CC BY
184
Фомина Ж.С.
Проблемы реализации права избирать и быть избранным в свете реформирования избирательного законодательства Российской Федерации
Современный этап развития нашего общества характеризуется крупнейшими преобразованиями Российского государства и его правовой системы. Идет активный процесс формирования России как правового демократического государства, признающего приоритет общечеловеческих ценностей и международного права. К такого рода основополагающим ценностям относятся и свободные выборы, сопровождаемые многопартийностью, политическим и идеологическим многообразием, свободой выражения мнений.
За последние годы выборы прочно вошли в жизнь российского общества в качестве реально функционирующего института формирования основ народовластия. Продолжается становление и развитие современной избирательной системы Российской Федерации. В новых политико-правовых условиях порядок организации и проведения свободных, справедливых выборов приобретает особую значимость в качестве одного из средств обеспечения реализации и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и в органы местного самоуправления.
По сложившейся традиции каждый раз после проведения выборов избирательная система Российской Федерации подвергается очередному реформированию.
За прошедший период в нашей стране сформировалось обширное, внутренне противоречивое и непоследовательное законодательство по вопросам организации и проведения выборов, изменяющееся, как правило, без ориентира на конституционную ценность этих норм. А в последнее время все более проявляется политическая направленность этих законов.
Более того, избирательное законодательство обладает исключительной сложностью. Оно ориентировано не на некие стандартные нормы права, а на отражение последовательности действий, технологий.
Те права, которые устанавливаются и регулируются современным избирательным законодательством, часто мало коррелируют с Конституцией нашего государства. Согласно п. 2 ст. 32 Конституции РФ [1] быть избранным имеет право каждый гражданин, за особыми и вполне понятными исключениями, например, кроме душевнобольных. Следовательно, и быть зарегистрированным в качестве кандидата имеет право тот же самый круг российских граждан. Однако в соответствии с действующим Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [2] фактически при реализации пассивного избирательного права применяется новый избирательный ценз - зависимость от социального статуса граждан. Вступление в политические партии все более становится не правом, а фактической обязанностью гражданина России, желающего реализовать свое конституционно установленное право. Эта норма противоречит и ст. 19 Конституции, так как, по существу, вводит дискриминацию граждан по признаку принадлежности к той или иной партии.
Конечно, п. 3 ст. 7 названного закона содержит норму о праве партии выдвигать в составе федеральных списков кандидатов, граждан Российской Федерации, не являющихся членами партии, но это все же право, а не обязанность. К тому же нет никаких гарантий, что перед каждыми очередными выборами до партии не будет доводиться «разнарядка с квотами для беспартийных кандидатов» [3].
Более того, избрание депутатов по партийным спискам позволяет власти при желании запретить или приостановить деятельность какой угодно партии, например, обвинив ее в деятельности, запрещенной законодательством. Проблемы возникнут, и если избранная в парламент на законных основаниях партия изменит свой устав или программу либо в ней произойдет раскол. Что в таком случае делать избирателям, отдавшим свои голоса за них?
Кроме того, избирательное законодательство Российской Федерации теперь не предусматривает наличия в избирательном бюллетене графы «против всех».
Наиболее общими положениями, закладывающими основу для осуществления гражданами электорального волеизъявления путем отказа в доверии всем выдвинутым кандидатам на выборные должности в органах публичной власти, являются нормы ст. 3 Конституции Российской Федерации [1]. Они предполагают, что многонациональный народ Российской Федерации, являясь носителем суверенитета и единственным источником власти, располагает правомочиями по учреждению и периодическому обновлению персонального состава органов власти своей волей и во исполнение задач, провозглашенных в Преамбуле Основного закона страны. Исходя из этого во взаимосвязи с провозглашенными в ч. 1 и 3 ст. 13 Конституции Российской Федерации принципами идеологического и политического многообразия и многопартийности вытекает, что, будучи единственным и уникальным субъектом первичного
властенаделения, российский народ вправе по своему свободному усмотрению отказывать в поддержке как некоторым, так и всем кандидатам на выборные должности, являющим собой носителей в рамках избирательного процесса индивидуально или партийно-персонифицированных политических идей упорядочения общественных отношений [4].
Отмена этого варианта голосования создает еще один механизм давления на избирателя. По сути, избирателя принуждают выбрать один из вариантов голосования, даже если он не согласен ни с одним из них. То есть избирателя фактически лишают конституционного права воздержаться от принятия решения, например, в случае, если он считает себя недостаточно компетентным в каком-либо вопросе. Рядовой обыватель может сформировать свое мнение о конкретных кандидатах, в первую очередь, путем сравнения их программ, профессиональных, деловых и человеческих качеств, ценность которых наиболее верно выявляется в ходе публичных и открытых дебатов претендентов по вопросам внутренней и внешней политики. Однако история российских избирательных кампаний свидетельствует, что такие дебаты между основными кандидатами или партиями обычно не проводятся, что и является основной причиной увеличения процента избирателей голосующих «против всех». Избиратель не хочет голосовать «в темную», он требует каких-то гарантий, из которых лучшей является его собственное мнение о кандидатах.
