CC BY
134ПРАВО И ОБЩЕСТВО
УДК 351.741 © И. Г. Бавсун, 2015
Проблемы реформирования органов внутренних дел на современном этапе
И. Г. Бавсун
Проанализированы ошибки, допущенные в процессе реформы органов внутренних дел, основными из которых, по мнению автора, являются: отсутствие стратегии реформирования, отраженной в программном документе; неопределенность целевых установок реформы; нарушение алгоритма построения (перестройки) системы управления; недостаточная активность в решении кадровой проблемы.
Ключевые слова: органы внутренних дел, реформа МВД России, стратегическое управление, целевые установки,
система управления, кадровая функция.
Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» 1 положил начало масштабному реформированию системы МВД России . За прошедшее время были предприняты беспрецедентные меры: переработан большой объем нормативных актов, милиция переименована в полицию, проведено уникальное для России онлайн-обсуждение законопроекта «О полиции», прошла внеочередная аттестация 875,3 тыс . сотрудников органов внутренних дел, численность личного состава сократилась на внушительную цифру — 20% и т. д . Все эти кардинальные меры должны были преследовать одну цель: сделать объект реформы — органы внутренних дел — лучше; их систему оптимальной, а работу эффективной .
Прошедшее время — достаточный срок, чтобы подвести некоторые итоги Оценки результатов реформы руководством ведомства, ученых и практических работников органов внутренних дел, представителей общественности находятся в диапазоне от сдержанно корректных («не оправдали в полной мере ожиданий граждан» 2) до констатации полного провала реформы в средствах массовой информации . Названо много причин, по которым цели ре-
формы не были достигнуты 3 . Рассмотрим некоторые из них
1. Реформирование органов внутренних дел началось с Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468. Этот документ, наряду с предписанием Правительству Российской Федерации и Министерству внутренних дел Российской Федерации в кратчайшие сроки разработать комплекс предложений по совершенствованию деятельности органов внутренних дел, содержал указания о сокращении штатной численности и структурной перестройке органов внутренних дел Очевидно, что реорганизацию такого гиганта, как органы внутренних дел, должны предварять глубокое осмысление, детальная проработка, научное обоснование, воплощенные в неком концептуальном документе, содержащем конкретные и ясные цели и задачи реформы, корректно сформулированные ожидаемые результаты и четко обозначенные направления реформаторской деятельности, реальные сроки и этапы ее осуществления
Лишь спустя три года расширенной рабочей группой при министре внутренних дел РФ была подготовлена Дорожная карта дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации 4 — документ, безусловно, содержащий важные
концептуальные положения и предлагающий проведение мероприятий, которые, действительно, могли бы усовершенствовать организацию и деятельность органов внутренних дел . И хотя многие эксперты видят решение накопившихся проблем ведомства именно во внедрении в жизнь положений Дорожной карты, тот факт, что этот документ не подписан уполномоченными принимать решения должностными лицами, говорит об отсутствии решительности в проведении реформирования, а потому не позволяет рассматривать его как команду к действию Скорее, это очередное приглашение к обсуждению накопившихся проблем
Концептуальные основы деятельности органов внутренних дел были заложены в Государственной программе Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» 5, содержащей цели, задачи, целевые индикаторы и показатели программы, конкретные этапы, сроки и ожидаемые результаты ее реализации, а также комплекс мероприятий, которые необходимо осуществить по четырем подпрограммам: «Предварительное следствие», «Полиция», «Внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации» и «Обеспечение реализации государственной программы» Думается, что разработка подобного программного документа должна была предшествовать реформированию
2. Фундаментом любой системы управления и отправной точкой каждого управленческого процесса является цель Отсутствие четко обозначенных целей неизбежно приводит к размыванию фарватера управленческой деятельности и, как следствие, исключает ее эффективный результат. Некорректно же поставленная цель может изуродовать облик всей организации, деформировать ее деятельность, загубить любое благое начинание Применительно к реформе органов внутренних дел ее цели и намерения сами по себе надлежащим образом не были сформулированы и взаимосвязаны, поэтому властные структуры действовали рефлексивно, преимущественно реагируя на возмущение населения и пытаясь снизить значительные финансовые издержки по финансированию системы МВД 6 .
В процессе реформы много говорилось о необходимости вернуть утраченное доверие населения И часто эти попытки приобретали форму опасных заигрываний с обществом 7. Но так и не был дан четкий ответ на вопрос, какими в итоге должны стать органы внутренних дел . Нет сомнений, что к эффективной системе, способной противостоять противоправным проявлениям, обеспечивать общественную безопасность и поддерживать общественный порядок и осуществляющей свою деятельность в строгом соответствии с законом, доверие и уважение обще-
ства обязательно вернутся Основной целью проводимой реформы можно было бы считать, например, достижение приемлемого для общества качества исполнения государством правоохранительной и, в частности, «полицейской» функции 8 .
