CC BY
1709
В. Ш. Шайхатдинов
ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ ГРАЖДАН В КОНТЕКСТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 442-ФЗ
Опираясь на положения Федерального закона № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» и принятых на его основе правовых актов, автор предлагает теоретическую модель системы социального обслуживания граждан, выделяя в ее структуре государственную и негосударственную части, а также ряд подсистем (информационную, правовую, подсистему финансирования, подсистему управления и т. д.).
В числе проблем системы социального обслуживания автор указывает такие: законодатель не выделяет в ней муниципальную часть, хотя органы местного самоуправления находятся ближе всего к населению и выполняют ряд функций в сфере социального обслуживания; наблюдается несовершенство разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере социального обслуживания граждан (правовое регулирование осуществляется преимущественно на уровне Федерации); есть проблемы в понимании места права социального обеспечения в системе российского права, а также места правовых норм о социальном обслуживании в системе отрасли права социального обеспечения.
Подчеркивается, что у исследователей нет единства мнений в этих вопросах. С точки зрения автора, право социального обеспечения представляет собой комплексную отрасль права, испытывающую на себе влияние как публично-правового, так и частноправового регулирования.
Ключевые слова: социальное обслуживание, система социального обслуживания, право социального обеспечения, субъекты социального обслуживания, виды социального обслуживания
Социальное обслуживание представляет собой сложную целостную систему, эффективность которой зависит от ее структуры и выполняемых функций. К сожалению, до сих пор остаются нерешенными проблемы распределения полномочий в рассматриваемой сфере между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, споры о месте законодательства о социальном обслуживании в системе российского законодательства, о месте правовых норм о социальном обслуживании в системе отрасли права социального обеспечения, а также некоторые терминологические вопросы. Рассмотрим их.
1. Проблемы определения содержания социального обслуживания и его структуры.
Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее -ФЗ № 442) имеет ряд серьезных недостатков. Так, наименование Закона не соответствует его содержанию. Речь в нем идет лишь о некоторых видах социального обслуживания. В Законе отсутствуют правовые нормы о таких видах социального обслуживания, как протезирование и ортезирование, предоставление специальных транспортных средств инвалидам, профессио-
нальная реабилитация и абилитация, ритуальные услуги. Такое широкое понимание социального обслуживания поддерживается в российской юридической литературе [Право социального обеспечения России 2014: 411-425; Право социального обеспечения 2017: 380-422] и литературе ряда зарубежных стран [Dupeyroux 2005: 363, 377, 432-435; Cerna, Trinnerova, Vacik 2007: 193-208; Eichenhofer 2010: 290-316]. На наш взгляд, ФЗ № 442 следовало бы назвать «Об основах предоставления гражданам отдельных социальных услуг в системе социального обслуживания», а в будущем ввести в него правовые нормы о других видах социального обслуживания. Указанный недостаток ФЗ № 442 свидетельствуют об отсутствии в правотворчестве связей между разработчиками федеральных законов, представителями науки права социального обеспечения и представителями юридических вузов, а также учета опыта зарубежных стран в данной сфере.
Проведем анализ ФЗ № 442 и принятых в его развитие федеральных подзаконных нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов субъектов РФ. Начнем с того, что данное в ст. 3 ФЗ № 442 определение понятия социального обслуживания как деятельности по
предоставлению социальных услуг гражданам не выдерживает никакой критики. Мы согласны с Е. А. Токаревой, считающей, что родовым признаком социального обслуживания является «вид социального обеспечения», а не деятельность по предоставлению социальных услуг [Токарева 2017: 99]. К тому же содержание социального обслуживания ограничено предоставлением социальных услуг, что не соответствует реальности.
В ст. 5 ФЗ № 442, к сожалению, мы вновь сталкиваемся с тем, что название статьи не соответствует ее содержанию. В ней речь идет не о системе социального обслуживания, а лишь об одной из ее подсистем - управлении. Что касается определений понятия этой системы, ее основных частей и подсистем, то с учетом имеющихся исследований системы социального обеспечения и пенсионной системы и содержания ФЗ № 442 представляется целесообразным определить систему социального обслуживания как систему взаимодействующих и взаимосвязанных финансовых источников, органов и организаций, субъектов и видов социального обслуживания, информационных сведений и нормативных правовых актов, направленных на реализацию прав граждан в сфере социального обслуживания.
