CC BY
224
ЕВ.Кулагина
Проблемы социальной зашиты инВалиЗоВ 6 современном российском обществе
Проблема социальной защиты инвалидов является наболевшей темой в российском обществе. Вопреки продвижению международных стандартов и законодательных норм, принятию Конвенции ООН о правах инвалидов, проведению комплексных мероприятий в рамках специальных федеральных и региональных программ, положение инвалидов становится все более уязвимым и зависимым. Острота ситуации усугубляется их чрезвычайно высокой численностью, которая на 1 января 2008 г. составила 13 миллионов 104 тыс. человек, или 9,2% от общей численности населения страны [1]. Видимо, отчаявшись решить проблему создания эффективного механизма социальной поддержки столь значительного количества инвалидов, государство намерилось действовать иным путем — посредством ужесточения критериев для оформления инвалидности и резкого сокращения этого контингента граждан. Согласно статистическим данным за 2007 г/, количество людей, впервые признанных инвалидами в
возрасте старше 18, уменьшилось в среднем по РФ на 25% (349 914 человек), причем в большинстве федеральных округов эта цифра приблизилась к 30%. Исключение составил Северо-Западный ФО, где величина этого показателя сократилась всего на 5%, поскольку в Ленинградской, Мурманской, Новгородской и Псковской областях, а также в г. С-Петер-бурге наблюдался рост численности лиц, впервые признанных инвалидами (табл. 1).
Анализ статистических данных показывает, что столь кардинальная мера по сокращению численности рассматриваемой категории граждан пока еще не имела аналогов в российской практике. На протяжении почти сорокалетнего периода с 1970 по 2006 г. количество лиц, впервые признанных инвалидами, постоянно увеличивалось, при этом также рос показатель уровня первичной инвалидности, рассчитанный на 10 тыс. населения соответствующего возраста (табл. 2).
Ужесточение политики в сфере определения инвалидности коснулись
Таблица 1
Общее число всех признанных инвалидами в возрасте старше 18 лет в 2006-2007 гг., тыс. человек
Регионы 2006 г. 2007 г. Сокращение численности с 2006 по 2007 гг., %
РФ 1 473 570 1 108 656 25
Центральный ФО 434 843 304 654 30
Северо-Западный ФО 155 253 163 518 5
Южный ФО 203 525 145 583 29
Приволжский ФО 322 290 232 247 28
Уральский ФО 97 834 73 694 25
Сибирский ФО 202 686 145486 28
Дальневосточный ФО 57 136 43 474 24
Источники: Основные показатели инвалидности взрослого населения в Российской Федерации в 2006 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2007; Основные показатели инвалидности взрослого населения в Российской Федерации в 2007 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2008.
Таблица 2
Численность лиц, впервые признанных инвалидами*
1970 г. 1980 г. 1990 г. 1995 г. 2000 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Всего, тыс. человек 346 426 765 1347 1109 1799 1474 1109
На 10 000 человек населения 26,6 30,8 51,7 91,5 76,2 125,7 103,4 78,0
* До 2000 г. - в возрасте 16 лет и старше, с 2000 г. - в возрасте 18 лет и старше.
Источник: Российский статистический ежегодник 2008. http://www.gks.rU/wps/portal/.iut/p/.cmd/cs/.ce
Таблица 3
Численность детей-инвалидов в возрасте до 18 лет, получающих социальные пенсии*
(на конец года; 2007 г - на 1 января 2008 г)
1980 г. 1990 г. 1995 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Всего, тыс. 53 155 454 675 658 642 624 593 573 554 529
человек
На 10 000 детей 16,5 38,6 119,3 201,7 203,7 205,9 207,1 204,2 205,0 205,0 200,2
* До 2000 г. - учет детей-инвалидов в возрасте до 16 лет.
Источник: Российский статистический ежегодник 2008. см.: http://www.gks.rU/wps/portal/iut/p/.cmd/cs/.ce
и детей, численность которых среди впервые признанных инвалидами сократилась в 2007 г. на 10 678 человек [1]. В то же время динамика изменения этого контингента населения ука-
зывает на стабильное сокращение его численности, начиная с 2000 г., поэтому ежегодное сокращение показателя на 20—30 тыс. человек уже не является событием (табл. 3).
Таблица 4
Заболеваемость населения по основным классам болезней
в 2000-2007 гг.