Также надо учитывать, что, отменив этот вариант голосования де-юре, российские законодатели оставили его де-факто. Исключение из бюллетеней графы «против всех» стимулирует избирателя либо к неучастию в выборах, что может восприниматься окружающими как выражение данным субъектом негативного отношения к самой процедуре выборов, либо к тому, чтобы сделать избирательный бюллетень недействительным (например, выбрав два или более варианта голосования), что понуждает гражданина проявить неуважение к порядку выборов.
Таким образом, теперь при голосовании избирателю предлагается осуществлять выбор на основе принципа меньшего зла. Отмена варианта «против всех» может привести к тому, что все меньший процент избирателей будет принимать участие в выборах. При этом стоит отметить, что проблема абсентеизма является для нас весьма актуальной. Многие правоведы связывают инертность граждан при реализации своего активного избирательного права с той профанацией, в которую часто превращаются выборы вследствие обилия безликих кандидатов, обещающих одно и то же, а после завершения избирательной кампании эти обещания безнаказанно отбрасывающих [5; 6]. Неубедительным выглядит и такое толкование абсентеизма - фактом своего неучастия в выборах абсентеисты автоматически отдали свои голоса тем, кто явился на них и таким образом заранее согласились с их голосованием и результатами выборов вообще. Это до примитива упрощает сложную и разнообразную мотивацию неявки на выборы. Неявка на выборы - это законная гражданская, социальная позиция избирателя. Абсентеизм -это не причина, а следствие электоральной ситуации в стране.
Для решения проблемы низкой электоральной активности в зарубежных странах применяются следующие подходы: введение обязательного голосования с возложением на избирателя определенных мер ответственности за неявку на выборы; снижение возраста, по достижении которого гражданин приобретает активное избирательное право; наличие поощрений за участие в голосовании на выборах.
В Российской Федерации данную проблему решили, отменив минимальный порог явки на выборы. Это в конечном итоге поставит вопрос о действительности выборов и легитимности власти. Органы и должностные лица, избранные меньшинством избирателей, даже и самим этим меньшинством не могут восприниматься как имеющие моральное и даже формальное право представлять всех и руководить всеми. Если пришли и выразили свою волю путем голосования менее 25 % избирателей, то оставшиеся 75 % фактом неявки на выборы также выразили свою волю и определенную позицию по отношению к представленным кандидатам. И в условиях формирования демократического правового государства мнение этого большинства должно являться решающим.
Еще одним новшеством избирательного права и политической системы России стала ликвидация выборов высших должностных лиц субъектов РФ и замена прямых выборов институтом наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица. Ради осуществления благих намерений -обеспечения единства государственной власти и непосредственного развития федерализма - произошло ограничение активного избирательного права гражданина.
В настоящее время нет однозначной позиции относительно данного нововведения. Одни, как С.А. Авакьян, например, считают, что в отмене прямых выборов глав исполнительной власти субъектов нет ничего плохого. Многие органы государственной власти - Конституционный суд РФ и другие высшие суды - формируются тоже представительной системой, а президент предлагает кандидатуры. А при прямых выборах в большинстве случаев приходили люди на должности губернаторов с помощью денег, коррупции, подкупа избирателей, местных партий и т.д. И, как следствие, работать для избирателей, которые за них проголосовали, они и не собирались. Выборы губернаторов, отмена которых признается многими недемократичной, на самом деле не существуют во многих западных странах, кото-
рые у нас привыкли использовать в качестве эталона. Там тоже население не избирает этих самых глав исполнительной власти провинций, их избирают законодательные собрания [7].
Конституционный суд Российской Федерации в своем определении от 21 декабря 2005 года № 13-П признал, что «положения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не могут рассматриваться как нарушающие конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, необходимый баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов. Не нарушают они и закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции Российской Федерации» [8].
В обоснование данной позиции Конституционной суд подчеркнул, что право принимать участие в прямых выборах руководителя субъекта Российской Федерации и быть избранным на эту должность ни Конституцией, ни международными актами (как, например, Всеобщая декларация прав человека и гражданина) не закреплено. Из Конституции Российской Федерации к тому же не вытекает, что прямые выборы являются единственно правомерным способом замещения данной должности. Руководитель субъекта Федерации - это представитель исполнительной власти. Он отчитывается непосредственно перед Президентом Российской Федерации, который как глава государства добивается бесперебойного функционирования всех органов государственной власти. Кроме того, Президент Российской Федерации - представитель народа Российской Федерации, поэтому он может участвовать в наделении гражданина Российской Федерации полномочиями руководителя субъекта.