В системе социального обслуживания Законом выделяются две части: государственная и негосударственная, а также (исходя из логики законодателя) подсистемы финансирования, управления, субъектов социального обслуживания, видов социального обслуживания, информационная и правовая подсистемы (они присутствуют как в государственной, так и в негосударственной частях системы социального обслуживания.)
При этом законодатель не выделяет муниципальную часть системы социального обслуживания (в Законе нет даже упоминания о муниципальных организациях социального обслуживания). Хотя, с нашей точки зрения, она должна быть, и остается только гадать, по каким причинам она отсутствует. Возможно, чтобы не перегружать органы местного самоуправления полномочиями, которых у них и так достаточно, а соответствующих материальных и финансовых ресурсов явно не хватает.
Обратим внимание на то, что отсутствие в ФЗ № 442 муниципальной части системы социального обслуживания заметили не все исследователи. М. Г. Чельцова, например, утверждает, что в России муниципальные социальные службы существуют. Они якобы включают учреждения и предприятия социального обслуживания,
органы местного самоуправления (в статье -«органы местного самообслуживания») [Чель-цова 2015: 51]. Ряд авторов полагает, что отсутствие в Законе муниципальной части системы социального обслуживания РФ не согласуется с существующей в части регионов практикой, когда государственные полномочия субъектов РФ по социальному обслуживанию делегируются органам местного самоуправления [Карпова 2015: 230; Макарова 2017]. Мы убеждены, что так как граждане проживают в муниципальных образованиях, то ближе всего к ним находятся именно органы местного самоуправления.
2. Несовершенство разграничения полномочий между РФ и ее субъектами в сфере социального обслуживания граждан.
Весьма важен вопрос о том, каким образом распределены полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания. Согласно п. «ж» ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. В соответствии со ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - ФЗ № 184) «к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ, относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей». Из данного текста трудно понять, кому из указанных выше граждан должно оказываться социальное об-луживание, а кому - социальная поддержка. Не случайно ряд авторов, исследовавших вопросы социального обслуживания [Новохац-кая, Кручек 2016: 273; Ивашкина 2016: 102; Шкатулла 2016: 5, 8], связывают социальное обслуживание с социальной поддержкой и даже с государственной социальной помощью, игнорируя тот факт, что здесь мы имеем дело с тремя самостоятельными видами общественных и правовых отношений: социальным обслуживанием, социальной поддержкой и государственной социальной помощью (подробнее о содержании понятий, их соотношении можно прочитать у Е. А. Токаревой [Токарева 2017: 98-99; 108-110]).
Как отмечалось ранее, в ст. 263 ФЗ № 184 указано, что социальное обслуживание осуществляется субъектами РФ самостоятельно за счет средств своих бюджетов. Число полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ также сопоставимо (25 и 24 соответственно). Чем же тогда можно объяснить высокую степень федерального правового регулирования в данной сфере?
Теперь непосредственно о некоторых полномочиях федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. В п. 1 ч. 1 ст. 7 ФЗ № 442 к полномочиям федеральных органов отнесено установление основ государственной политики и основ правового регулирования в сфере социального обслуживания. Сначала поговорим об основах государственной политики. Согласно п. «е» ст. 71 Конституции РФ к ведению РФ относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития. В соответствии со ст. 80 Конституции РФ основные направления внутренней политики (в том числе социальной) определяет Президент РФ. Однако исходя из п. 1 ч. 2 ст. 7 ФЗ № 442 выработка государственной политики в сфере социального обслуживания возложена на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти - Минтруд России. На наш взгляд, основные направления государственной политики в рассматриваемой сфере должен определять Президент РФ, а Правительство РФ на их базе должно разрабатывать государственные программы развития социального обслуживания, Минтруд России - реализовывать их. Такую последовательность необходимо соблюдать и в субъектах РФ. Отдельные элементы государственной политики в исследуемой сфере следует воплощать в нормативных правовых актах федерального и регионального уровней.