(зарегистрировано больных с диагнозом, установленным впервые в жизни)
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Всего, тыс. человек
Все болезни 106 328 104 322 106 742 107 385 106 287 105 886 108 842 109 571
На 1 000 человек населения
Все болезни 730,5 719,7 740,1 748,6 744,9 745,9 763,9 771,0
Источник: Российский статистический ежегодник 2008. http://www.gks.ru/free_doc/2008/zdrav/93.htm
То, что пересмотр государственной политики имеет преимущественно директивную основу, а не вызван улучшением здоровья граждан, подтверждается данными роста заболеваемости населения по основным классам болезней на протяжении многолетнего периода. Численность зарегистрированных больных с впервые установленным диагнозом в 2007 г. составила 109 млн 571 тыс. человек, а величина этого показателя на 1000 человек населения выросла с 763,9 до 771 человек по сравнению в предыдущим годом (табл. 4).
Устойчивый рост доли больного населения является критическим показателем здоровья нации и освобождает от ошибочных иллюзий по поводу улучшения ситуации с инвалидностью. Тот факт, что наши люди «выздоравливают, как мухи», является особенностью российской действительности, подмеченной ещё г. Гоголем, однако использование подобных аргументов на уровне современного государственного подхода может привести к ряду серьезных социальных проблем. Начавшаяся в России полоса финансового экономического кризиса, затронувшего все сферы общества, ставит перед социальной политикой
задачу разработки эффективных механизмов решения социальных проблем для сохранения ресурсного потенциала населения страны и российской государственности. Людей с инвалидностью не следует рассматривать как балласт нации, поскольку риск болезни и последующего состояния инвалидности многократно возрастает при современном уровне здоровья и концентрации проблем, возникающих у населения в сложной экономической ситуации. Меры социальной политики, обеспечивающие интегрирование инвалидов в общество, позволяющие им участвовать в процессах обустройства быта, воспитания детей, обучения, занятости и досуга, также актуальны для большинства российских граждан, имеющих серьезные проблемы со здоровьем. В сложившихся условиях для эффективного преодоления общегосударственных социальных проблем имеет смысл настроить механизм социальной политики с тем, чтобы изменить отношение общества к людям с ограниченными возможностями здоровья и предоставить им условия для реализации их человеческого потенциала. С этой целью требуется расстановка приоритетов политики социальной защиты при оказании
помощи инвалидам разновозрастных, отличающихся по потребностям и по возможностям групп. Необходимость использования в программах социальной политики дифференцированного подхода, обусловленного возрастной структурой инвалидности, показана в статье на примере данных столичного региона.
Согласно информации Департамента социальной защиты населения города Москвы за 2007 г., общее количество инвалидов в столице составляет более миллиона человек — 1 195 321, включая детей в возрасте до 18 лет — 27 277 человек. Данные статистики за период с 2000 по 2007 г. показывают, что численность этой категории граждан увеличилась ускоренными темпами, на 493,454 тыс. человек. Наиболее динамично увеличилась численность инвалидов в детском возрасте — в 2,7 раза, так что общий прирост составил 17 894 человек. В то же время следует отметить, что если обратить внимание на общероссийские данные, ситуация в Москве не представляется критичной. Причинами инвалидизации москвичей в возрасте старше 18 лет становятся заболевания, характерные для всего российского населения: болезни системы кровообращения (доля среди всех остальных классов болезней — 48,1%), злокачественные образования (15,5%) и болезни костно-мышечной системы (8,1%). В то же время жители столицы имеют повышенный риск получения инвалидности из-за заболеваний системы кровообращения [2]. У детей, проживающих в Москве, основные причины возникновения инвалидности те же, что и в РФ, — психические расстройства (19,8%), болезни нервной системы (16,2%), врожденные аномалии (пороки развития), деформации и хромосомные нарушения
(22,5%) [3]. Вместе с тем риск получения инвалидности по этим заболеваниям в Москве ниже, чем по РФ.
Согласно региональным сравнениям, показатели уровня первичной инвалидности в столице ниже, чем по Центральному Федеральному округу, а также по РФ в целом, и, кроме того, возрастная структура контингента населения, впервые признанного инвалидами, имеет схожие пропорции. В 2007 г. численность детей с впервые установленной инвалидностью в Москве составила 3 370 человек (в 2006 г. — 3 493 человека), при этом показатель уровня первичной инвалидности, рассчитанный на 10 тыс. населения в возрасте от 0 до 17 лет (22,4), был ниже, чем в Центральном Федеральном округе (24,4) и в РФ (26,0) [3, 5]. Как показывают данные статистики, возрастная структура детей с впервые установленной инвалидностью смещена в сторону самых младших возрастов — от рождения до 3 лет, уровень инвалидности которых в несколько раз выше, чем в возрасте 15—17 лет (табл. 5).
