CC BY
117
Формально в правовом демократическом государстве правоохранительная система должна быть вне политики, так, согласно п. 6 ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» сотруднику органов внутренних дел запрещается состоять в политических партиях, материально поддерживать политические партии и принимать участие в их деятельности. При осуществлении служебной деятельности сотрудник не должен быть связан решениями политических партий, иных общественных объединений и религиозных организаций.
Как в рабочее, так и во внеслужебное время сотрудник органов внутренних дел должен: соблюдать нейтральность, не оказывать предпочтение каким-либо политическим партиям, другим общественным объединениям, религиозным и иным организациям, профессиональным или социальным группам, гражданам (п. 4 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Согласно п. 12 ч. 1 ст. 17 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который в соответствии с ч. 2 ст. 29 ФЗ «О полиции» распространяется на сотрудников полиции, им запрещено использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума.
На полицию возлагаются важнейшие функции по обеспечению избирательного процесса (п. 31 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции») и оказанию содействия законной деятельности народных избранников (п. 31 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»).
Сотрудники органов внутренних дел наравне с другими гражданами несут административную ответственность за правонарушения, связанные с избирательной кампанией и выборами в органы власти (ст. 2.5 КоАП РФ).
В то же время законодательство содержит ряд норм, характеризующих сотрудника органов внутренних дел как активного участника политической жизни в стране.
К примеру, сотрудник ОВД не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, но не лишен конституционного права избирать и быть избранным (активного и пассивного избирательного права).
Полицейский имеет право на создание и участие в деятельности общественных объединений, не преследующих политических целей, в свободное от выполнения служебных обязанностей время, если это не влечет за собой возникновения конфликта интересов (п. 22 ст. 11 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). МВД РФ запрещается получать, обрабатывать и приобщать к личному делу сотрудника не установленные Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральным законом «О полиции» персональные данные о его политических, религиозных и иных убеждениях и частной жизни, о членстве в общественных объединениях (п. 3 ч. 2 ст. 39 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Более того, ст. 37 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает льготные условия в виде приостановления службы в ОВД для сотрудников в случае избрания (назначения) его членом Совета Федерации, депутатом законодательных органов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, главой муниципального образования или назначения сотрудника на должность главы местной администрации.
Указанные законодательные нормы предоставляют сотруднику ОВД широкие возможности для активного участия в политической жизни страны, а полицейский электорат является одной из важнейших составляющих политического ресурса МВД РФ, особенно в существующем трехзвенном выборном механизме представительных органов власти.
Как показывает законотворческая практика, депутаты из числа действующих или бывших сотрудников правоохранительных органов, реализуя свое пассивное избирательное право и приобретая статус депутатской неприкосновенности, эффективно продвигают законопроекты, благотворно влияющие на состояние правопорядка в стране, одновременно препятствуя принятию
норм права, содержащих коррупционную компоненту, а то и продолжают борьбу с преступностью посредством парламентского контроля, депутатских запросов и других инструментов воздействия парламентской власти на исполнительную и судебную. Ярким примером карьеры борца с коррупцией является деятельность депутата Михаила Гришанкова, прошедшего путь от оперуполномоченного до первого заместителя председателя комитета Государственной Думы по безопасности [1].
Как показывает проведенный авторами анализ законотворческой деятельности, несмотря на принадлежность депутатов «от МВД» к разным партийным фракциям, спектр их работы примерно одинаков, как правило, они совместно разрабатывают законопроекты, направленные на обеспечение эффективной работы родного ведомства.
Полицейский электорат представляет собой совокупность всех представителей МВД (в том числе ведомственные пенсионеры) и членов их семей, наделенных активным избирательным правом. В идеале они должны представлять относительно гомогенную социально-политическую группу с преимущественно одинаковыми интересами и политическими предпочтениями, что определяет схожесть их политического поведения, в том числе электорального.
В целом, по самым скромным подсчетам, вместе с семьями военные и отставники, работники «оборонки» и правоохранительных органов составляют 15-20 млн человек [2].
По мнению Ф. А. Вестова и Д. Е. Петрова, на долю силового электората приходится до 20 % от общей численности всех граждан, наделенных избирательными правами. Таким образом, «силовой» сегмент избирательного корпуса получается самым многочисленным в социально-профессиональной структуре российской общества [3, с. 98].
