по развитию децентрализации в области управления не могут иметь успеха, если они не сопровождаются мероприятиями в финансовой сфере»4. От себя добавим, что вообще начать какую-либо деятельность и достигнуть в ней успеха абсолютно в любой области - будь это развитие производства, сельского хозяйства, образования, культуры, здравоохранения, науки, независимо от того само государство будет в этом участвовать или крупный, средний или малый бизнес, ни одно действие не будет осуществимо без выделения доста-
4 Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М.: Наука, 1994 С. 227
точного объёма денежных средств. Они могут быть получены из разных источников: за счёт бюджета, кредита или собственных накоплений, но в целом аккумуляция этих средств будет регулироваться, прежде всего, нормами финансового права. Финансы как кровеносная система пронизывают всю систему государства и общества, именно через них осуществляется самая тесная связь - общества, государства и гражданина. Законы, регулирующие эту деятельность, являются одними из самых сложных, так как они принимаются на стыке двух наук - экономики и права, в частности, финансового права. Финансовые отношения регулируются целым блоком очень сложных и объёмных законов Так, специального взаимозависимого изучения требуют Бюджетный и Налоговый кодексы, знания которых совершенно необходимы для успешной юридической практики. Законы эти следует изучать в их взаимодействии с банковским и другим финансовым законодательством. Причём значимость этих знаний повышается в связи с дальнейшим развитием рынка. Развивающийся мировой финансовый кризис ещё раз показывает, как необходимы специалисты в данной области права.
В связи с изложенным вызывает, по меньшей мере, недоумение, когда при разработке планов обучения специалистов - юристов Минобрнаукой из основного плана - программы подготовки специалистов юристов финансовое право отнесли к дисциплинам факультативным. Следует учесть, что в подготовке юристов -финансистов и так до сих пор, ещё с эпохи социализма, существует большой пробел и специалистов финансового права сейчас в стране крайне недостаточно. Это произошло из-за известной недооценки марксистко-ленинской теорией роли финансов и денег в развитии государства и общества, отрицания рыночных механизмов развития и тем более экономико-государственного влияния на эти процессы. Кафедры финансового права, которые должны быть основой для развития науки финансового права и подготовки специалистов в этой области, до сих пор имеются только в ведущих Московских вузах, таких как МГУ, МГЮА и некоторых отраслевых академиях, а также в некоторых центрах субъектов федерации, таких как Саратов и Екатеринбург. В основном по стране таких кафедр нет, а, следовательно, нет и достаточной подготовки кадров для работы в данной области права. Но не может быть квалифицированного юриста, борца с коррупцией, хозяйственника, работника правоохранительных органов, если он не знает, что такое бюджет, налоги, расходы бюджета, роль банков в накоплении и перераспределении денежных потоков и других институтов финансового права, как они формируются, какую роль в государственном управлении играют, мы уж не говорим о злоупотреблениях в этой области, составляющих основной массив хозяйственных преступлений, которые регулируются уже уголовным правом.