Наблюдаемая закономерность в постепенном «омоложении» детской инвалидности заметно усилилась за период с 2006 по 2007 г. Так, доля детей до 3 лет в структуре «первичной» инвалидности в г. Москве выросла с 41,7% до 45,1% (табл. 6).
Можно предположить, что одной из причин резкого увеличения количества детей-инвалидов в младших дошкольных возрастах как в столице, так и в РФ, стала активная демографическая политика стимулирования рождаемости, проводимая без учета реального потенциала здоровья населения. В итоге увеличилось число детей, имеющих серьезные заболевания. Безусловно, кризис внесет свои коррективы в структуру
Таблица 5
Показатели численности детского населения в РФ и в г. Москве (в возрасте от 0 до 17 лет), впервые признанного инвалидами в 2007 г., и уровень инвалидности
Возраст РФ Москва
Количество человек Уровень инвалидности Количество человек Уровень инвалидности
Всего 70 212 26,0 3370 22,4
от 0 до3 лет 28 079 45,8 1521 43,6
От 4 до 7 лет 13 481 26,1 632 20,8
От 8 до14 лет 19 176 19,5 826 15,3
от 15 лет и старше 9476 15,5 391 12,8
Источники: Основные показатели инвалидности детского населения в Российской Федерации в 2006 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2007; Основные показатели инвалидности детского населения в Российской Федерации в 2007 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2008.
Таблица 6
Возрастная структура численности детского населения г. Москвы (от 0 до 17 лет), впервые признанного инвалидами в 2006-2007 гг.
Возраст 2006 г. 2007 г.
Количество человек Всего, % Количество человек Всего, %
Всего 3 493 100 3 370 100
От 0 до3 лет 1 493 41,7 1 521 45,1
От 4 до 7 лет 579 16,5 632 18,8
От 8 до14 лет 924 26,4 826 24,5
От 15 лет и старше 497 14,2 391 11,6
Источники: Основные показатели инвалидности детского населения в Российской Федерации в 2006 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2007; Основные показатели инвалидности детского населения в Российской Федерации в 2007 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2008.
детской инвалидности, поскольку, по данным ВЦИОМ, обзавестись детьми в ближайшее время планируют только 5% россиян [6], однако обществу еще долгие годы придется решать проблемы тысяч детей, уже родившихся больными.
В 2007 г. численность москвичей в возрасте старше 18 лет, впервые получивших инвалидность, составила 75 683 человек, при этом показатель
уровня первичной инвалидности, рассчитанный на 10 тыс. населения соответствующего возраста (84,7), был ниже, чем по Центральному Федеральному округу (97,7), а также чем по РФ (96,2). В отличие от детей, распределение возрастной структуры этой категории граждан происходит в сторону старших групп (от 55 лет и старше для женщин и от 60 лет и старше для мужчин), что является осо-
бенностью российской специфики. Даже с учетом резкого сокращения показателя первичной инвалидности в 2007 г., коснувшегося главным образом именно этой категории населения (только в Москве с 68 265 до 45 758 человек), численность пенсионеров среди инвалидов по-прежнему занимает лидирующее положение. Величина уровня инвалидности в соответствующем возрасте сохраняется довольно высокой, что характерно для РФ в целом (292,2), а не только для Москвы (194,5) (табл. 7).
В 2007 г. доля инвалидов самых старших возрастов в г. Москве составила 60,5%. Доля инвалидов среднего (28,2%) и молодого возраста (11,3%) значительно уступает им по величине. Примечательно то, что изменение структуры первичной инвалидности, происшедшее в пользу средних возрастов за период с 2006 по 2007 г. — с 20,9 до 28,2%, не повлияло на абсолютное значение этого показателя. В свою очередь, незначительное изменение доли молодых инвалидов (от 18
до 44-х лет) сопровождалось существенным снижением их численности (с 21 888 до 8586 человек) [2, 4]. Таким образом, структура первичной инвалидности подверглась деформации как «сверху», так и «снизу» под влиянием внешних факторов, обусловливающих помимо демографических причин ужесточение критериев определения инвалидности (табл. 8).