Исходя из изложенного, мы пришли к выводу, что теоретическая модель системы социального обслуживания граждан должна включать государственную, негосударственную и муниципальную части, а также различные подсистемы. Государственная часть анализируемой системы охватывает федеральный уровень и уровень субъектов РФ, а негосударственная - коммерческий, некоммерческий и индивидуальный уровни. Каковы же особенности функционирования различных подсистем системы социального обслуживания граждан в государственной и негосударственной частях данной системы и на различных ее уровнях?
Подсистема финансирования федерального уровня включает средства федерального бюдже-
та, благотворительные взносы и пожертвования, средства получателей социальных услуг, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой федеральными организациями социального обслуживания, а также средства из иных, не запрещенных законом источников. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти - Минтруд России (ч. 5 ст. 30 ФЗ № 442) - вправе привлекать иные источники финансирования социального обслуживания, в том числе для реализации совместных проектов в данной сфере.
Подсистема финансирования регионального уровня состоит из средств бюджетов субъектов РФ, благотворительных взносов и пожертвований, средств получателей социальных услуг, доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой региональными организациями социального обслуживания, а также иных не запрещенных законом источников. Уполномоченный орган субъекта РФ вправе привлекать иные источники финансирования социального обслуживания, в том числе для реализации совместных проектов в данной сфере (ч. 5 ст. 30 ФЗ № 442).
Коммерческий уровень негосударственной части в качестве финансовых источников имеет собственные средства коммерческих организаций, субсидии из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, средства, выделенные для проведения закупок социальных услуг, средства получателей социальных услуг. Кроме того, уполномоченные государственные органы вправе привлекать иные (негосударственные) источники финансирования социального обслуживания, в том числе для реализации совместных проектов в данной сфере.
На некоммерческом уровне негосударственной части финансирование осуществляется из собственных средств некоммерческих организаций, в том числе социально ориентированных некоммерческих организаций, а также из тех же источников, что имеются на коммерческом уровне негосударственной части.
Финансирование индивидуального уровня негосударственной части осуществляется как из собственных средств индивидуальных предпринимателей, так и из тех же источников, что имеются на коммерческом и некоммерческом уровнях негосударственной части.
Согласно ч. 8 ст. 30 ФЗ № 442 одним из источников финансирования являются компенсации поставщикам социальных услуг, если граждане получают у них услуги, предусмотренные индивидуальной программой, а данные поставщики включены в реестр поставщиков социальных услуг субъекта РФ, но не участвуют
в выполнении государственного задания (заказа). Размер компенсации и порядок ее выплаты определяются нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Подсистема управления федерального уровня состоит из уполномоченного федерального органа исполнительной власти - Минтруда России, организаций социального обслуживания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, а также органов федерального государственного контроля в данной сфере и общественных организаций. Кроме того, на наш взгляд, в данную подсистему управления следует внести Минздрав России, Минобрнауки России, Минобороны России, МВД России и другие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции в сфере социального обслуживания, а также их территориальные органы и находящиеся в их ведении организации.
На региональном уровне подсистема управления включает органы исполнительной власти субъектов РФ, их территориальные органы, находящиеся в их ведении организации социального обслуживания, региональные органы государственного контроля в данной сфере.
Кроме уполномоченных исполнительных органов государственной власти в деятельности по социальному обслуживанию принимают участие и иные органы исполнительной власти, в том числе на региональном уровне Так, согласно Регламенту межведомственного взаимодействия органов государственной власти Свердловской области в связи с реализацией полномочий в сфере социального обслуживания граждан, утвержденному постановлением Правительства Свердловской области от 18 декабря 2014 г. № 1158-ПП, в перечень органов государственной власти области, осуществляющих межведомственное взаимодействие, входят Министерство социальной политики; Министерство здравоохранения; Министерство общего и профессионального образования; Министерство культуры; Министерство физической культуры, спорта и молодежной политики; Департамент по труду и занятости населения; Управление записи актов гражданского состояния. В Регламенте перечислены виды деятельности, которыми должны заниматься указанные органы в рамках межведомственного взаимодействия.