Однако, как отмечает В.А. Черепанов, основное внимание Конституционного суда Российской Федерации было уделено изучению вопросов компетенции, а вопрос о законодательном ограничении конституционного права граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти не исследовался вообще. Тем не менее указанное правомочие в силу федерального устройства Российского государства содержит в своей структуре два вида конституционных прав: право избирать и быть избранным в органы государственной власти и право избирать и быть избранным в органы государственной власти субъекта Российской Федерации [9]. По мнению Конституционного суда конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы государственной власти субъекта Российской Федерации может включать, а может не включать в себя их правомочие избирать и быть избранным на должность руководителя субъекта Российской Федерации, которое в этой связи не рассматривается в качестве необходимого элемента соответствующего конституционного права. Все дело «в усмотрении федерального законодателя и политической целесообразности в соответствии с развивающимся социально-историческим контекстом» [8].
Однако до принятия Федерального закона от 11 декабря 2004 года [10] возможность граждан Российской Федерации избирать и быть избранным на должность руководителя субъекта Российской Федерации закреплялась как федеральным, так и региональным законодательством и являлась одним из элементов в составе конституционного права граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти. Таким образом, произошло уменьшение объема общего конституционного права граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и отмена составляющего его более частного - права избирать и быть избранным на должность руководителя субъекта Российской Федерации. А это противоречит ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой в государстве не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина [1]. Следовательно, нормы, отменившие выборы руководителя субъекта Российской Федерации, все же противоречат Конституции Российской Федерации.
При этом стоит отметить, что, наряду с избирательными правами гражданина, нарушаются и иные положения Основного закона страны. В п. 2 ст. 11 Конституции установлено, что субъекты Федерации сами образуют свои органы для осуществления государственной власти. Однако Президент Российской Федерации в настоящее время наделен правомочиями не только по назначению и снятию губернатора, но и замене регионального парламента на более «уступчивый». Таким образом, действующая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [11] превращает в фикцию закрепленную Конституцией полноту государственной власти субъекта Федерации по предметам своего ведения. Представляется, что принятое решение законодательным органом субъекта Федерации под угрозой роспуска может считаться не вполне самостоятельным и добровольным.
Кроме того, правовая возможность роспуска президентом законодательного органа субъекта РФ противоречит Конституции РФ. Президент наделен не предусмотренными ст. 83-90 Конституции РФ [1] полномочиями по роспуску регионального парламента. Конституция устанавливает исчерпывающий (закрытый) перечень президентских полномочий, и такой компетенцией он не наделен. Представляется не совсем юридически корректным считать правонарушением несогласие с мнением президен-
та, высказанное депутатами, избранными народом субъекта Федерации, который является единственным источником государственной власти в регионе.
Таким образом, в Российской Федерации по-прежнему остается актуальной проблема построения такой модели избирательной системы, которая отвечала бы международным стандартам, при этом учитывала российскую специфику и обеспечивала бы реализацию избирательных прав в интересах всего народа. Ввиду таких нововведений избирательного законодательства, как формирование нижней палаты парламента нашей страны полностью по пропорциональной системе, увеличение порога прохождения партий до 7 %, отмена выборов руководителей субъекта Российской Федерации, отмена графы «против всех» в избирательных бюллетенях, отмена минимального порога явки и досрочного голосования, можно отметить его отклонение от конституционных норм и международных стандартов.
Соединение всех этих компонентов, по мнению Л.Ю. Грудцыной, в единое образование в совокупности с созданием второй проправительственной партии может привести: к продуманному поэтапному лишению граждан России важных элементов их политических прав; устранению даже намека на реальную оппозицию партии власти; имитацию существования альтернативных выборов, поскольку за власть будут «бороться» две искусственно созданные «сверху» проправительственные партии. Э. Памфилова отмечает: «Отмена минимального порога явки избирателей, отмена графы "против всех", очень высокий семипроцентный барьер прохождения партий в Думу, слабая партийная конкуренция - все это вместе резко ограничивает у российских избирателей возможность выбора. С учетом того, как используется административный ресурс, получается, что выбирать не из чего» [12].
Литература
1. Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
3. Пропорциональная избирательная система в России: история, состояние, перспективы / Отв. ред. А.В. Иванченко, А.Е. Любарев. М., 2006.
4. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М., 2005.
5. Шишкова А. Избирательное право на распутье // Адвокат. 2001. № 1.
6. Алехичева Л.Г. По заказу и на деле // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 7-8.
7. Авакьян С.А. Выборы и коррупция // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: Материалы Международной конференции. М., 2006.
8. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан"» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
9. Черепанов В.А. Толкование норм об избирательных правах граждан Конституционным судом РФ // Российская юстиция. 2006. № 8.
10. СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
11. СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
12. Грудцына Л.Ю. Выборы без выбора или новое избирательное законодательство как индикатор отмирания элементов демократии в России // Адвокат. 2006. № 12.