Согласно анализу структуры первичной инвалидности населения РФ за период 1995—2007 гг., показатели доли инвалидов в трудоспособных возрастах традиционно остаются на более низком уровне, чем в пенсионных. В то же время пропорции возрастной структуры этой категории граждан подвержены изменениям в зависимости от качества программ социальной поддержки людей старшего поколения, и в первую очередь от уровня пенсионного обеспечения, что просматривается в ежегодной динамике статистических данных. После вступления в силу Федерального закона № 122, заменившего льготы не компенсирую-
Таблица 7
Показатели численности взрослого населения РФ и г. Москвы (в возрасте старше 18 лет), впервые признанного инвалидами в 2007 г., и уровень инвалидности
Возраст РФ г. Москва
Количество человек Уровень инвалидности Количество человек Уровень инвалидности
Всего 1 108 656 96,2 75 683 84,7
От 18 до 44 лет 158 133 24,4 8 586 17,3
От 45 до 54 лет для женщин, 296 151 140,3 21 339 132,4 от 45 до 59 лет для мужчин
От 55 лет и старше для женщин 654 372 222,9 45 758 194,5 и от 60 лет и старше для мужчин
Источники: Основные показатели инвалидности взрослого населения в Российской Федерации в 2006 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2007; Основные показатели инвалидности взрослого населения в Российской Федерации в 2007 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2008.
Таблица 8
Возрастная структура численности населения г. Москвы (в возрасте старше 18 лет), впервые признанного инвалидами в
2006-2007 гг.
Возраст 2006 г. 2007 г.
Количество человек Всего, % Количество человек Всего, %
Всего 102 606
От 18 до 44 лет 12 888
От 45 до 54 лет для женщин, 21 453 от 45 до 59 лет для мужчин
От 55 лет и старше для женщин 68 265 и от 60 лет и старше для мужчин
100 12,6 20,9
66,5
75 683 8 586 21 339
45 758
100 11,3 28,2
60,5
Источники: Основные показатели инвалидности взрослого населения в Российской Федерации в 2006 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2007; Основные показатели инвалидности взрослого населения в Российской Федерации в 2007 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2008.
Таблица 9
Численность лиц, впервые признанных инвалидами в РФ*
1970 г. 1980 г. 1990 г. 1995 г. 2000 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Всего: тыс. человек 346 426 765 1347 1109 1799 1474 1109
в том числе инвалиды в трудоспособном возрасте:
всего, тыс. человек ... ... ... 507 553 565,9 544,8 454,3
в процентах от общей
численности инвалидов ... ... ... 37,7 49,8 31,5 37,0 41,0
* До 2000 г. - в возрасте 16 лет и старше, с 2000 г. - в возрасте 18 лет и старше.
Источник: Российский статистический ежегодник - 2008. http://www.gks.rU/wps/portal/.iut/p/.cmd/cs/.ce
щими их денежными выплатами, доля людей пожилого возраста с впервые установленной инвалидностью резко увеличилась. Соответственно доля молодежи трудоспособного возраста, составлявшая почти половину в 2003 г. (49,1%), снизилась до 1/3 в последующие годы (31,5%). В свою очередь, рост уровня жизни населения, и в том числе качества пенсионного обеспечения, способствовал выравниванию ситуации в пользу молодых возрастов (37%) в 2006 г. Нет сомнения, что жесткие меры, направленные на прину-
дительное сокращение численности пенсионеров-инвалидов, могут стать наиболее «эффективным» инструментом для изменения возрастной структуры первичной инвалидности. Однако, осуществляемое подобным образом восстановление нарушенных ФЗ №122 пропорций ведет к возрастанию нагрузки на плечи населения и ещё большему ухудшению и без того сложной демографической ситуации в стране (табл. 9).