Если заниматься системным анализом процесса обучения, а в основе его, как и в основе всякого системного анализа лежат логика и диалектика, то система обучения должна основываться на системе отраслей права, где, на наш взгляд, должны изучаться теория и история государства и права; затем должно изучаться конституционное право, так как конституционные принципы лежат в основе всех отраслей права, а многие из статей Конституции яв-
ляются статьями прямого действия, о чём уже писалось. Затем должно изучаться административное право, которое изучает и регулирует систему органов государства и их компетенцию. Кстати, в основе организации органов государства и государственного управления также лежат объективные закономерности. Для того чтобы реально соблюдались принципы, заложенные в Конституции, а органы государства эффективно реально и полностью выполняли свои функции необходимо после административного права изучать финансовое право, регулирующее финансовую систему, в которой реально аккумулируются денежные средства государства и общества, которые и дают возможность выполнить государству стоящие перед ним реальные задачи. Особенно яркий пример можно привести, рассматривая вопросы подготовки страны к Олимпиаде 2014 г. Только при условии нормального и рационального перераспределения и использования денежных средств в государстве, что можно сделать исключительно при помощи норм финансового права, возможно успешное осуществление строительства олимпийских объектов. Затем в соответствии с системным анализом в программе должно располагаться гражданское право, так как оно тесно связано с финансовым правом. Дело в том, что деньги, являясь всеобщим эквивалентом, несомненно, обслуживают и гражданский оборот. Отчасти они в соответствии с ГК РФ являются имуществом частных и юридических лиц (например, капитал, полученный в денежной форме в результате наследования; сбережения гражданина или юридического лица в банке). Они глобально обслуживают весь товарно-денежный оборот как внутри страны, так и за рубежом. Однако денежные фонды государства, его финансы образуются за счёт отчислений от имущества частных и юридических лиц, происходит отчуждение и изменение формы собственности, из частной собственности в государственную или общественную. В результате весь Гражданский имущественный оборот, включая деньги, регулируется нормами гражданского права и процесса, и метод регулирования здесь применяется исключительно диспозитивный. Деньги, аккумулируемые в фонды государства и общества и составляющие финансовую систему, регулируются публичным финансовым правом, и нормы этого права, имеющие императивный характер, не могут быть заменены никакими другими нормами.
Конечно, нет юриста без знания уголовного права и процесса. Дальше юрист должен быть фундаментально подготовлен по международному праву, особенно актуальны эти знания сейчас в условиях глобального финансового кризиса. Затем по значимости идёт трудовое право, так как с ним связан каждый гражданин нашего общества. Затем обязательно к изучению экологическое право, так как сохранность экологии - это условие сохранения жизни всей планеты. И затем уже должны изучаться другие отрасли права, знания которых также необходимы любому юристу, но которые могут изучаться в связи или в контексте других отраслей права. Финансовое право как отрасль права состоит из финансово-правовых институтов. Здесь возможно и более крупное деление - на подотрасли права. Центральное место среди них занимают нормы бюджетного права, закрепляющие построение бюджетной системы государства, регламентирующие доходы и расходы всей бюджетной системы и каждой её составной части, а также нормы, регламентирующие бюджетный процесс, Бюджет и внебюджетные фонды - это централизованные фонды денежных средств, образуемые за счёт доходов, основой которых являются налоги.
Рассматривая развитие человеческого общества, мы неизбежно приходим к выводу о том, что оно является
саморегулирующейся системой. Развиваясь, оно начало осуществлять вначале простой товарообмен, затем появилось денежное обращение. Затем общество через систему государственных органов стало считать свои доходы и расходы и, что очень важно, не только произведённые, но и предполагаемые на следующий год. Таким образом, оно изобрело инструмент своего саморегулирования в виде финансового плана, которым, несомненно, является бюджет. Причём процесс этот произошёл глобально во всех цивилизованных странах.
Анализ налогового законодательства в отрыве от бюджетного права бесперспективен, так как и небольшие, и очень большие налоги по разным причинам не смогут достаточно пополнить доходную часть бюджета: если ставки налогов будут невелики, то и сумма, собираемая в бюджет, будет недостаточной, если же ставки налога будут очень велики, то налоги не будут собираться, так как налогоплательщики будут уклоняться от уплаты. Что и происходит сейчас, т.е. налоговое законодательство, являясь неотъемлемой частью финансового права, должно развиваться в тесной связи и взаимозависимости с бюджетным законодательством.
При анализе налоговой деятельности государства также следует не забывать, что потоки денежных средств, аккумулируемых в государстве в форме налогов - это не только реальный способ получить денежные ресурсы в бюджеты всех уровней, но и наличие, и использование лучшего информационного источника, так как налоги - это реальная экономика, поэтому их установление, аккумуляция и перераспределение - способ осуществления прямых и обратных связей в государстве и получения государством сигналов из всех сфер деятельности об успешном или менее успешном их функционировании.
