CC BY
105
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА ОТ 19 ИЮНЯ 2004 ГОДА № 54-ФЗ «О СОБРАНИЯХ, МИТИНГАХ, ДЕМОНСТРАЦИЯХ, ШЕСТВИЯХ И ПИКЕТИРОВАНИЯХ» НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
В статье сопоставляются положения федерального закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях и соответствующего закона Челябинской области, определяются основные проблемные стороны реализации конституционного права граждан на публичные мероприятия в Челябинской области и формулируются конкретные меры по совершенствованию законодательства Челябинской области.
Федеративное устройство российского государства порождает в области защиты прав и свобод человека и гражданина совместное участие Российской Федерации и каждого из ее субъектов, что обусловлено пунктом «б» част 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, Категорию «защита», которая является ключевой в предмете совместного ведения, можно представить как «комплексную систему мер, применяемых для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективных прав...»1. Конституция Российской Федерации в статье 31 закрепила право российских граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Хотя в самой норме конституции не содержится указания и не обозначается обязательность принятия соответствующего закона, который бы установил механизм реализации и обеспечения этого права, тем не менее это подразумевается необходимостью наличия вполне конкретного стандарта, единой правовой базы порядка реализации конституционного права на публичные мероприятия на всей территории Российской Федерации.
Президент Российской Федерации 19 июня 2004 года подписал новый, ожидаемый не столько государственными органами и органами местного самоуправления, сколько гражданами и общественными объединениями Федеральный закон № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Закон)2, Названный Закон в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации призван обеспечивать реализацию права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Девятнадцать статей Закона вступили в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования, то есть с 4 июля 2004 года. За более чем трехлетнее действие этого акта накопился достаточный опыт, позволяющий проанализировать и осознать ряд результатов его реализации как в целом на территории России, так и в частности на территории Челябинской области. Одной из важных характерных особенностей Закона, порожденной федеративным устройством государства, является его рамочность и отсутствие исчерпывающего регулирования, как следствие, наличие целого ряда четких и однозначных положений, которые формулируют обязанности федеральных органов государственной власти, органов государственной власш субъектов Российской Федерации, а также орга-
нов местного самоуправления по созданию полного современного и совершенного механизма реализации конституционного права граждан, предусмотренного статьей 31 Конституции Российской Федерации.
Проанализировав положения указанного Закона, можно прийти к выводу, что федеральный законодатель при его принятии попытался обозначить определенную последовательность и важность правовых действий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в части достройки в полном объеме указанного механизма.
Процесс реализации вступивших в силу положений Закона условно можно разделить на ряд следующих последовательных этапов, при этом существенным его упущением является отсутствие каких-либо процессуальных сроков и конкретных процедур.
Первоначально реализация основного объема работы возложена на органы государственной власти каждого из субъектов Российской Федерации в виде решения двух принципиальных вопросов.
Первый — через определение порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления путем принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 7 Закона),
Законодатель Челябинской области выполнил это требование Закона через два года, приняв Закон Челябинской области от 29 июня 2006 года № 40-30 «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия» (далее — Закон Челябинской области)3. Но это затраченное время сказалось не самым лучшим образом на содержании. При анализе его положений можно сделать ряд следующих выводов:
во-первых, вызывает некоторые сомнения масштаб обозначенных в правовом акте положений — четыре статьи, в рамках которых остаются неясными конкретные и функционально-практические задачи Закона Челябинской области, И это понятно, вряд ли можно через столь малый объем правоустановлений сформулировать и закрепить весь комплекс мер, необходимых для обеспечения свободной и надлежащей реализации конституционного права на свободу манифестаций;
во-вторых, определяя порядок и инстанционность подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, Закон Челябинской области при двух различных условиях: проведении публичного мероприятия на территории соответствующего муниципального образования либо на территории нескольких муниципальных образований называет в качестве адресата органы местного самоуправления городского округа (пункты 1, 2 части 1 статьи 2), что порождает некоторую неопределенность. Кроме того, пункт 3 части 1 статьи 2 в качестве адресата уведомления определяет администрацию Губернатора Челябинской области, если публичное мероприятие планируется провести на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, в которых размещаются государственные органы Челябинской области. Это не способствует реальной доступности реализации жителями Челябинской области права на публичные мероприятия, так как государственные органы Челябинской области имеют территориальные подразделения, занимающие отдельные здания во многих административнотерриториальных единицах области. На сегодняшний момент данное полномочие администрации Губернатора Челябинской области в положении о ней не закреплено4, также не разъяснен порядок обращения с подобным уведомлением;
в-третьих, перечисляя в качестве одного из требований к уведомлению о проведении публичного мероприятия в части 1 статьи 2 Закона Челябинской области соответствие форме, областной закон эту форму не закрепляет, этого нет и в федеральном законодательстве. Кроме того, Закон Челябинской области предоставляет право подачи уведомления лицу, уполномоченному организатором выполнял» распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия (часть 2 статьи 2), что не содержится в положениях часта 1 статьи 7 Закона.