В подсистему управления государственной части федерального и регионального уровней входят организации социального обслуживания,
находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти или в ведении органов исполнительной власти субъектов РФ (региональный уровень). В соответствии с ч. 1 ст. 23 ФЗ № 442 организациями социального обслуживания являются организации, осуществляющие социальное обслуживание на дому, полустационарное социальное обслуживание, стационарное социальное обслуживание. Организационно-правовые формы организаций социального обслуживания закреплены в Правилах организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений, утвержденных приказом Минтруда России от 24 ноября 2014 г. № 940н.
Подсистема управления негосударственной части включает негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации социального обслуживания, в том числе социально ориентированные некоммерческие организации, а также индивидуальных предпринимателей, осуществляющих социальное обслуживание.
Подсистема субъектов социального обслуживания во всех частях этой системы включает граждан-получателей социальных услуг. Исходя из содержания ст. 15 ФЗ № 442 можно выделить следующие группы получателей социальных услуг: престарелые граждане (пожилые граждане); инвалиды; дети-инвалиды; дети, оставшиеся без попечения родителей; дети и подростки с ограниченными возможностями; одинокие пенсионеры; женщины, пострадавшие от домашнего насилия; ветераны войны и труда; взрослые граждане с ограниченными возможностям; лица без определенного места жительства и занятий.
Подсистема видов социального обслуживания закреплена в ст. 20 и 21 ФЗ № 442. Согласно ст. 20 видами социальных услуг являются социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-трудовые, социально-правовые, услуги, оказываемые в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, а также срочные социальные услуги. Последние включают обеспечение бесплатным горячим питанием или наборами продуктов, одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости; содействие в получении временного жилого помещения, юридической помощи в целях защиты прав и законных интересов получателей социальных услуг, экстренной психологической помощи с привлечением к этой работе психологов и священнослужителей; иные срочные социальные услуги.
Информационная подсистема законодательно закреплена в ст. 13, 24, 25 и 26 ФЗ № 442. Согласно ст. 13 поставщики социальных услуг формируют общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию о своей деятельности, и обеспечивают доступ к данным ресурсам. В ст. 24 указывается, что информационными системами в сфере социального обслуживания осуществляются сбор, хранение, обработка и предоставление информации о поставщиках социальных услуг (реестр поставщиков социальных услуг) и о получателях социальных услуг (регистр получателей социальных услуг). Содержание реестра поставщиков социальных услуг представлено в ст. 25, а регистра получателей социальных услуг - в ст. 26. Кроме того, постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2014 г. № 1239 утверждены Правила размещения и обновления информации о поставщике социальных услуг на официальном сайте поставщика социальных услуг в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а приказом Минтруда России от 17 ноября 2014 г. № 886н -Порядок размещения на официальном сайте поставщика социальных услуг в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации об этом поставщике (в том числе содержание указанной информации и формы ее предоставления).
Правовая подсистема существует во всех частях системы социального обслуживания. При этом нормативные правовые акты федерального уровня могут распространяться на всю систему социального обслуживания, а нормативные правовые акты регионального уровня - на органы государственной власти и организации социального обслуживания субъектов РФ, на негосударственные организации социального обслуживания и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих социальное обслуживание. Что касается локальных актов организаций федерального и регионального уровней, негосударственных организаций, то они действуют лишь в пределах этих организаций. То же относится к локальным актам индивидуальных предпринимателей.
В развитие ФЗ № 442 Правительство РФ и Минтруд России приняли подзаконные нормативные правовые акты. Так, Правительство РФ постановлением от 24 ноября 2014 г. № 1236 утвердило Примерный перечень социальных услуг по видам социальных услуг; от 24 ноября 2014 г. № 1239 - Правила размещения и обновления информации о поставщике социальных услуг на официальном сайте поставщика социальных услуг в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; от 1 декабря
2014 г. № 1285 - Методические рекомендации по расчету подушевых нормативов финансирования социальных услуг и др. Минтруд России, реализуя свои полномочия, утвердил Порядок направления граждан в стационарные организации социального обслуживания со специальным социальным обслуживанием (приказ от 6 ноября 2014 г. № 870н); Примерный порядок предоставления социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания (приказ от 24 ноября 2014 г. № 935н); Примерный порядок предоставления социальных услуг в форме социального обслуживания на дому (приказ от 24 ноября 2014 г. № 939н) и др.
