CC BY
292
Пенсионная система
ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ПЕНСИОННЫХ ФОНДОВ
О. В. ЛОМТАТИДЗЕ, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, бухгалтерского учета и управления собственностью E-mail: ovku@mail.ru Европейско-Азиатский институт управления и предпринимательства, г. Екатеринбург
В статье изучаются проблемы регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов (НПФ). Автор рассматривает развитие данного финансового института, принципы и проблемы его регулирования в исторической перспективе. Рассмотрено влияние регуляторной функции различных структур на деятельность НПФ. Автор предлагает значительно сократить количество структур, выполняющих роль регулятора и/или контролера деятельности НПФ, предлагает схему функционирования НПФ либо под контролем мегарегуля-тора,либо с использованием двухкомпонентного подхода регулирования.
Ключевые слова:регулирование негосударственных пенсионных фондов, некоммерческие организации, регулирование финансового рынка.
С момента появления в 1990 г. первых НПФ по мере реформирования российской экономики регулирование деятельности последних претерпевало постоянные изменения, которые во многом определяют текущее положение дел в данном вопросе. Чтобы лучше понять проблемы регулирования, актуальные для отрасли на данное время, необходимо обратиться к ретроспективе данного вопроса.
С началом перехода России к рыночным принципам экономики в 1988 г. было введено добровольное пенсионное обеспечение. Однако на начальном этапе реформирования государство было не в состоянии выполнить своих обязательств и в 1992 г. пенсионные накопления были возвращены гражданам.
В 1990 г. был создан первый негосударственный пенсионный фонд — НПФ работников науки. Как
и прочие НПФ, созданные в то время, фонд осуществлял деятельность на страховых принципах. Первым документом, регламентирующим деятельность НПФ, стал Указ Президента РФ от 16.09.1992 № 1077 «О негосударственных пенсионных фондах» (далее — Указ № 1077). Основными целями деятельности фондов было улучшение пенсионного обеспечения граждан, защита сбережений от инфляции. Государство считало, что НПФ должны были стать особой финансовой структурой, позволяющей снизить нагрузку на бюджет (расходы на социальные нужды), оказать поддержку гражданам при выходе на пенсию, снять напряженность в обществе, связанную с неопределенностью в сфере пенсионного обеспечения.
Указом № 1077 были заложены и основные принципы функционирования НПФ, многие из которых, хоть и претерпели изменения в ходе пенсионной реформы, но не изменили сути регулирования данного института. Указом № 1077, в частности, было установлено, что предприятия, организации и коллективы граждан имели право учреждать НПФ на правах юридических лиц, выплаты из фондов должны осуществляться независимо от выплаты государственных пенсий, размещение активов должно осуществляться специализированными управляющими компаниями, взаимоотношения с которыми должны строиться на основании договора доверительного управления. И именно тогда НПФ был придан статус некоммерческой организации.
Деятельность негосударственных пенсионных фондов вплоть до 1995 г. осуществлялась без
должного контроля со стороны государства, т. е. система негосударственного пенсионного обеспечения закладывалась в отсутствие проработанной правовой базы, системы надзора и контроля, что в дальнейшем отразилось на уровне доверия населения к данным финансовым институтам.
Первым значимым шагом в регулировании деятельности НПФ становится постановление Правительства РФ от 17.11.1994 № 1266 «Об утверждении Положения об Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Министерстве социальной защиты Российской Федерации», которое предоставило инспекции функции контроля и регулирования деятельности НПФ и управляющих компаний, в распоряжении которых находились активы фондов (регулятором принимались нормативные акты, проводились проверки, выдвигались требования по устранению нарушений).
Характерной чертой создающихся НПФ становится их формирование на базе финансово-промышленных групп и крупных компаний. В связи с этим основная часть активов рынка негосударственного пенсионного обеспечения сосредоточивается в 26 НПФ (10 % от общего числа фондов). Стоит отметить, что такая особенность рынка негосударственного пенсионного обеспечения (НПО) сохраняется и на данное время. Такая особенность НПФ привела к тому, что лишь с недавнего времени стало уделяться достаточное внимание регулированию деятельности фондов в части работы с розничным сектором рынка (ранее проблемам развития взаимодействия НПФ непосредственно с физическими лицами практически не уделялось внимания).