Таким образом, основной проблемой, связанной с реализацией права на публичные мероприятия в Челябинской области, остается не отсутствие соответствующего закона, а его содержательная сторона: неполнота механизма правового регулирования и отсутствие научности.
Второй — через принятие постановления органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, конкретизирующего порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, учитывая особенности таких объектов и требования Закона (часть 3 статьи 8). В настоящее время этот вопрос в Челябинской области не решен. Возможно, что наличие таковых на территории Челябинской области остается областными властями незамеченным.
Вышеназванные решения имеют принципиальный характер, так как регламентируют важнейшие процедуры организации и проведения публичных мероприятий на территории Челябинской области с учетом «местных» особенностей.
По результатам первоочередных мер Закон определяет необходимость действий должностных лиц и органов власти Челябинской области соответствующего уровня в виде принятия конкретных решений, а именно:
1. Органы исполнительной власти или органы местного самоуправления, во-первых, должны определить границы мест, в которых проведение публичного мероприятия запрещено Законом, в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства (пункт 9 статьи 2); во-вторых, должны установить нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия (пункт 7 статьи 5). Ни первое, ни второе положение также не определено ни органами исполнительной власти Челябинской области, ни органами местного самоуправления на территории Челябинской области.
Кроме того, оставив за собой право определять дополнительные условия запрета и ограничения проведения публичных мероприятий в отдельных местах, федеральный законодатель при этом заранее не определил и не установил их примерный перечень, что может повлиять на дальнейшую регламентацию проведения публичных мероприятий в рамках конкретной территории Российской Федерации (часть 1 статьи 8). .
2. В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона у органов государственной власти Челябинской области имеется возможность регулировать материальнотехническое обеспечение публичного мероприятия, а именно; устанавливать источники средств и имущества, в том числе необходимого для обеспечения общественного порядка и безопасности граждан, чем Законодательное Собрание Челябинской области до сегодняшнего дня также не воспользовалось.
Таким образом, с одной стороны, принятие Федерального закона Ка 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», благода-
ря качественно обновленному механизму, поставило публичные мероприятия в России в разряд наиболее эффективных способов влияния граждан на политику государства . С другой стороны, следует отметить, что реальность и доступность конституционного права граждан России на свободу публичных мероприятий все еще, к сожалению, напрямую зависит от желаний (или нежеланий) и решений целого ряда органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления6. Такая ситуация — всегда повод и основание если для не явного, то скрытого ограничения права на публичные мероприятия как неугодного властям любого уровня.
Учитывая изложенное, необходим качественный пересмотр законодательства Челябинской области в части регламентации порядка проведения публичных мероприятий, а также муниципальных правовых актов органов местного самоуправления на территории Челябинской области.
Мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что в ряде субъектов не только законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, но и органы местного самоуправления (Республика Коми, Республика Татарстан, Ставропольский край, Брянская область) выполнили в полной мере весь объем требований Закона, создали полноценный механизм для реализации гражданами конституционного права на свободу манифестаций. Учитывая положительный опыт вышеназванных субъектов Российской Федерации, можно рекомендовать их наработанный опыт и уже принятые и действующие нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы проведения публичных мероприятий, в качестве модельных для законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления на территории Челябинской области.
Думается, подобные меры станут еще одним шагом на пути продвижения Челябинской области к провозглашенным Конституцией Российской Федерации демократическим принципам и идеалам.
Примечания
Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред, М. Ю, Тихомирова. М., 1999. С. 169.
2 Рос. газ. 2004,23 июня.
3 Южноур. панорама. 2006.15 июля.
4 См.: Постановление Губернатора Челябинской области от 18 февраля 2005 г. № 51 «Об утверждении положения, структуры и штатной численности администрации Губернатора Челябинской области» // Справочно-правовая система "Консультант +": Регионы.
* На вопрос «Какой из способов влияния граждан на политику государства, по вашему мнению, является наиболее эффективным?» 500 респондентов (жители г, Москва) в марте 2007 г. ответили следующим образом: 30,2% — участие в выборах и референдумах; 14% — в митингах и демонстрациях; 8,2% — в деятельности политических партиях и общественных движений; 7,2% — в революциях и восстаниях; 4,1% — в стачках, забастовках и иных акциях протеста; 24,7% — никакой и 11,5% — затрудняюсь ответить // Коммерсантъ Власть. 2007. № 11. С. 12.
6 На вопрос «Обеспечена ли в России свобода шествий, митингов и собраний?» респонденты в мае 2007 г. ответили следующим образом: 78% — нет, 13% да и 9% не знаю // Русский Newsweek. 2007. Ха 20, С. 14,
