CC BY
86
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). С. 221-225. © Л.А. Терехова, 2008
УДК 347.9
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАДЗОРНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ
Л .А. ТЕРЕХОВА
Анализируются попытки реформирования гражданского процессуального законодательства в сфере надзорного производства, а также проблемы, созданные таким реформированием.
Возможность пересмотра судебного акта, вступившего в законную силу, должна существовать в системе судебной защиты, но при условии её соответствия общепринятым в мировом сообществе критериям. Надзорное производство в системе судов общей юрисдикции - продукт советского периода развития законодательства и процессуальной науки, не имеющий аналогов в зарубежных правовых системах. Однако надзорное производство образца 1964 г. (год принятия ГПК РСФСР) практически без изменений просуществовало до 2002 г. (год принятия ГПК РФ). Необходимость его реформирования была осознана лишь после присоединения России к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (в 1998 г.). Именно постановления Европейского Суда по правам человека и в первую очередь решение по вопросу приемлемости жалобы № 47033/99, поданной Л.Ф. Тумилович [1], заставили задуматься над вопросом о том, соответствует ли российское надзорное производство понятию «средство правовой защиты». Надзорное производство «советского» образца Европейский Суд по правам человека расценил как чрезвычайные средства судебной защиты, использование которых зависит от дискреционных (усмотренческих) полномочий должностных лиц. Неприемлемым, по мнению Европейского Суда, является положение, при котором окончательное, имеющее обязательную юридическую силу судебное постановление может быть отменено вышестоящим судом по заявлению должностного лица, не являющегося стороной в судебном разбирательстве. Недопустимым является и то, что полномочие такого лица на подачу заявления
не ограничено во времени, в связи с чем судебные постановления могли быть оспорены на протяжении неопределённого срока [2].
В ГПК РФ 2002 г. была предпринята попытка создать такую модель надзорного производства, которая учитывала бы и внутренние, и внешние интересы. Внутренние интересы означали устоявшиеся взгляды на необходимость сохранения надзорного производства, поскольку невозможно полностью исключить судебные ошибки у судов первой и второй инстанций. Внешние интересы - необходимость учесть критику извне и попытаться создать модель, соответствующую признакам «эффективного средства правовой защиты». Был изменен круг субъектов, имеющих право надзорного обжалования, установлен срок, в течение которого вступившие в законную силу постановления суда могут быть обжалованы (1 год), и обусловлена необходимость подачи жалобы непосредственно в суд надзорной инстанции. Производство в суде надзорной инстанции разделили на три этапа, установив для каждого свои сроки и цели. Первый предназначался для решения вопроса об истребовании дела, второй - о передаче дела на рассмотрение по существу в суд надзорной инстанции, третий - собственно для пересмотра судебного акта в надзорном порядке.
Однако подобное реформирование было внешним и не затронуло сущности надзорного пересмотра, сохранив и зависимость возбуждения дела от усмотрения должностных лиц, и неопределённость сроков. Статья 112 позволяла восстанавливать срок на надзорное обжалование, что создавало ситуацию правовой неопределённости и после вступления решения в законную силу. Следова-
тельно, в этом вопросе ГПК отступал от необходимой модели, обозначенной Европейским Судом, сохранив не ограниченную во времени возможность обжалования. Другой признак эффективного средства правовой защиты - право гражданина самому начать процедуру обжалования. Однако в ГПК этот вопрос не определен, поскольку отсутствует норма о принятии надзорной жалобы к производству. При использовании в гл. 41 терминов «жалоба подается» (ст. 376, 377) и «жалоба рассматривается» создается неопре-делённость в вопросе о том, когда произошло возбуждение производства в надзорной инстанции и кто уполномочен это сделать.
ГПК в редакции 2002 г. не устанавливал критериев для решения вопроса о том, когда считать необходимым передачу дела для рассмотрения по существу. Упоминаемые в ч. 2 ст. 381 ГПК «сомнения в законности» и «возможность отмены судебного постановления» не могли считаться критериями пересмотра судебного акта, поскольку допускали произвольное толкование и, кроме того, относились только к решению вопроса об истребовании дела. В ч. 2 ст. 382 ив ст. 380 ГПК допускалось смешение понятий «рассмотрение жалобы по существу» и «рассмотрение дела по существу». Между тем на этапе, следующем за принятием надзорной жалобы, должны быть установлены критерии для пересмотра судебного акта. На данном этапе лицо, подавшее жалобу, теряет возможность влиять на её движение, но при наличии законодательно закреплённых критериев приемлемости усмотренческая деятельность судьи подконтрольна.