Качественное изменение в регулировании деятельности НПФ наступило с принятием Федерального закона от 07.05.1998 №75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (далее — Закон № 75-ФЗ). Закон № 75-ФЗ устанавливал, что НПФ является некоммерческой организацией социального обеспечения, которая осуществляет деятельность по негосударственному (дополнительному) пенсионному обеспечению. Законом № 75-ФЗ были предусмотрены требования к совокупному вкладу учредителей, принципам размещения пенсионных резервов (актуарное оценивание и аудиторские проверки были установлены в качестве обязательных).
Претерпевает изменения и работа фондов в части выплат негосударственных пенсий — постановлением Правительства РФ от 13.12.1999 № 1385 «Об утверждении Требований к пенсион-
ным схемам негосударственных пенсионных фондов, применяемым для негосударственного пенсионного обеспечения населения» были утверждены требования к содержанию пенсионных схем.
В распределительной пенсионной системе (до
2002 г.) места для деятельности НПФ попросту не было. Однако с переходом к накопительной системе, когда в результате проведенной пенсионной реформы в структуре трудовой пенсии появилось несколько компонент, в том числе и накопительная часть, представленная реальными деньгами, появилась ниша в системе обязательного пенсионного страхования и для НПФ. С этого времени НПФ становятся участниками всех видов деятельности, которыми они занимаются и в данное время. Так, Федеральным законом от 24.07.2002 № 111 -ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» было определено, что граждане могут выбрать НПФ в целях формирования накопительной части трудовой пенсии (могут перевести накопительную часть пенсии из ПФР в НПФ). В
2003 г. были внесены необходимые изменения в Закон № 75-ФЗ, предусматривающие следующие виды деятельности НПФ:
— деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения;
— деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию;
— деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию.
Подводя итог приведенной исторической перспективе, можно выделить следующие основные этапы развития НПФ и регулирования их деятельности:
1-й этап — создание системы негосударственного пенсионного обеспечения, формирование правовых основ, создание Инспекции НПФ;
2-й этап — принятие Закона № 75-ФЗ;
3-й этап — включение НПФ в систему обязательного пенсионного страхования, значительное ужесточение контроля со стороны государства.
С момента создания первых НПФ неоднократно обсуждался вопрос о принадлежности последних к финансовым либо социальным институтам. С одной стороны, НПФ является финансовым институтом, выполняющим социальную функцию, и требует, таким образом, регулирования, в первую очередь, финансовых операций. С другой стороны — это социальной институт, действующий
в финансовой сфере и требующий, следовательно, регулирования социальных аспектов взаимодействия с клиентами и его влияния на социальную среду. Кроме того, НПФ является некоммерческой организаций и, таким образом, на него распространяются нормы ст. 118 ГК РФ и Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях». При этом НПФ являются объединением имущества граждан и (или) юридических лиц, а не объединением граждан.
На данное время регулирование и контроль за деятельностью НПФ (с учетом их специфики) осуществляется, в большей или меньшей степени, множеством структур (Федеральной службой по финансовым рынкам, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации, Пенсионным фондом РФ и т. д.):
— ФСФР России осуществляет регулирование и контроль за деятельностью НПФ, управляющих компаний, специализированных депозитариев и актуариев по НПО, контролирует деятельность НПФ по обязательному пенсионному страхованию (ОПС) и профессиональному пенсионному страхованию;
— Министерство здравоохранения и социального развития РФ осуществляет регулирование деятельности НПФ по НПО, ОПС и профессиональному пенсионному страхованию в части правоотношений между НПФ и его участниками и застрахованными лицами, а также в части правоотношений, субъектом которых является Пенсионный фонд РФ;
— Министерство юстиции РФ осуществляет контроль за деятельностью НПФ, поскольку фонд является некоммерческой организацией;
— Пенсионный фонд РФ осуществляет контроль за деятельностью НПФ по обязательному пенсионному страхованию;
— Министерство финансов РФ контролирует порядок расчетов, осуществляемых НПФ в части инвестирования средств пенсионных накоплений и размещения средств пенсионных резервов.