Независимо от того, какую долю в структуре инвалидности будет пред-
ставлять население старшего возраста, спектр задач социальной политики должен включать набор разноплановых мер, позволяющих поддерживать уровень дохода и относительную независимость инвалидов в обществе. При этом наиболее актуальным вопросом на современном этапе является не возраст, а статус инвалида и соответствующий ему подход социальной политики. Подход, используемый в нашей стране к решению проблем этих людей, основан на их функциональных характеристиках, что соответствует пониманию инвалидности как болезни и приводит к поддержанию зависимости и некомпетентности этих людей, ограничивая возможность их самостоятельности. Позиция инвалида в обществе предполагает пассивность и приспособление к требованиям институционально закрепленных ограничений и условий жизнедеятельности, в то время как общество остается нечувствительным к их потребностям. По этой причине акцент социальной политики сдвигается в сторону медико-социальной реабилитации (посредством предоставления социальной помощи, а также средств технической и медицинской реабилитации), но не на создание условий для независимой жизни, обеспечение гарантий на получение образования и оплачиваемую занятость. Таким образом, создаются предпосылки для развития дискриминации и притеснения на основе функциональных нарушений [7].
Разграничение вопросов между задачами борьбы с бедностью и оказания помощи инвалидам, в том числе в молодых трудоспособных возрастах, заинтересованных в профессиональном образовании и трудоустройстве, потребовало бы усилить меры социальной политики, направленные на
решение этих первоочередных задач и обеспечить принципиально иной подход к пониманию инвалидности, основанный на их социальной компетентности. В рамках данного подхода инвалидность рассматривается как социально-политическая проблема, которая становится предметом заботы всего общества, причем инвалид, как равноценная личность, обретает право выбора собственного способа взаимодействия со средой, влияет на изменение своего положения посредством участия в политической деятельности [7]. Формально этот подход уже принят за основу на уровне федерального законодательства, однако для его применения следовало бы отрегулировать существующий механизм социальной защиты и привести в соответствие его законодательную базу, поскольку положения ФЗ №181 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24.10.95, гарантирующие инвалидам обеспечение равных возможностей в реализации гражданских, экономических, политических прав и свобод, а также их интеграцию во все сферы общественной жизни, подверглись значительным изменениям после вступления в силу ФЗ №122 ».
Прежде всего следует отметить, что ФЗ №122 изменил принцип и по-
1 ФЗ № 122 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"».
рядок выплаты пенсий инвалидам, размер которой стал устанавливаться в зависимости от степени ограничения способности к труду, а не от группы инвалидности и медицинских показаний. При этом 1-й степени соответствует снижение квалификации или уменьшение объема производственной деятельности; 11-й степени — способность к выполнению трудовой деятельности в специально созданных условиях с использованием вспомогательных средств и (или) специально оборудованного рабочего места, а также с помощью других лиц; Ш-й степени — полная неспособность к труду. Основополагающими документами для пенсионных начислений стали положения Федерального закона от 17.12.2001 г. №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также положения ФЗ от 15.12.2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Таким образом, изменения коснулись как социальных, так и трудовых пенсий по инвалидности. На 1 января 2008 г. размеры социальных пенсий (в зависимости от степени утраты способности к трудовой деятельности) располагались в интервале от 1326 руб. до 3120 руб.1, т.е. различались более чем в 2 раза. Что касается трудовых пенсий по инвалидности, то размер базовой части пенсии имеет уже четырехкратное различие в зависимости от установленной степени ограничения способности к труду. Согласно ст. 2 ФЗ №244 от 01.11.2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в целях повышения уровня
1 Данные Управления статистических отчетов Департамента социальной защиты населения города Москвы, форма 94.
материального обеспечения отдельных категорий граждан», вступившего в силу с 1 августа 2008 г., размер базовой части трудовой пенсии по инвалидности в зависимости от степени ограничения способности к трудовой деятельности устанавливается в следующих суммах: при III степени — 3120 руб. в месяц; при II степени — 1560 руб. в месяц; при I степени — 780 руб. в месяц. В результате установленной законом дифференциации в уровне пенсионных выплат, инвалиды I и II групп, сохраняющие активный образ жизни и имеющие, по мнению экспертов службы медико-социальной экспертизы, высокий показатель степени ограничения жизнедеятельности, оказались лишенными гарантированного им прежде денежного обеспечения.
Одновременно ФЗ №122 ввел ряд изменений в ФЗ №181, снижающих гарантии трудовой занятости инвалидов. В числе последних такие меры, как сокращение числа организаций, обязанных квотировать рабочие места, за счет изменения требования к численности работников с 30 до 100 человек (сравним: в Германии нормы квотирования распространяются на организации, в которых работает 16 человек [8]); закрепление за работодателями обязанности по созданию специальных рабочих мест и благоприятного режима работы, снижающее их заинтересованность в выполнении возложенных на них обязательств 2; отмена штрафных санкций с работодателей в случае отказа в приеме на работу, а также в случае сокрытия или
2 Статья 24. Права, обязанности и ответственность работодателей в обеспечении занятости инвалидов (Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» № 181-ФЗ от 24.10. 95. в редакции ФЗ № 122).