До сих пор управляющее воздействие осуществлялось в основном через централизованные финансы и «жёстко» через прямые связи происходил по существу процесс реализации управленческих решений, в основном, без привлечения информации о фактическом состоянии объекта управления в данный момент и внешних условий его функционирования. Практически то же происходит и сейчас при распределении бюджетных средств, когда достаточной информации об их использовании не поступает, или она поступает искажённая, или с опозданием. В результате, мы имели кризис неплатежей, резко и опасно дестабилизирующих жизнь общества. Кроме того, на наших глазах происходит процесс перераспределения средств государством, посредством которого государство влияет экономическими методами на последствия финансового кризиса. Однако деньги, выделенные государством банкам по Законам от 13 и 27 октября, не доходят до коммерческих банков вовремя и, к сожалению, не все идут в реальную экономику.
В государстве уже поставлен вопрос о переходе от управления процессом бюджетной деятельностью к управлению её результатами. Однако процесс этот происходит очень медленно, так как он касается в основном расходов государства в целом и бюджета, в частности, делает эту деятельность прозрачной, что, видимо, не всём в государстве выгодно.
Банковская система и финансовое право - эти же логические, диалектические и системные законо-
мерности проявляются в регулировании всей кредитнобанковской сферы. Следует иметь в виду, что вся физическая реальная масса денег находится в банке. В банках аккумулируются как централизованные, так и децентрализованные фонды денежных средств. Государство заинтересовано использовать эти деньги с пользой для всего общества, направить денежные потоки в нужном направлении. В связи с этим, банковская система состоит из двух уровней - ЦБ РФ и коммерческие банки, где роль ЦБ РФ является направляющей и ведущей, так как, будучи государственным конституционным органом, ЦБ РФ действует в интересах государства. Поэтому нормы, регулирующие банковскую систему в целом, а также непосредственно регулирующие деятельность ЦБ РФ носят публичный характер и относятся к финансовому праву. Конечно, внешне они походят на нормы административного права, так как имеют императивный характер. Однако уже было сказано, что административное предписание носит часто волевой, а иногда и волюнтаристский характер: императивная же норма финансового права обязательно отражает экономическую реальность.
С появлением коммерческих банков основная физическая масса денег по наличному и безналичному расчётам находится на их расчётных счетах. Однако их деятельность контролируется и отчасти регулируется ЦБ РФ. Взаимоотношения банков с клиентами регулируются нормами гражданского права также как и внутри банковская деятельность. У государства имеются и должны совершенствоваться правовые рычаги контроля за деятельностью коммерческих банков, что и осуществляется путём выдачи лицензий и проведения аудиторских проверок. Контроль и отчасти регулирование деятельности коммерческих банков со стороны ЦБ РФ - область финансово-правового регулирования, цель - оказать содействие решению общегосударственных задач. Не следует также упускать из виду, что сейчас все расчёты в государстве осуществляются через ЦБ РФ, а конкретно - через расчетно-кассовые центры (РКЦ) Нет лучшего способа проследить, как накапливаются, перераспределяются и тратятся деньги в государстве, чем через банковскую систему в целом. Можно возразить: коммерческие банки ведут свои операции приватно, сохраняя коммерческую тайну. Однако развивающаяся система контроля, мониторинга и аудита, как со стороны ЦБ РФ, так и налоговых органов способна дополнить картину финансовых потоков.
Огромное влияние на развитие всей экономики и социальных процессов имеет (или оказывает) эмиссионное право Центробанка. Эмиссия денег влияет в целом на процесс функционирования и развития фондов денежных средств на уровень инфляции и валютный обмен. Вообще деньги и денежное обращение, а также ценообразование являются предметом изучения финансового права, так как только с их помощью может развиваться рыночная экономика.
Децентрализованные фонды денежных средств, являющиеся составной частью государственных финансов в целом, - это доходы хозяйствующих субъектов, это ресурсные фонды государства и общества. В бюджет посредством налогов привлекается лишь часть их доходов, другая часть доходов остаётся в их непосредственном распоряжении. Следует иметь в виду, что если финансы предприятия федеральной и муниципальной форм собственности могут рассматриваться в целом как децентрализованные фонды государства, то финансы предприятий частных форм собственности должны анализироваться и рассматриваться под углом зрения возможностей государственного воздействия на них со-
всем с иных позиций. Прежде всего, следует иметь в виду, что это ресурсовые фонды государства, и, значит, именно из них пополняются все иные финансовые фонды государства и общества.