Наличие большого числа регулирующих и контролирующих органов не позволяет НПФ оперативно реагировать на запросы участников рынка в отношении его регулирования, приводит к перегруженному, дублирующемуся процессу контроля, межведомственным конфликтам при реформировании законодательства. В результате, на данное время, в сфере регулирования деятельности НПФ можно выделить следующие основные группы
проблем: сложности законодательного характера, трудности организационно-информационного содержания, проблемы внутреннего характера.
Первая группа проблем — проблемы законодательного характера.
Во-первых, до сих пор существуют пробелы в действующем законодательстве о НПФ, одна из них, к примеру, это пробел в регулировании порядка создания объединенных гарантийных фондов, неясность процесса «ухода» с рынка НПФ и их реорганизации.
Во-вторых, в практике существуют примеры, когда законодатель задерживает принятие важных актов, тем самым причиняет убытки не только НПФ, но и ставит под сомнение сам факт положительного отношения как к ПФР, так и НПФ.
В соответствии с Законом № 75-ФЗ ПФР обязан перечислять в НПФ средства граждан, которые перевели свои средства в НПФ, до 31 марта. До 1 марта ПФР должен принять решение об изменениях в реестре застрахованных лиц, до 31 марта отправить соответствующие уведомления в НПФ и перечислить средства застрахованных лиц. Однако этого, как правило, не происходит. Перечисление средств пенсионных накоплений из года в год осуществляется с нарушением сроков, установленных законодательством. Задержка выплат приводит к потере доходности — сроки инвестирования средств управляющими компаниями (УК) в случае несвоевременной их передачи значительно сокращаются. Так, по оценкам некоторых УК, потери в доходности инвестирования пенсионных накоплений (вследствие задержек траншей ПФР) могут составлять до 25 % годовых. Санкций за несоблюдение законодательства для ПФР не предусмотрено. Однако, если НПФ будет задерживать перевод средств в ПФР (либо в другой НПФ), то за этим последуют соответствующие санкции.
В-третьих, существует несколько структур, претендующих на роль полномочного регулятора деятельности НПФ. Таким органом в настоящее время является ФСФР России. Между тем отдельные государственные органы возлагают на себя полномочия ФСФР России, например это Банк России, обязавший НПФ предоставлять финансовую отчетность. Дублирование государственными органами функций регулирования не может положительно сказаться на эффективности работы всей системы НПФ.
Другой важной проблемой развития институтов негосударственного пенсионного обеспечения является проблема некоммерческого статуса
НПФ. Она заключается в противоречии между коммерческим характером деятельности НПФ и некоммерческим юридическим оформлением этой деятельности. Некоммерческий статус не позволяет НПФ привлекать инвесторов, так как коммерческий интерес инвестора не может быть реализован в условиях некоммерческого партнерства.
Не решены также и многие вопросы, касающиеся инвестирования средств пенсионных резервов и накоплений. Спектр инструментов инвестирования весьма узок и не позволяет получать фондам необходимую доходность и диверсифицировать свои риски.
Вторая группа проблем — проблемы организационно-информационного характера. Необходимо усиление контроля за деятельностью НПФ со стороны регулятора ввиду усложнения и расширения спектра задач, выполняемых фондами. Недостаточность информационного освещения пенсионной реформы и деятельности НПФ является причиной низкой правовой грамотности населения в вопросах пенсионного обеспечения. Грамотность организаций, являющихся участниками пенсионной реформы, в этом вопросе также оставляет желать лучшего. Большая часть граждан России либо ничего не знает об НПФ, либо эти знания весьма ограничены, что является причиной недоверия к данному институту.
Еще одна сложность — отсутствие зрелого социального партнерства между НПФ, работодателями и профсоюзами. На большинстве предприятий отсутствуют социальные программы, включающие в себя дополнительное пенсионное обеспечение работников. Признание социальной значимости продвижения услуги НПО может произойти только при поддержке государства.