3. Алгоритм построения, а при необходимости перестройки системы управления таков, что в первую очередь закладывается (пересматривается) фундамент в виде миссии, целей и задач организации, затем формулируются (подвергаются ревизии) функции — основные направления деятельности, и только после этого проектируется структура (либо вносятся в нее изменения) В нарушении этой базовой технологии реформа органов внутренних дел началась с конца . Первый же документ — Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 — устанавливал, что количество заместителей начальников территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне не может превышать три единицы, и предписывал сократить до 1 января 2012 г. численность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации на 20%. При этом не была обоснована целесообразность принятого варианта построения территориальных органов внутренних дел, а серьезному сокращению личного состава не предшествовали ни существенное сокращение функций или объема работы, ни повсеместная автоматизация рабочих мест, ни оптимизация процессов управления, ни научно обоснованный расчет нагрузки на каждого сотрудника
Учитывая, что объем задач и функций полиции принципиально не отличается от милицейских, порядок их реализации не претерпел кардинальных изменений (в смысле технического и организационного усовершенствования, что позволило бы высвободить человеческие ресурсы), а запас прочности существующей системы небезграничен Имеются реальные опасения, что такое сокращение личного состава приведет к еще большей деградации органов внутренних дел (например, самой физической возможности выполнения сотрудниками своих функций) .
4. Примечательно, что в Указе Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 именно кадровая составляющая была обозначена как первопричина, обусловившая необходимость реформы. За прошедший период было принято много нормативных правовых актов, усиливающих контроль за деятельностью сотрудников органов внутренних дел и их ответственность Но в этой борьбе за «чистоту рядов» забывается главная цель кадровой политики любой организации — обеспечение системы высокопрофессиональными кадрами, способными решать задачи, стоящие перед ор-
Право и общество
41
ганами внутренними дел . На деле же до сих пор не принят основополагающий документ, определяющий перспективные направления развития системы работы с личным составом МВД России, — Концепция кадровой политики органов внутренних дел до 2020 года, находящаяся в стадии проекта уже несколько лет. В итоге, цели формирования профессионального состава, сохранения, воспроизводства, укрепления, развития, рационального и эффективного использования кадрового потенциала органов внутренних дел в настоящее время даже не поставлены перед системой
Таким образом, до сих пор нет официально признанной общей концепции реформирования органов внутренних дел В подобной ситуации каждое новое преобразование вместо того, чтобы укреплять систему, может, наоборот, ослабить ее Органам внутренних дел больше не нужны потрясения В противном случае в условиях резко осложняющейся международной политической и экономической ситуации расшатанная изнутри система может оказаться неспособной противостоять внешним угрозам и решать возложенные на нее задачи. Уже высказываются опасения, что, если в ближайшее время (5-6 лет) ситуация в органах внутренних дел не изменится, кризис правоохранительной системы грозит принять патологические формы 9.
Поэтому в настоящий момент речь должна идти о целенаправленном, планомерном, поступательном движении накопившихся, не решенных реформой, а отчасти и порожденных самой реформой проблем Прежде всего, должен быть проведен анализ имеющихся ресурсов (кадровых, финансовых, организационных, материально-технических, технологических) на предмет их соответствия задачам, стоящим перед органами внутренних дел Понятно желание государства сократить расходы в условиях резко дестабилизировавшейся экономической ситуации . Но любое сокращение кадров, не обусловленное объективным отсутствием загруженности
работой, а вызванное желанием сэкономить, должно сопровождаться оптимизацией деятельности Оптимизировать — во-первых, убрать все лишнее, не несущее смысла и не ведущее к достижению целей деятельности организации (упростить процедуры, сократить количество документов и т. д . ); во-вторых, ускорить деятельность (максимально автоматизировать и организационно обеспечить) При этом вполне возможно заимствование из теории и практики мирового менеджмента наиболее эффективных форм и методов управленческой деятельности, адаптированных к российской действительности и специфике деятельности органов внутренних дел
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 52, ч. 1, ст. 6539.
2 Выступление Министра внутренних дел Российской Федерации В. А . Колокольцева на заседании расширенной рабочей группы по реформированию органов внутренних дел. URL: http://www. rbcdaily. ru/society/562949984915833 (дата обращения: 20.05.2015) .
3 Гуров А. Нужно провести реформу в душах // Щит и меч . 2012. 12 апр .
4 URL: http://www. rg. ru/2013/02/04/karta-mvd-site-dok. html (дата обращения: 20.08.2015) .
5 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» : постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 345 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 18, ч. 4, ст. 2188.
6 Балабкин С. И. О реформировании органов внутренних дел: текущее состояние // Право и политика. 2011 . № 10 . С 1653-1665.
7 Например, заявления экс-министра МВД России Р Нургалиева о праве граждан «давать отпор необоснованно напавшему на него милиционеру». URL: http://www. bbc . com/ russian/mssia/2009/11/091126_nurgaliev_advice_reaction . shtml (дата обращения: 20 08 2015)
8 Балабкин С. И. Указ. соч . С. 1653-1665.
9 Киричек Е. В. Реформа полиции в России: проблемы и перспективы // Власть. 2014. № 7. URL: http:// cyberleninka . ru/artide/n/reforma-politsii-v-rossii-problemy-i-perspektivy#ixzz3kn5ynw8g (дата обращения: 12.05. 2015).