Рассматривая внутриотраслевые фонды денежных средств, важно изучать не только их связи с бюджетом и другими централизованными фондами, но и взаимозависимости между собой. Именно постоянный мониторинг прямых и обратных связей между хозяйствующими субъектами делает эту область финансовой деятельности прозрачной. Совершенствование законодательства в данном направлении призвано обеспечить эффективное саморегулирование посредством финансов внутрихозяйственных систем. Для финансового права важны также и такие институты, как страхование, государственный кредит, и, как показала практика, во весь рост встаёт вопрос о государственном регулировании рынка ценных бумаг.
Как видим, вся финансовая система регулируется нормами финансового права. Однако видно, что взаимосвязанные между собой институты финансового права регулируются большим количеством разных законов, которые, конечно, объединяются общими конституционными правовыми принципами, но принятые в разное время и регулирующие разные звенья финансовой системы они иногда не только не отражают правозависимости друг от друга, но иногда используют для характеристики одних и тех же явлений разную терминологию, а иногда даже противоречат друг другу
Учитывая всеобъемлющую и всепроникающую роль финансов, назрела необходимость закрепить общие принципы, лежащие в основе финансовой деятельности, в Федеральном законе «О финансах».
Учитывая неоднократные высказывания Президента РФ Д.А. Медведева: «Право выше всего» надо считать, что работа над совершенствованием законов одна из важнейших задач государства. Думается, что этот закон должен быть доктринальным, т.е. не содержать норм прямого действия, хотя это не исключается, а закреплять общие принципы функционирования финансовой системы и каждого её института в отдельности. Разработка нового закона позволила бы урегулировать общие принципы функционирования финансовой системы страны в целом. Дало бы общее толкование терминов, используемых как в финансовом праве, так и в других отраслях права и, что самое важное, в экономике. Дала возможность проследить через финансы прямые и обратные связи в процессе развития экономики на основании общих экономико-политических и правовых принципов. Закрепление в законе обязанность прослеживать прямые и обратные связи в финансовой деятельности государства, сделало бы эту деятельность прозрачной и служило инструментом в борьбе с коррупцией.
Автором уже делались предложения по проекту такого закона. Актуальность этого предложения ещё более возрастает в настоящее время в связи с развитием рынка и задачами государства по управлению рынком в связи с развивающимся мировым финансовым кризисом Вот что пишет известный учёный, доктор юридических наук, профессор С.В. Запольский, «Нередко создаётся впечатление, что законодатель вообще не ощущает единства финансового права и ведёт противоречивую деятельность
«поинститутно». Иначе невозможно объяснить отсутствие сквозных понятий и категорий даже для родственных нормативных актов, разрабатывающихся и принимавшихся в одно и то же время, как, например, Налоговый и Бюджетный кодексы. Ещё менее заметны внутриотраслевые связи между удалёнными друг от друга институтами, такими как страховое право и, скажем, бюджетное право. В этом аспекте наблюдается полная разинтегри-рованность, и можно даже сделать вывод: законодатель не считает финансовое законодательство и финансовое право чем-то агрегатированным»5. Данное высказывание ещё раз подтверждает, суждение автора о том, что назрела необходимость принятия такого закона.
Закон о финансах должен состоять из двух частей: в первой части или его преамбуле должны закрепляться основные теоретические положения, лежащие в основе финансово-правового регулирования и, прежде всего, должна быть отражена, закреплена в законе, оснащена единым толкованием вся терминология, используемая законодателем в области финансовой деятельности, где бы термины, как уже писалось, понимались единообразно, будь это другие отрасли права или экономика.
Именно в преамбуле закона должно быть закреплено положение о том, что через финансовую деятельность осуществляются прямые и обратные связи в государственном управлении, и именно они делают финансовую деятельность государства прозрачной и являются основой для осуществления тотального финансового контроля и мониторинга, а, следовательно, служат инструментом в борьбе с коррупцией.