занижения обязательной платы; отмена льготной финансово-кредитной политики в отношении специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов. Последствия принятых мер привели к тому, что занятость инвалидов стала еще более проблемной как на широком рынке труда, так и на специальных предприятиях. С одной стороны, работодатели не заинтересованы создавать специальные рабочие места, поскольку механизм их принуждения не имеет законодательной поддержки. С другой стороны, специальные предприятия, лишенные льготного налогообложения и государственного заказа на выполнение работ, вынуждены прекращать свою деятельность или сокращать до минимума количество рабочих мест. Численность инвалидов, имеющих рекомендации по трудоустройству, в 2007 г. составила 1 598 тыс. человек, в том числе по трудоустройству в специально созданных условиях труда — 963,4 тыс. человек. Из 256,2 тыс. инвалидов, обратившихся в государственную службу занятости, нашли работу всего 87,6 тыс. человек. При этом за счет квот было трудоустроено только 10,9 тыс. человек. В общей сложности на конец 2008 г. было трудоустроено 459 тыс. человек, имеющих инвалидность [9], т.е. примерно около 3,5% от их общей численности. Однако даже такой показатель занятости может оказаться довольно оптимистичным в условиях разрастающегося кризиса, когда работники, имеющие инвалидность, становятся первыми кандидатами на увольнение.
Таким образом, инвалиды, способные к труду, имеют высокую вероятность остаться без работы и без средств к существованию, которые могла бы обеспечить им система го-
сударственной поддержки. В большей степени это относится к людям в молодых возрастах, обреченных на нищенское существование и не имеющих возможности трудоустроиться в условиях рыночной экономики, или вынужденных симулировать нетрудоспособность, чтобы получать более высокие пенсионные выплаты. Установившийся после ведения в силу ФЗ №122 механизм оценки способности к трудовой деятельности, соответствующий принципу «на глазок», как справедливо отмечают многие эксперты, не предполагает создания реальных возможностей в реализации этих способностей, притом что допускает утрату гарантий на доход, позволяющих получать материальную помощь в соответствии с тяжестью заболевания. В итоге наблюдается ситуация нарушения прав инвалидов, противоречащая отечественному законодательству и рекомендациям международных документов, согласно которым материальную помощь следует сокращать или прекращать только после того, как инвалид начинает получать адекватный и гарантированный доход [10].
Поскольку вопросы занятости инвалидов являются уязвимым местом федеральной социальной политики, эта проблема имеет прямое отношение и к столичной практике. Несмотря на то, что в городе планомерно проводятся меры, расширяющие возможности трудоустройства людей с ограниченными возможностями здоровья, эффективный механизм, позволяющий интегрировать их на рынок труда, пока еще не создан. В Москве принят и действует Закон № 90 «О квотировании рабочих мест» от 22 декабря 2004 г., согласно которому работодатели за счет собственных средств ор-
ганизуют квотируемые рабочие места или выплачивают ежемесячные суммы — компенсации, равные размеру прожиточного минимума для трудоспособного населения. При этом средства от компенсаций направляются на формирование Целевого бюджетного фонда квотирования рабочих мест в г. Москве и используются на создание и сохранение специальных рабочих мест, специализированных участков, цехов и производств для инвалидов. В то же время «рычаги» давления на работодателей, нарушающих порядок квотирования, за счет применения административной ответственности, все еще находятся в стадии разработки 1. В итоге, результаты трудоустройства инвалидов через систему квотирования остаются далеки от ожидаемых. По данным Комитета общественных связей города Москвы, за счёт средств целевого бюджетного фонда квотирования рабочих мест за период с 2003 по 2007 г. для инвалидов было создано всего 3461 рабочее место, в то время как за этот же период численность граждан в трудоспособных возрастах, впервые признанных инвалидами, увеличивалась на десятки тысяч. В 2007 г. за счет квотируемых рабочих мест было трудоустроено 31 162 человек, имеющих инвалидность, однако эта цифра также не соответствовала масштабам потребности. Не лучшим образом обстоит положение дел на специализированных предприятиях, число которых сокращается с каждым годом. К 2007 г. в столице осталось всего 24 предприятия, в то время как 11 лет назад, в 1996 г. их было больше в 2 раза. За период с 1996 по 2007 г. численность работающих на этих пред-
1 Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях».