ГПК 2002 г. сохранил множественность надзорных инстанций, что само по себе увеличивало сроки рассмотрения дел в надзорном порядке. Если заинтересованное лицо пожелало бы использовать последовательно возможности всех надзорных инстанций, то исчерпание внутригосударственных средств правовой защиты растянулось бы на годы. В этом случае гражданин РФ однозначно пропускал бы срок обращения в Европейский Суд по правам человека (6 месяцев со дня вынесения окончательного решения по делу). Возможно, это и было одной из целей подобного «реформирования» надзорной инстанции.
Однако представить европейскому сообществу реформированное надзорное производство в качестве эффективного внутригосударственного средства правовой защиты не удалось. Европейский Суд по правам человека по-прежнему принимает заявления от граждан РФ после рассмотрения дела в суде второй инстанции, что абсолютно справедливо.
Неприятие надзорного производства нарастало среди тех, кто вынужден был обращаться в суды общей юрисдикции за рассмотрением своих споров. Эти лица реально сталкивались с ситуацией, при которой решение, вступившее в законную силу, могло долгие годы скитаться по надзорным инстанциям, не исполняться, а все участники процесса находились в состоянии полной не-определённости относительно перспектив дела. Кроме того, участники судебных разбирательств имели возможность сравнивать нормы ГПК с нормами Арбитражного процессуального кодекса, где надзорное производство (впервые в РФ) получило адекватное регулирование. Одно за другим стали поступать обращения в Конституционный Суд РФ с просьбой проверить конституционность положений различных норм о надзорном производстве, содержащихся в ГПК.
Оспоренными оказались практически все нормы гл. 41 ГПК о надзорном производстве. В деле о проверке конституционности ст. 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387,
388 и 389 ГПК РФ Конституционный Суд соединил многочисленные обращения граждан, юридических лиц (АО «Нижнекамскнефтехим» и «Хакасэнерго») и запрос Кабинета министров Республики Татарстан. Постановление по делу было принято 05.02.2007. Результат рассмотрения не оправдал ожиданий: ни одна из оспоренных норм не была признана неконституционной. Тем не менее высказанные Конституционным Судом (далее - КС) правовые позиции оказали, пусть и не в полной мере, определённое влияние на дальнейшее совершенствование норм о надзорном производстве.
Наиболее значимой является рекомендация КС установить процедуры, реально обеспечивающие своевременное выявление и пересмотр ошибочных судебных постановлений до их вступления в законную силу (п. 8 резолютивной части Постановления от
05.02.2007). Пересмотр постановлений, вступивших в законную силу, возможен как дополнительная гарантия, при этом в законе должны быть закреплены основания, условия, порядок и сроки пересмотра (п. 3, 3.1 мотивировочной части Постановления). Обращение к дополнительным способам пересмотра должно стать возможным, если заинтересованным лицом были исчерпаны все обычные способы обжалования постановления до его вступления в законную силу (абз. 2 п. 3.2 мотивировочной части Постановления). КС практически ориентировал законодателя на нормы АПК, где оптимальная модель надзорного производства уже имеется (абз. 1, 2 п. 9.2 мотивировочной части). КС отрицательно оценил множественность надзорных инстанций в судах общей юрисдикции, что создает неоднократность обжалования и неопределённость сроков (п. 9.1; абз. 3 п. 9.2 мотивировочной части).
Однако, отрицательно оценив множественность надзорных инстанций, КС не определил причину этой множественности и не указал на необходимость её устранения. В противовес собственной позиции, он легитимировал институт повторной жалобы на имя Председателя Суда. Последний имел возможность не согласиться с определением судьи об отказе в истребовании дела или с определением об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции и вынести собственное определение. Поскольку сложившаяся практика требовала от заинтересованных лиц повторной жалобы на имя Председателя Суда для совершения подобного действия, создавалась фактически дополнительная надзорная инстанция. КС легитимировал этот порядок, указав только, что обращения к Председателю Суда не являются обязательными (абз. 3 п. 6 мотивировочной части).
Противоречивость позиции КС проявляется и в его позиции по отношению к ст. 389 ГПК. Исходя из собственного критического отношения к множественности надзорных инстанций, обоснованного в этом же Постановлении, КС мог бы признать эту норму несоответствующей Конституции РФ. Статья
389 системно не связана с другими нормами гл. 41, и такое признание не создало бы «процессуально-правового вакуума». Однако КС
предписал законодателю детально урегулировать деятельность Председателя Верховного Суда (далее - ВС) при внесении им представления в Президиум ВС. Указание КС на возможность деятельности Председателя ВС только при наличии обращения к нему заинтересованного лица и на невозможность Председателя ВС, в случае внесения им представления, участвовать в качестве судьи при рассмотрении дела положения не меняют. Фактически одобрена ещё одна надзорная инстанция, четвертая для тех, кто рассматривал свой спор у мирового судьи или в районном суде.