Затем должны идти разделы особенной части закона, которые должны регулировать:
1. централизованные финансы, где должны быть сконцентрированы нормы, регулирующие бюджетную систему и централизованные внебюджетные фонды, и закреплено по меньшей мере пять принципов:
а) обязательное ежегодное принятие Закона о бюджете Российской Федерации, о каждом бюджете бюджетной системы и внебюджетных фондах до начала текущего года, и установлена ответственность органов (их руководителей, чиновников аппарата) за нарушение сроков принятия;
б) строгая регламентация порядка внесения изменений по доходам и расходам в централизованные фонды в течение года и указание органа, наделённого правом принятия соответствующих решений. Это даст возможность адресно бороться с коррупцией, так как затруднит изменение финансовых показателей по воле чиновника, даже самого высокого ранга;
в) указание на конкретные материальные последствия в связи с выделением любого централизованного ассигнования. Так, выделение средств на сельское хозяйство должно иметь своей целью увеличение производства соответствующей продукции, развитие фермерства и т.д. Выделение средств для финансирования зон экологических катастроф должно повлечь за собой их фактическую реабилитацию и т.д.;
г) условиями выделения ассигнований из централизованных фондов денежных средств должен стать учёт стартовых условий субъектов Федерации, с одной стороны, а с другой - обеспечение равного уровня жизни для населения на всей территории государства;
д) в законе следует обязательно закрепить положение о том, что ассигнования как из бюджетной системы, так и
5 Дискуссионные вопросы теории финансового права: Монография / СВ. Запольский. М., 2008. С. 84.
из других централизованных фондов должны осуществляться строго по срокам, так чтобы они могли быть наиболее рационально использованы в хозяйстве. Чтобы не было такого положения, что государство, например, выделяет средства сельскому хозяйству на ГСМ и горючее для успешного проведения посевной, а они поступают только в третьем квартале текущего года, то есть когда пора уже собирать урожай. Такие случаи почти система и в других отраслях хозяйства. Финансы и деньги это наиболее подвижная категория экономики и государственного управления, они легче всего перемещаются в пространстве и во времени, они могут перечисляться не только быстро, но даже почти мгновенно и только безответственность чиновников разного ранга неурегулированность таких правил в законе приводят к серьёзным пробелам в государственном управлении.
Следует обратить внимание на то, что закрепление в законе о финансах общих принципов по отдельным направлениям финансовой деятельности не только не противоречит кодификации бюджетного или налогового законодательства, а только послужит совершенствованию уже действующих правовых актов. В частности, поможет исключить имеющиеся в них повторы и противоречия.
2. Финансы хозяйствующих субъектов. Сюда можно включить :
а) нормативное регулирование кругооборота денежных фондов предприятий и предпринимателей, их взаимосвязи с бюджетной и налоговой системами, внебюджетными фондами и между собой;
б) все децентрализованные фонды как ресурсо-вые накопления в обществе, из которых пополняются все другие фонды, а поэтому они должны рассматриваться в качестве составных частей финансовой системы в целом, а их правовое регулирование - быть увязанным с регулированием всех других звеньев этой системы.