приятиях инвалидов сократилась в 3,5 раза — с 5 259 до 1 504 человек. Совсем незначительные возможности для трудоустройства людей с инвалидностью предоставляют предприятия малого бизнеса ЗОА «Горспецпром». В 2007 г. на 9 предприятиях этого типа работало всего 212 человек. По данным Управления государственной службы занятости города Москвы за 2007 г., из 3 387 человек, обратившихся за помощью (в том числе инвалидов 1-й и 2-й групп — 1498 человек, 3-й группы — 1889 человек), было трудоустроено всего 980 человек (инвалидов 1-й и 2-й групп — 420 человек, 3-й группы — 560 человек). По специальным программам содействия занятости было трудоустроено еще 195 человек. В общей сложности, интенсивность сокращения рабочих мест на специальных предприятиях не компенсируется вновь созданными позициями за счет целевого бюджетного фонда квотирования, а также усилиями службы занятости, поэтому процесс трудоустройства инвалидов идет по нисходящей. Очевидно, что при наблюдаемом положении дел требуются системные меры и специальные программы, гарантирующие этим людям оплачиваемые рабочие места.
Основные задачи политики социальной защиты инвалидов в Москве направлены на оказание социальной помощи и создание доступной градостроительной среды. С целью сохранения ранее достигнутого уровня социальной защиты и предоставления возможности адаптации к новым условиям в связи с изменением Федерального законодательства (№122-ФЗ) принят закон № 55 «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в г. Москве» от
26.10.2005 г. Приоритетные меры социальной политики сосредоточены в рамках Комплексной целевой программы «Социальная интеграция инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности г. Москвы» на 2007—2009 гг., реализация которой в докризисных условиях предполагала выделения денежных средств на сумму 36,5 млрд руб., в том числе из бюджета города — 22,4 млрд руб.1 Указанная Программа направлена на повышение качества жизни этой категории населения за счет развития системы реабилитационных услуг и адаптации объектов социальной инфраструктуры. Софинансирование из городского бюджета позволяет расширить социальный портфель, включая поддержание уровня жизни, снабжение техническими и медицинскими средствами реабилитации, развитие сферы реабилитационных услуг, изменение градостроительной среды для передвижения из квартиры по городу до социально-значимых объектов (административных зданий, поликлиник, и др. сооружений и территорий города), а также решение вопросов образования и занятости. Насколько будет действенной эта программа в условиях кризиса, покажет время, поскольку в бюджете города на 2008 г., в связи с перераспределением городской казны, расходы на проведение социальной интеграции инвалидов уже были урезаны на 35,6 млн рублей [11].
Наиболее затратными и сложными направлениями Программы являются
1 Источниками финансирования программы из бюджета города являются целевое бюджетное финансирование, текущее бюджетное финансирование, средства адресной инвестиционной программы, Целевой фонд квотирования рабочих мест и Целевой бюджетный фонд развития.
работы по созданию доступной среды для передвижения четырех категорий инвалидов: «колясочников», «опорников», глухих и незрячих в соответствие с положениями Закона от 17 января 2001 г. «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур г. Москвы». В ряду первоочередных объектов, требующих переоборудования, рассматриваются: учреждения здравоохранения, образования, социальной защиты населения, культуры и спорта, служб занятости, торговые организации, жилые дома и прилегающие к ним территории, объекты транспорта и дорожного хозяйства, отделения сберегательного банка России 2. Однако, исходя из того, что на текущий период большинство из перечисленных объектов в массе своей не приспособлены для инвалидов, ожидаемые сроки окончания работ, скорее всего, растянутся на долгие годы, выходящие за границы действия указанной Программы. Так, например, из 829 учреждений здравоохранения предстоит переоборудовать 21% зданий для нужд «колясочников» и «опорников» и около 89% зданий для глухих и незрячих, что по оценке Департамента социальной защиты произойдет не ранее чем к 2016 г.
Еще более долгосрочные работы предстоит провести в учреждениях образования, в меньшей степени оборудованных для рассматриваемых целей. Учитывая их чрезвычайную многочисленность (3 908 учреждений, что составляет от 87% до 100% зданий),
2 Департамент социальной защиты населения г. Москвы «Об организации работ по приспособлению объектов инфраструктуры города Москвы для нужд инвалидов», 2007г.