3. Место права социального обеспечения в системе российского права и место правовых норм о социальном обслуживании в системе отрасли права социального обеспечения.
Говоря о правовой подсистеме, отметим, что о месте законодательства о социальном обслуживании в системе российского законодательства единого мнения не существует. Так, Т. А. Анбрехт полагает, что законодательство о социальном обслуживании относится к административному законодательству [Анбрехт 2001]. Г. Г. Пашкова убеждена, что ФЗ № 442 перевел социальное обслуживание в договорную сферу, т. е. в сферу действия гражданского законодательства [Пашкова 2015].
С нашей точки зрения, в данном случае имеет место комплексное правовое регулирование общественных отношений. Иными словами, отношения в сфере социального обслуживания граждан регулируются нормативными правовыми актами нескольких отраслей законодательства, и речь должна идти о межотраслевом, комплексном регулировании. Административное законодательство, например, распространяется на отношения между федеральными органами исполнительной власти и организациями социального обслуживания, находящимися в их ведении, а также органами исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, оно распространяется на отношения органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций, находящихся в их ведении. Отношения по финансированию социального обслуживания находятся под воздействием финансового законодательства, а отношения по предоставлению гражданам отдельных видов социального обслуживания - нормативных правовых актов жилищного, семейного, трудового законодательства, законодательства о социальном обеспечении, о занятости населения. Если же речь идет о получении гражданами отдельных видов социального обслуживания за полную стоимость, то здесь мы имеем дело с гражданским законодательством [Майфат, Шипулина 2012].
Вопрос о месте правовых норм о социальном обслуживании в системе отрасли права социального обеспечения решать лишь в контексте ФЗ № 442 нельзя, ибо (как уже отмечалось ранее) социальное обслуживание включает не только предусмотренные в ФЗ № 442 виды обслуживания, но и другие. К тому же следует решить: 1) составляют ли нормы права о социальном обслуживании правовой институт отрасли права социального обеспечения либо генеральный институт или подотрасль; 2) какова структура этого правового образования?
Значительное развитие правовых норм о социальном обслуживании за последние годы позволяет согласиться с мнением ряда юристов о том, что эти нормы в совокупности составляют генеральный институт в составе особенной части отрасли права социального обеспечения. Сложнее обстоит дело со структурой этого генерального института. Одни ученые за основу его структуры берут субъекты обеспечения и выделяют правовые институты социального обслуживания престарелых, инвалидов и детей [Буянова 2003: 28], другие - как формы и виды социального обслуживания, так и его субъекты.
Они выделяют следующие правовые институты: стационарное и полустационарное обслуживание; социальная помощь на дому; срочная социальная помощь; профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов; обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации; протезно-ортопедическая помощь; социальное обслуживание детей [Проблемы Общей части 2017: 118]. С такой классификацией можно согласиться лишь отчасти. Конечно, найти одно основание классификации (формы, виды или субъекты социального обслуживания) трудно. В связи с этим, на наш взгляд, следует объединить некоторые формы и виды социального обслуживания, а также ввести в эту сферу более современную терминологию.
С учетом изложенного считаем, что в состав генерального института социального обслуживания должны входить такие правовые институты, как стационарное социальное обслуживание; социальное обслуживание на дому; протезирование и ортезирование; обеспечение граждан специальными транспортными средствами; профессиональная реабилитация и абилитация; ритуальные услуги.
Список литературы
Cerna J., Trinnerovâ D., Vacik A. Pravo socialniho zabezpeceni. Plzen: Canek, 2007. 230 p.
Dupeyroux J. J. Droit de la sécurité social. P.: Dalloz, 2005. 1245 p.
Eichenhofer E. Sozialrecht. Tubingen: Molz Siebeck, 2010. 335 s.
Анбрехт Т. А. Организационно-правовые проблемы деятельности органов государственной социальной службы в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2001. 20 c.
Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: МГЮА, 2003. 63 с.