3. Налоги. Законодательство о налогах в настоящее время весьма громоздко и противоречиво, что отрицательно влияет на экономику и социальное развитие. В разделе о налогах, в Законе о финансах можно было бы закрепить следующие принципы налогообложения:
а) налоги в сумме не должны превышать научноопределённого предела в изъятии при были или дохода плательщика. При этом, их ставки могут повышаться лишь до тех пор, пока все изъятия в сумме продолжают стимулировать развитие производства, но не в видут к его стагнации, не говоря уже о его резком спаде;
б) законодательство о налогах непременно должно -быть стабильным, налогоплательщику следует заранее знать, каким изъятиям из своего дохода он может быть подвергнут в течение года, что в конечном итоге приведёт к экономической и социальной стабилизации;
в) взимание налогов должно быть всеобщим. Это уже зафиксировано в ст. 57 Конституции РФ: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщика, обратной силы не имеют»;
г) Закон о налоге должен быть понятным и хорошо прописывать правила и, возможно, даже «технологию» уплаты налога. Если по этим причинам закон не отвечает требованиям, Государственная Дума
должна его отклонить или внести соответствующие поправки в процессе обсуждения;
д) законодательство о налогах должно быть справедливым, а именно: налоговые нормы должны учитывать экономическое положение гражданина так, чтобы при увеличении его доходов он платил бы пропорционально больший налог. Однако здесь законодатель не должен скатиться до уравниловки, так как следует учитывать, что субъект, работающий лучше, получает большую прибыль; это вознаграждение за его труд, предприимчивость и даже риск, и нельзя допустить, чтобы эта прибыль полностью перераспределялась, в том числе и тем членам общества, которые работают хуже. При разработке данного раздела Закона о финансах следует помнить как о стимулирующей, так и о дестимулирующей функции налога.
4. Четвёртый раздел должен быть посвящен в целом расходам государства, куда входят как бюджетные расходы, так и расходы хозяйства в целом. Этому разделу должно быть уделено особое внимание, так как именно недостаточная регламентация, регулирование и ответственность за реальное расходование в государстве потоков денежных средств, порождает коррупцию. Именно законы и нормативные акты по расходам государства должны подвергаться особой экспертизе на их коррупционность. На что неоднократно указывает Президент.
Это, прежде всего, противодействие «откатам» при получении бюджетных средств, которые случаются даже при финансировании государственного заказа. Хотя схемы таких откатов довольно сложны, государство, используя возможности мониторинга прямых и обратных связей при движении потоков денежных средств, имеет возможность получать сигналы об их использовании, реагировании на них, то есть управлять конечным результатом.
Не доходят деньги до бюджета и по другим направлениям деятельности. Так, при перерегистрации юридических лиц процедура эта используется не для пополнения средств бюджета и развития среднего и малого бизнеса, а широко используется в стране чиновниками - коррупционерами для смены собственника. Вместо простой платной процедуры перерегистрации юридического лица, деньги от которой поступают в соответствующий бюджет, работающему в нормальном правовом поле собственникам, предлагают тендер, в котором якобы равную роль играет как новый претендент, так и бывший владелец. При этом, не учитывается, что владелец это помещение часто сам построил, отремонтировал, успешно по избранному направлению, нужному государству эксплуатировал. За взятки чиновникам, проводившим тендер, помещение получает тот, кто больше заплатил, причём это не плата в бюджет, а непосредственная оплата услуг устроителям. Примеров по стране можно привести много.
5. Кредитование и расчёты. В этом разделе Закона целесообразно:
а) детально регламентировать назначение кредитного механизма в части организаций, ведущих денежные расчёты, непосредственно осуществляющих контроль и слежение рублём.
Находясь в постоянной связи между всеми сферами жизнедеятельности государства посредством денег, банки выступают как сложный субъект - участник многих правоотношений (гражданско-правовых, административноправовых и др.), но основная роль банков, как субъектов финансового права, заключается в аккумуляции, перераспределении и использовании фондов денежных средств;
б) в Законе следует закрепить двух уровневую банковскую систему, возглавляемую ЦБ РФ. Разграничив функции ЦБ РФ и коммерческих банков с целью обеспечения своевременного накопления и расходования бюджетных средств и средств централизованных внебюджетных фондов для бесперебойного функционирования государства. Здесь очень важно закрепить принципы и условия, согласно которым государственные бюджетные и внебюджетные средства в настоящее время перераспределяются не только через систему Казначейства, но и систему Центробанка и коммерческие банки. Здесь следует подробно урегулировать процесс прохождения бюджетных средств через коммерческие банки. Это следует сделать для того, чтобы коммерческие банки вовремя перечисляли средства в реальную экономику и не использовали эти средства для получения собственной прибыли. Здесь, наверное, очень важно определить правовой статус тех банковских работников, которые имеют дело с бюджетными и иными государственными средствами. За операции по этим средствам они должны нести повышенную ответственность. Это упорядочит расходование государственных денежных средств.