Третья группа проблем — проблемы внутреннего характера. Каждый НПФ должен решить внутренний вопрос — вопрос урегулирования и предотвращения возникновения конфликта интересов, условий, при которых возможно возникновение конфликта интересов фонда. Конфликт интересов фонда может возникнуть в случаях, когда фонд имеет материальную выгоду в процессе осуществления деятельности в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию, не соответствующую интересам застрахованных лиц, в том числе, если:
а) средства пенсионных накоплений инвестированы в ценные бумаги, выпущенные учредителями или вкладчиками фонда, либо средства пенсионных накоплений размещены на счетах или
в депозиты в кредитных организациях, являющихся учредителями или вкладчиками фонда;
б) средства пенсионных накоплений инвестированы в ценные бумаги, в которые размещается имущество, предназначенное для обеспечения уставной деятельности фонда.
Конфликт интересов сотрудников фонда может возникнуть также, когда должностное лицо или сотрудник фонда имеет материальную или личную выгоду в процессе осуществления служебных обязанностей, связанных с деятельностью фонда в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию или негосударственному пенсионному обеспечению.
О проблемах в сфере регулирования деятельности НПФ ярко свидетельствуют события последнего времени, происходящие в данной отрасли финансовых институтов. Так, проект приказа ФСФР России «О порядке расчета результатов инвестирования средств пенсионных накоплений» вызвал массу нареканий со стороны как участников рынка, так и контролирующих органов, так как применение этого приказа приведет к нарушению прав клиентов НПФ и действующего законодательства. Данный проект приказа предполагает, что НПФ должны погасить убытки, полученные от инвестирования средств пенсионных накоплений в 2008 г., за счет имущества для обеспечения уставной деятельности. Однако инвестированием пенсионных накоплений занимаются от лица НПФ управляющие компании, действующие на основании договора доверительного управления с фондом. Перечень компаний, допущенных к данной деятельности, четко регламентируется ФСФР России, т. е. НПФ, действуя исключительно в рамках законодательных норм, заведомо оказывается в проигрышной ситуации (процесс инвестирования фонд регулировать не имеет права, а вся ответственность за результат лежит именно на нем).
При этом порядок расчетов результатов инвестирования средств пенсионных накоплений определяется Минфином России, которое позволило фондам не отражать убытки на счетах клиентов. Пенсионные накопления являются, по закону, федеральной собственностью, и их размера в одностороннем порядке фонды менять не могут. Действующее же законодательство при этом определяет, что основные принципы инвестирования пенсионных накоплений состоят в доходности и сохранности последних.
Отдельно стоит отметить и тот факт, что по результатам 2008 г. Внешэкономбанк — государс-
твенная управляющая компания, осуществляющая инвестирование средств пенсионных накоплений ПФР, разнесла по счетам клиентов убытки. В проекте приказа ФСФР России об урегулировании данного вопроса ничего не говорится. В случае же если НПФ получили пенсионные накопления застрахованных лиц из ПФР «с убытком», который разнес ПФР, то согласно приказу ФСФР России НПФ должен компенсировать убыток, полученный государственной управляющей компанией, за счет собственных средств.
Столь жесткое регулирование может негативно сказаться на деятельности НПФ в целом, поскольку некоммерческий статус данного института не позволяет получать прибыли и окупать инвестиции, а сама деятельность становится рискованной из-за возможности появления обязательств по компенсации потенциальных убытков за счет собственных средств. Более того, размер «прибыли» законодательно ограничен 15 % от полученного инвестиционного дохода, которые фонд может направить на уставную деятельность, размер убытков же не ограничен ничем. В таких условиях НПФ как разновидность «бизнеса» рискует потерять привлекательность для инвесторов. Также из-за некоммерческого статуса процессы объединения, приобретения НПФ крайне неопределенны и неоднозначны с позиции инвестора.