Постановление КС и выработанные им правовые позиции были реализованы лишь частично. Изменения в ГПК РФ, внесенные ФЗ от 04.12.2007 г. № 330-ФЗ, не затронули существа назревших вопросов, а потому остались «внешними».
При внесении изменений в ч. 4 ст. 386 ГПК РФ законодатель исключил упоминание о некоем «определении суда о возбуждении надзорного производства». Оно действительно выглядело нелепо, поскольку более ни в одной из норм ГПК ни о таком действии, ни о таком определении не упоминалось. Однако как и прежняя редакция гл. 41, так и нынешняя не позволяют определить, когда именно произошло возбуждение надзорного производства и кто уполномочен это сделать. Этот момент по-прежнему завуалирован использованием в ст. 377 ГПК РФ термина «жалоба подается», во всех прочих - «жалоба изучается», «жалоба рассматривается». При таких обстоятельствах невозможно сделать вывод о том, что выполнена одна из рекомендаций Европейского Суда - о начале производства самим заинтересованным лицом.
Установлен более короткий (6 месяцев) срок для подачи надзорной жалобы (представления). Однако сразу же возник вопрос: относится ли этот срок ко всем трём надзорным инстанциям в совокупности или к каждой из трёх надзорных инстанций, последовательно используемых заявителем, в отдельности? Данную проблему пришлось срочно разрешать ВС РФ. В Постановлении Пленума от 12.02.08 «О применении норм гражданского процессуального законодательства в суде надзорной инстанции в связи с принятием и введением в действие Феде-
рального закона от 4 декабря 2007 г. № 330-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс РФ» [3] ВС дает следующее разъяснение: 6-месячный срок установлен для обжалования во всех судах надзорной инстанции и подача надзорной жалобы (представления) в вышестоящий суд надзорной инстанции после получения определения об отказе в передаче надзорной жалобы (представления) для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции не влечет за собой исчисления его заново (абз. 2 п. 1). Время рассмотрения надзорной жалобы или представления прокурора в суде надзорной инстанции при исчислении названного срока учитываться не должно, так как оно не зависит от лица, подавшего надзорную жалобу, или прокурора, подавшего представление (абз. 5 п. 1 Постановления).
В действующем ГПК реформированная ст. 389 ГПК РФ представляет собой дополнительную надзорную инстанцию. Введены правила: о сроках подачи жалобы (6 месяцев), о возможности Председателя ВС действовать только при наличии обращения к нему заинтересованных лиц, о порядке рассмотрения дела (согласно ст. 386 ГПК РФ, он общий), о невозможности Председателя ВС РФ (его заместителя), внесшего представление, участвовать в рассмотрении дела. Таким образом, вместо ликвидации явно лишнего звена, благодаря новым правилам производства оно усилено.
Правила ст. 389 ГПК РФ конкурируют с другими нормами гл. 41 ГПК. Так, и жалоба на надзорное определение Судебной коллегии ВС РФ (ч. 3 ст. 377 ГПК РФ), и представление Председателя ВС РФ (ч. 1 ст. 389 ГПК РФ) возможны «в целях обеспечения единства судебной практики». Поскольку взаимных отсылок нормы не содержат, возникает вопрос: если дело уже рассматривалось в Президиуме ВС РФ по жалобе на надзорное определение Судебной коллегии, исключает ли это процессуальную деятельность в порядке ст. 389 ГПК РФ? А самое главное (с учётом правила ч. 2 ст. 389 ГПК РФ), на каком этапе развития процессуальных отношений возможна данная деятельность?
Конкуренция возникает и с общим сроком обжалования, установленным в ч. 2 ст. 376 ГПК РФ. Срок обращения заинтере-
сованных лиц или прокурора к Председателю ВС РФ также предложено исчислять со дня вступления в силу судебных постановлений (ч. 2 ст. 389 ГПК РФ). Продолжительность каждого из названных сроков -6 месяцев. Получается, что обращения к Председателю ВС РФ (ст. 389 ГПК РФ) возможны как до обращения в соответствующую по счету (ст. 377 ГПК РФ) надзорную инстанцию, так и одновременно с ним. Не исключена ситуация, когда одно лицо обратится в Судебную коллегию в порядке ст. 377 ГПК РФ, а другое - в порядке ст. 389 ГПК РФ к Председателю ВС РФ. Законодательство не содержит механизма разрешения подобной ситуации. Закон не вводит понятия «исчерпание возможностей иных надзорных инстанций» до обращения с жалобой к Председателю ВС РФ.