6. Деньги и денежное обращение, валютное законодательство. Выделяя такой раздел в законе, следует иметь в виду, что во всём мире прекращено установление валютных курсов на основе золотого паритета, и на смену пришёл товарно-ценовой паритет, в связи с этим «товарной» субстанцией денег непосредственно стала меновая стоимость товаров, выражаемая в соответствующих денежных единицах, подлежащих материализации в потребительской стоимости других товаров.
В Законе должны быть урегулированы:
а) вопросы эмиссии денег, и эта норма должна быть нормой прямого действия. Причём должны быть закреплены механизмы регулирования не только эмиссии бумажных денег, закреплённые Конституцией РФ, но и кредитная и биржевая эмиссии, роль которых значительно сложнее, а неурегулированность этих процессов ведёт в конечном итоге к финансовым кризисам;
б) должна быть урегулирована роль ЦБ РФ в регулировании курса рубля и в связи с этим вопросы его интервенций на валютном, кредитном, биржевом рынках;
в) в этом разделе следует сформулировать основные принципы законодательства о валютном регулировании. Поскольку денежной системой управляет государство, оно должно следить и за обращением иностранной валюты на территории страны, регулировать соответствующие процессы и решительно влиять на них. Цель: создать условия для того, чтобы рубль стал подлинно конвертируемой валютой.
7. Вопросы регулирования валютных рынков и рынков ценных бумаг. В условиях развивающегося мирового финансового кризиса уже незрел вопрос о том, что рынок ценных бумаг это уже не чисто рыночная категория, регулируемая только гражданским правом. На сегодня мы видим, что без государственного вмешательства в процессы, происходящие на рынке ценных бумаг, обойтись невозможно, о чём свидетельствует и принятие законов, приводимых в начале статьи. Кстати, из кризиса 1929 г. Америка вышла с успехом только бла-
годаря вмешательству государства. Дело в том, что деньги на этом рынке не могут полностью характеризоваться как всеобщий эквивалент, потому что деньги как всеобщий эквивалент используются в реальной экономике. Акции, расписки, векселя, а тем более ООБ-деривативы являются суррогатом денег, неуправляемая продажа которых и вызывает инфляцию и девальвацию денежных средств.6 Тем не менее, и на этом рынке, в конце концов, используются реальные денежные средства, которые в целом могут рассматриваться как один из фондов денежных средств, часть его финансовой системы. И только на основании анализа этих вторичных процессов обращения денег можно принимать меры по минимизации последствий финансового кризиса.
Как минимум, в законе о финансах следует закрепить положение о постоянном государственном мониторинге ситуации на рынке ценных бумаг. Дело в том, что деньги, обращающиеся в этом секторе экономики, также являются информационным источником. Однако роль их здесь несколько иная. Это уже не деньги, обслуживающие реальную экономику, и выступающие как носители стоимости, а эквивалент отношений, если так можно выразиться, второго уровня, отношений полностью виртуальных, имеющих довольно отдалённое отношение к реальной экономике.
В то же время можно считать, что весь объём денежных средств, обращающихся на этом рынке, может рассматриваться как ещё один из финансовых фондов, как часть финансовой системы в целом, которая функционирует на основании осуществления прямых и обратных связей, которые при условии достаточного их правового регулирования будут подавать сигналы о нарушении допустимых пропорций на этих рынках. Все финансовые фонды тесно связаны между собой и государство, пользуясь системным анализом, в основе которого, как уже писалось, лежат логика и диалектика, сможет успешно влиять на всю систему и использовать финансы в полной мере для осуществления своих задач и функций, борясь с кризисами и предупреждая их.
8. Вопросы цен и ценообразования. Посредством баланса денежных доходов и расходов в государстве обеспечиваются пропорции между денежными доходами и расходами населения, что имеет прямое отношение к достижению пропорциональности между объёмом товарооборота и наличных денег.