План мероприятий по реализации Программы развития конкуренции в РФ на 2009—2012 гг. (п. 65) предусматривает разработку мер по развитию конкуренции на финансовых рынках. Конкуренция здесь очень важна, так как финансовый рынок — рынок доверия, которое может быть завоевано лишь в условиях конкурентной борьбы за выбор потребителя. Проблема отсутствия должной конкуренции актуальна и на рынке НПФ. Под «должной» конкуренцией понимается соревновательный характер деятельности НПФ, направленный на завоевание симпатий конечного потребителя. Такая конкуренция может осуществляться в части обеспечения доходности, стабильности работы, удобства для клиента. На сегодняшний день конкурентная борьба фондов направлена на удовлетворение интересов потребителя, но осуществляется в части размера агентского вознаграждения и компенсационных выплат руководителям предприятий и должностных лиц, способствующих развитию фондов.
Столь широкий перечень регуляторных проблем деятельности НПФ обусловлен, на взгляд автора, несколькими основными причинами, в числе которых основными являются: некоммер-
ческий статус НПФ; отсутствие должной системы регулирования данного института и дублирование функций регулирования со стороны нескольких регулирующих организаций.
Если посмотреть на проблему шире, проанализировав указанные факты, можно увидеть, что «корень зла», являющийся причиной всех бед, — это дисбалансированная, содержащая массу противоречий система регулирования финансового рынка. На данный момент времени согласно существующим подходам к финансовому реформированию и международному взаимодействию в финансовой сфере, сформулированных странами из большой тридцатки 15.01.2009, основной тенденцией регулирования финансового рынка является переход от функционального и институционального подходов к регулированию финансового рынка с помощью мегарегулятора, либо переход на двухкомпонент-ное регулирование, когда функции регулирования распределяются между двумя структурами (один компонент системы осуществляет регулирование с позиции надежности и безопасности, другой регулирует деятельность финансового института с позиции ведения бизнеса).
Переход на тот или иной из перечисленных подходов в сфере регулирования деятельности НПФ позволил бы, на взгляд автора, снять многие из описанных проблем и значительно улучшить качество услуг, оказываемых НПФ конечным потребителям — гражданам трудоспособного возраста, и повысить конкурентоспособность данного института на финансовом рынке.
Если рассматривать первый путь — то роль ме-гарегулятора более всего подходит ФСФР России. На данное время существующий уровень взаимодействия между НПФ и ФСФР России вполне отвечает требованиям регулирования, контроля и надзора. Таким образом, необходимо всего лишь законодательно закрепить данную роль за ФСФР России и исключить возможность регулирования, контроля со стороны других структур. Такой путь видится наиболее простым в текущих условиях.
Использование двухкомпонентного подхода несколько сложнее в реализации, однако сулит большие перспективы ввиду того, что с точки зрения ведения бизнеса НПФ требует как повышенного внимания, так и может обеспечить больший результат, выражающийся в степени участия населения в пенсионных программах. На роль первого компонента (отвечающего за надежность и безопасность) лучше всего подходит ФСФР России, на роль второго (отвечающего за
ведение бизнеса) — Минздравсоцразвития. По аналогии с предыдущим примером здесь потребуется законодательно исключить участие в процессе регулирования иных структур и распределить функции регулирования между ФСФР России и Минздравсоцразвития.
Применение одного из предложенных подходов позволит, на взгляд автора, реагировать на потребности участников рынка — физических лиц и НПФ более оперативно и адекватно и приведет к повышению качества услуг, оказываемых конечным потребителям. В результате: повышение степени доверия граждан к НПФ как финансовому институту и значительный приток граждан в систему дополнительного пенсионного обеспечения, программу государственного софинансирования пенсионных накоплений; более активное исполь-
зование услуг НПФ по управлению средствами накопительной части трудовой пенсии в рамках обязательного пенсионного страхования.
Список литературы
1. Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации: Федеральный закон от 24.07.2002 № 111-ФЗ (ред. от 27.12.2009) (принят ГД ФС РФ 26.06.2002) (с изм. и доп. , вступающими в силу с 01.01.2010).
2. О негосударственных пенсионных фондах: Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ (ред. от 27.12.2009) (принят ГД ФС РФ 08.04.1998) (с изм. и доп., вступающими в силу с 29.01.2010).
ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
занимается выпуском специализированных финансово-экономических и бухгалтерских журналов, а также
монографий, деловой и учебной литературы Минимальный тираж - 500 экз.
По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий
(495) 721-85-75 Dost@fin-izdat.ru
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