Ивашкина Ю. Ю. Структура и субъекты системы социального обслуживания семей с детьми // Проблемы развития территории. 2016. № 3. С. 100-118.
Карпова Е. Ю. Новые аспекты законодательства о социальном обслуживании граждан в Российской Федерации // Наука и современность. 2015. № 35. С. 228-232.
Макарова Е. Ю. Нормативно-правовое регулирование социального обслуживания инвалидов // Вестник Новгородского филиала РАНХиГС. 2017. Т. 6. № 1-1. C. 192-198.
Майфат А. В., Шипулина Л. Н. Гарантии и стандарты социальных услуг: некоторые спорные вопросы правового регулирования // Российский юридический журнал. 2012. № 3. С. 199-203.
Новохацкая И. П., Кручек И. В. Платные социальные услуги в контексте проблем организации социального обслуживания в сельской местности // Вопросы российского и международного права. 2016. № 9. С. 271-282.
Пашкова Г. Г. К вопросу о социальном обслуживании граждан // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. ст. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2015. Ч. 64. С. 46-49. Doi: 10.17223/9785751123604/24.
Проблемы Общей части права социального обеспечения: моногр. / под ред. Э. Г. Тучковой. М.: Проспект, 2017. 416 с.
Право социального обеспечения России: учеб. для бакалавров / под ред. Э. Г. Тучковой. М.: Проспект, 2014. 456 с.
Право социального обеспечения: учеб. / под ред. В. Ш. Шайхатдинова. М.: Юстиция, 2017. 552 с.
Токарева Е. А. Вопросы терминологии в праве социального обеспечения: моногр. Екатеринбург: Ажур, 2017. 121 с.
Чельцова М. Г. Социальное обслуживание как институт права социального обеспечения // Интерэкспо ГЕО-Сибирь. 2015. Т. 6. № 1. С. 48-51.
Шкатулла В. И. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»: постатейный науч.-практ. комментарий. М.: Редакция «Рос. газеты», 2016.
Владимир Шамильевич Шайхатдинов - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой социального права, государственной и муниципальной службы Уральского государственного юридического университета (Екатеринбург). 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21. E-mail: spgms@mail.ru.
Problems of the Russian System of Social Services in the Context of the Federal Law No. 442-FZ
In December 2013 the Federal Law No. 442-FZ «On the bases of social services for citizens of the Russian Federation» was adopted. Taking into account its provisions and regulations adopted in accordance with this Federal Law, the author proposes a theoretical model of a system of social services and identifies state and non-state parts of the system as well as a range of subsystems (informational, legal, financial, administrative etc.).
Among the problems of the system of social services the author defines the following: an absence of a municipal part within the social services system, though the local governmental bodies are the nearest to citizens public authorities therefore they have some functions in the field of social care; imperfect mechanism of allocation of powers in the social care field between the Russian Federation and sub-federal entities (legal regulation in this field is carried out mainly at the federal level); problems connected with defining a position of social security law within the Russian legal system as well as a position of rulings concerning social service within the social security law as a branch of Russian law.
It is emphasized that scholars do not have a consensus regarding to these questions. In author's opinion, social security law is a complex branch of law influenced by both public-law and private-law regulation.
Key words: social service, system of social services, social security law, subjects of social service, kinds of social service
References
Anbrekht T. A. Organizatsionno-pravovye problemy deyatel'nosti organov gosudarstvennoi sotsial'noi sluzhby v Rossiiskoi Federatsii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Organizational and Legal Problems of Activity of State Social Security Services in the Russian Federation: an auto-abstract of a candidate of juridical sciences thesis], Tyumen', Izd-vo TyumGU, 2001, 20 p.
Buyanova M. O. Sotsial'noe obsluzhivanie grazhdan Rossii v usloviyakh rynochnoi ekonomiki (teoretiko-pravovoi aspekt): avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk [Social Service of Citizens of Russia in the Conditions of Market Economy (Theoretical-Law Aspect): an auto-abstract of a doctor of juridical sciences thesis]. Moscow, MGYuA, 2003, 63 p.
Cerna J., Trinnerova D., Vacik A. Prâvo socialniho zabezpeceni, Plzen, Canek, 2007, 230 p.