Вызывает возражение такое основание для надзорного пересмотра, как нарушение правил подведомственности и подсудности. Для реальной судебной защиты важен состав суда, а нарушение норм подведомственности и подсудности не может (само по себе) рассматриваться как нарушение основополагающих принципов процесса. Суд должен быть независимым, беспристрастным и компетентным, что и является основой судебной защиты. Кроме того, определение подведомственности и подсудности - традиционно проблемные вопросы (достаточно обратить внимание на официально публикуемые обзоры судебной практики). Проблемный вопрос не может выступать в качестве основания для пересмотра судебного акта, вступившего в законную силу.
Неэффективность надзорного производства связана с наличием нескольких надзорных инстанций, что, в свою очередь, является следствием правил родовой подсудности, позволяющей рассматривать дела по первой инстанции во всех звеньях судебной системы. Неэффективной является как вертикальная множественность надзорных инстанций (последовательное обжалование надзорного постановления президиума суда субъекта Федерации в Судебную коллегию ВС РФ; надзорного определения Судебной коллегии - в Президиум ВС РФ), так и иерархическая множественность (существование трех различных надзорных инстанций, право обра-
щения в которые зависит от места рассмотрения дела по первой инстанции).
Вертикальная множественность создает длительность во времени рассмотрения дела. Иерархическая - более серьёзную проблему совмещения в одном суде трех различных по уровню инстанций. В настоящее время ВС РФ и суды субъекта Федерации (областные и приравненные к ним) совмещают функции судов первой, второй и надзорной инстанций. Устранить вертикальную множественность можно изменениями в ст. 377 ГПК РФ (кстати, ФЗ № 330-ФЗ эту задачу частично выполнил для решений, принятых по первой инстанции областными и приравненными к ним судами). Но иерархическая множественность устранима лишь с устранением родовой подсудности. Однако ФЗ от 04.12.07 наглядно демонстрирует, что с родовой подсудностью законодатель не собирается расставаться.
Названный закон вводит правило об исчерпании возможностей проверки судебного акта до дня его вступления в законную силу (ч. 2 ст. 376). Такое правило препятствует лицам, не участвовавшим в деле, подать надзорную жалобу. Они не смогут реализовать своего права надзорного обжалования, предусмотренного в ч.1 ст. 376, поскольку лишены права апелляционного обжалования, а возможности кассационного обжалования для них ограничены. Кассационная жалоба от таких лиц принимается при отсутствии жалобы лиц, участвующих в деле, и только для проверки наличия такого основания для отмены решения суда первой инстанции, как разрешение вопроса о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле (абз. 4 п. 5 мотивировочной части Постановления КС РФ от 20.02.2006 по делу о проверке конституционности ст. 336 ГПК РФ).
Кроме того, эти лица, как правило, узнают о нарушении своих прав уже после
вступления решения в законную силу, при его исполнении. Отмеченная формулировка ч. 2 ст. 376 ГПК РФ неудачна и по другой причине: требуется специальное толкование для случаев, когда жалоба в суд второй инстанции подается после дня вступления судебного акта в законную силу, но с ходатайством о восстановлении срока на подачу жалобы.
Все проблемы реформирования надзорного производства связаны с тем, что изначально такое реформирование не было системным. В структуру «советского» по сути надзора пытались и продолжают пытаться привить современные нормы, отвечающие общепризнанным в мировом сообществе критериям эффективности. При этом очевидно желание истолковать общепризнанные критерии на свой лад с учетом российской «специфики». В качестве специфики выступает желание сохранить множественность надзорных инстанций. Между тем для достижения эффективной модели надзорного производства необходимо одновременное изменение законодательства о судоустройстве и гражданского процессуального законодательства. До настоящего времени так и не принят закон о судах общей юрисдикции (хотя ФКЗ «Об арбитражных судах» существует). Такой закон позволит внести изменения в систему судов общей юрисдикции и в функции каждого судебного звена. Начинать нужно с изменения компетенции судов первой инстанции. Именно реформирование судов первой инстанции позволит решит проблемы инстанций контролирующих.
1. Журнал российского права. - 2000. - № 9. -С. 60-61.
2. Постановление от 24.07.03 по делу «Рябых А.И. против Российской Федерации», жалоба № 52854/99 // Журнал российского права. - 2004. - № 5. - С. 116-117.
3. Российская газета. - 2008. - 16 февраля.