окончание работ планируется только к 2025 г. Специалисты Департамента социальной защиты затрудняются определить сроки по переоборудованию жилых домов и прилегающих к ним территорий, а также торговых помещений (требуют изменения от 66% до 100%).
При этом в Программу социальной интеграции инвалидов не включены задачи обустройства среды, необходимой для трудовой деятельности — в организациях, учреждениях и предприятиях, включая как сами здания, так и прилегающие к ним территории. Поскольку подавляющее большинство граждан, относящихся к этой категории (98,8%), проживают в семьях 1 и сталкиваются с необходимостью решения разного рода вопросов не только в рамках домохозяйств, но также вне их, в широком поле социально-экономических отношений выбранные приоритеты по обустройству доступной среды задают коридоры возможностей, за границей которых не просматривается перспектива мероприятий социальной защиты по интеграции молодых инвалидов в общество.
Следует отметить, что среди намеченных задач Программы нет ни одной, которая бы предусматривала социальное обслуживание и патронирование инвалидов, готовых к активной трудовой жизни, предоставление им помощи в быту, а также в процессах обучения и занятости. Исходя из того, что доля инвалидов,
1 По данным Департамента социальной защиты города Москвы за 2007г., около 1,2% инвалидов содержатся в государственных учреждениях, в том числе в стационарах социального обслуживания (12,916 тыс. человек) и домах интернатах для умственно-отсталых детей (1,781 тыс. человек).
нуждающихся в посторонней помощи, составляет незначительную часть в общем контингенте, можно предположить, что введение такого рода социальных услуг не потребует разорительных финансовых затрат, тогда как социальный эффект принесет несомненную пользу обществу, состояние здоровья которого стремительно падает до уровня, соответствующего состоянию инвалидности. Примечательно, что выполнение этих элементарных и необходимых функций социальной защиты не было учтено даже в качестве «пилотного» проекта, притом что на финансирование Программы было выделено более 13 млрд руб. При наблюдаемом подходе к решению вопросов интеграции заявленный правительством Москвы «Год равных возможностей инвалидов — 2009» также не внесет принципиальных изменений, касающихся положения этих людей в обществе.
Тенденция, просматривающаяся в задачах и целях программных документов и законов, отражает политику социальной защиты, основанную на функциональных характеристиках инвалидов, как больных и немощных людей, ограничивающую возможности для их самореализации. Социальная поддержка очерчивается широким перечнем мер, но при этом остается открытым вопрос о разработке механизмов интеграции инвалидов, в том числе детей, молодежи трудоспособного возраста и людей старших возрастов. Меры социальной политики, направленные на включение инвалидов в общество, должны учитывать особенности их возрастной структуры и их адаптационный потенциал, обусловленный степенью ограничения способности к труду.
Дифференцированный подход к проблемам инвалидов следует использовать при разработке всех программ,
помогающих этим людям реализовы-вать свои права.
Литература
1. Российский статистический ежегодник. 2008: Стат. сб. М.: Росстат, 2009.
2. Основные показатели инвалидности взрослого населения в Российской Федерации в 2007 г..: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2008.
3. Основные показатели инвалидности детского населения в Российской Федерации в 2007 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2008.
4. Основные показатели инвалидности взрослого населения в Российской Федерации в 2006 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2007.
5. Основные показатели инвалидности детского населения в Российской Федерации в 2006 г.: Статистический сборник. М.: ФБМСЭ, 2007.
6. Борта Ю. Беби-бум кончился?//Аргу-менты и факты. 2009. №12.
7. Данилова Н. Ситуация ограничения прав
человека: проблема измерения // Защита прав человека в Российской Федерации. СПб: Изд-во «Петрополис», 2001.
8. Гонтмахер Е.Ш., Клепиков А.В., Рысев О.Н., Шаталова Е.Ю., Новиков М.Л. Трудовая активность инвалидов: состояние и перспективы. http://rabota. perspektiva-inva.ru/index.php?id=491
9. Герасимова Н. Доклад о положении инвалидов в России от 19.03.2009 г. http:// edinros.er.ru/er/text.shtml?69618
10. Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов. Приняты резолюцией 48/96 Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 г. http:// www.un.org/russian/documen/convents/ disabled.htm
11. Петренко В. Инвалиды заплатят за стройку // Газета. Ru. 5.11.08. http://www. gazeta.ru/social/2008/11/05/2874007. shtml