Chel'tsova M. G. Sotsial'noe obsluzhivanie kak institut prava sotsial'nogo obespecheniya [Social Service as an Institutional of Social Security Law], Interekspo GEO-Sibir', 2015, vol. 6, no. 1, pp. 48-51.
Dupeyroux J. J. Droit de la sécurité social, Paris, Dalloz, 2005, 1245 p.
Eichenhofer E. Sozialrecht, Tubingen, Molz Siebeck, 2010, 335 p.
Ivashkina Yu. Yu. Struktura i sub"ekty sistemy sotsial'nogo obsluzhivaniya semei s det'mi [Structure and Actors of Social Services for Families with Children], Problemy razvitiya territorii, 2016, no. 3, pp. 100-118.
Karpova E. Yu. Novye aspekty zakonodatel'stva o sotsial'nom obsluzhivanii grazhdan v Rossiiskoi Federatsii [New Aspects of Legislation on Social Service of Citizens in the Russian Federation], Nauka i sovremennost', 2015, no. 35, pp. 228-232.
Вып. 23. 175 с.
Makarova E. Yu. Normativno-pravovoe regulirovanie sotsial'nogo obsluzhivaniya invalidov [Legal Regulation of the Social Services for the Disabled], Vestnik Novgorodskogo filiala RANKhiGS, 2017, vol. 6, no. 1-1, pp. 192-198.
Maifat A. V., Shipulina L. N. Garantii i standarty sotsial'nykh uslug: nekotorye spornye voprosy pravovogo regulirovaniya [Guarantees and Standards of Social Services: Some Contentious Issues of Legal Regulation], Rossiiskii yuridicheskii zhurnal, 2012, no. 3, pp. 199-203.
Novokhatskaya I. P., Kruchek I. V. Platnye sotsial'nye uslugi v kontekste problem organizatsii sotsial'nogo obsluzhivaniya v sel'skoi mestnosti [Paid Social Services in the Context of the Problem of Organizing the Provision of Social Services in Rural Areas], Voprosy rossiiskogo i mezhdunarodnogo prava, 2016, no. 9, pp. 271-282.
Pashkova G. G. K voprosu o sotsial'nom obsluzhivanii grazhdan [On the Question of Social Service of Citizens]. Pravovye problemy ukrepleniya rossiiskoi gosudarstvennosti: sb. st. [Legal Problems of Strengthening of the Russian Statehood: a collection of articles], Tomsk, Izd-vo Tom. un-ta, 2015, vol. 64, pp. 46-49, doi: 10.17223/9785751123604/24.
Shayhatdinov V. Sh. Pravo sotsial'nogo obespecheniya: ucheb. [Social Security Law: a textbook], Moscow, Yustitsiya, 2017, 552 p.
Shkatulla V. I. Federal'nyi zakon «Ob osnovakh sotsial'nogo obsluzhivaniya grazhdan v Rossiiskoi Federatsii»: postateinyi nauch.-prakt. kommentarii [Federal Law «On the Bases of Social Service of Citizens in the Russian Federation»: an article-by-article scientific and practical commentary], Moscow, Redaktsiya «Ros. gazety», 2016, vol. 23, 175 p.
Tokareva E. A. Voprosy terminologii v prave sotsial'nogo obespecheniya: monogr. [Matters of Terminology in Social Security Law: a monograph], Ekaterinburg, Azhur, 2017, 121 p.
Tuchkova E. G. (ed.) Pravo sotsial'nogo obespecheniya Rossii: ucheb. dlya bakalavrov [Russian Social Security Law: a textbook for bachelor students], Moscow, Prospekt, 2014, 456 p.
Tuchkova E. G. (ed.) Problemy Obshchei chasti prava sotsial'nogo obespecheniya: monogr. [Problematic Issues of the General Part of Social Security Law: a monograph], Moscow, Prospekt, 2017, 416 p.
Vladimir Shayhatdinov - doctor of juridical sciences, professor, head of the Chair of social law, state and municipal service, Ural State Law University (Yekaterinburg). 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: spgms@mail.ru.
Дата поступления в редакцию / Received: 16.11.2017
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 22.12.2017