Вопросы товарооборота тесно связаны с вопросом цен. Специалисты по финансовому и административному праву ещё сравнительно недавно вели спор о том, кто должен заниматься ценообразованием и ценоустановле-нием. Представители финансового права, как и экономисты, всегда считали, что между финансами и ценами существует тесная взаимосвязь. Автор всегда придерживался той точки зрения, что цены зависят от себестоимости продукции, от спроса и предложения товара на рынке, каким бы он ни был, а потому административное регулирование цен, в конечном счёте, невозможно и вредно.
Весьма интересные соображения на эту тему есть у Пола Хейне: «... установление в период инфляции контроля над заработной платой и ценами обычно (по крайней мере, вначале) бурно приветствуется населением. Популярность таких методов контроля над зарплатой и ценами показывает, как важно объяснять широким слоям населения истинный характер инфляции. Если зарплата и цены растут вследствие того, что правительство преус-
6 Юргенс И, Деньги массового поражения // Росс. газ. 2008. 27 октября. С 3
пело в политике фискального или денежного стимулирования, и спрос увеличивался быстрее производства ... , то политика контроля будет не только бесполезной, но даже вредной. Такой контроль разрушит конкретную систему распределения редких благ между претендентами на их получение. Блага будут распределяться не тем, кто в состоянии за них заплатить, а по другим критериям: кто первым встал в очередь, имеет связи, даёт взятки. Возрастут стимулы к накоплению запасов благ, это, в свою очередь, обостряет дефицит... с полок магазинов начнут внезапно исчезать различные товары... В результате, структура цен начнёт давать производителям ложные сигналы...»7. Это положение авторитетного экономиста-рыночника более чем приемлемо к нашему сегодня.
Однако для успешного развития рынка в современных российских условиях государственное регулировании всё же необходимо, о чём в своё время писал Дж. Кейнс. Рыночная экономика может успешно развиваться только при условии государственной поддержки, властного регулирования и управления процессами становления рынка, что и делается во всём мире Поэтому, выступая противником замораживания и жёсткого регулирования цен и зарплат, мы считаем необходимым внести в Закон «О финансах» раздел, где бы регламентировалась государственная поддержка тех цен и тарифов, которые необходимо поддерживать на нужном для развития экономики и социализации общества уровне. Например, простое повышение тарифов па транспортировку энергоносителей приводит к тому, что их потребители не могут оплатить поставки угля, бензина, газа, электроэнергии. Но стоимость этих ресурсов продолжает возрастать. Именно в таком случае государство должно датировать добывающие отрасли, восстанавливая им разницу в ценах из бюджета с тем, чтобы они могли работать, не повышая потребительские цены. В вопросах ценообразования есть ещё, конечно, вопросы посредников, однако их влияние также может быть офаничено законом. Следовательно, есть достаточные экономические и юридические основания рассматривать, финансовые отношения как отношения, подвергающиеся государственному регулированию и обеспечивающие реальные связи между всеми централизованными и децентрализованными финансовыми ресурсами, которые осуществляются на базе денег.
Наличие многих пробелов в правовом регулировании финансовой деятельности государства во многом объясняет те негативные явления, которые мешают развитию в России рыночной экономики. Устранению этих пробелов хотя бы отчасти послужит принятие нового Федерального закона «О финансах». Именно он явился бы, на наш взгляд, нормативной правовой основой развития прямых и обратных связей в государстве как на макро-, так и на микроуровне и служил бы основой для обеспечения стабильности и прозрачности развития государства.
Список литературы:
1. Дискуссионные вопросы теории финансового права: Монография / С.В. Запольский. М., 2008.
2. Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М.: Наука, 1994
3. Пол Хейне. Экономический образ мышления. М., 1992.
4. Российская газета 2008. 14 октября; 2008. 17 октября; 2008. 28 октября.
5. Степашин С.В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006
6. Юргенс И. Деньги массового поражения // Росс. газ. 2008. 27 октября.
7 Пол Хейне. Экономический образ мышления. М., 1992. С. 622-623