Однако постараемся определить электоральный потенциал только МВД РФ.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 252 «О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации» с 1 января 2012 г. в ведомстве должно числиться 1 106 472 человека. Из них собственно аттестованных сотрудников, т. е. носящих погоны и оружие, - 907 630 человек.
Если прибавить к этой цифре членов семьи сотрудника ОВД, благосостояние которых, как правило, зависит от основного источника дохода семьи - зарплаты сотрудника ОВД, то группа людей, объединенных общими интересами, возрастет по самым скромным подсчетам до 2,5 млн человек.
Сюда же необходимо добавить пенсионеров МВД РФ - а это около 700 тыс. человек [4] и лиц, некогда проходивших службу в МВД, которым нечужды интересы ведомства, а также родственные ранее федеральные службы - ФСИН и ФСКН. В итоге получится около 4 млн избирателей, что составляет около 3 % от избирателей всей России.
С таким электоратом легко поставить вопрос о проведении референдума, выдвинуть кандидата на выборные должности в органах власти, быть представленными в Государственной Думе группой лоббирования из не менее чем 10 депутатов и сделать многие другие полезные вещи для продвижения интересов Министерства внутренних дел и его сотрудников. Однако этого не происходит. Более того, как свидетельствует статистика социального состава Государственной Думы, с каждым созывом количество депутатов в погонах или ранее носивших погоды МВД РФ стремительно падает.
Так, если в составе Государственной Думы первого созыва (1993) было 6 % представителей правоохранительных органов, то второго (1995) и третьего (1999) созывов - только 1,5 % [5]. В Государственной Думе шестого созыва представителями интересов МВД РФ можно считать только двух человек: Владимира Абдуалиевича Васильева и Татьяну Николаевну Москалькову, в то время как в прошлых составах Государственной Думы числились такие легендарные представители МВД РФ, как Анатолий Сергеевич Куликов, Александр Иванович Гуров, генералы и почетные сотрудники МВД: Алексей Михайлович Розуван, Аркадий Георгиевич Баскаев, Валентин Семенович Чернявский, Алексей Николаевич Волков и др.
Возникает вопрос: почему интересы такой многочисленной социальной группы российского общества столь незначительно представлены в Государственной Думе - центральном законодательном органе российского государства?
Различные исследователи называют разные причины. Так, освещая ход парламентских выборов, В. Грицюк в качестве причин слабого использования «силового» электората отметил, что «до определенного времени существовало стереотипное мнение о бесперспективности указанной
аудитории из-за якобы приказного порядка выбора ими кандидата (т. е. по приказу руководства). Но ряд исследований, проведенных после выборов, показал, что на самом деле все обстоит с точностью до наоборот, даже у солдат срочной службы» [6], и что «...характеристика военной аудитории избирателей и условия воздействия на нее требуют заблаговременной организации коммуникаций, последовательного долговременного воздействия задолго до начала активной фазы предвыборной кампании и поиска специфических форм и методов работы» [6].
По мнению Ф. А. Вестова и Д. Е. Петрова, самостоятельная реализация российскими силовыми структурами своего электорального потенциала затруднена из-за низкой степени гомогенности «силовиков» как социально-политической группы, их неразвитой политической идентичности. Ведь необходимым условием реального влияния «силовиков» на политические процессы в стране является осознание ими своей корпоративной общности, своих общих интересов [3, с. 98].
Наряду с вышеуказанными, одной из основных причин резкого падения количества депутатов-полицейских, на наш взгляд, стало изменение избирательной системы. Законодательство 90-х гг. предоставляло МВД РФ широкий выбор инструментария для влияния на законотворческий процесс в Федеральном Собрании. В нижней палате парламента наряду с партийными депутатами заседали депутаты, выбираемые по одномандатным округам, имеющие возможность не вступать ни в какие политические партии. Именно в одномандатных округах сотрудники органов внутренних дел, не имеющие права вступать в какие-либо политические партии, весьма успешно избирались в депутаты Государственной Думы и законодательных органов субъектов федерации. В такой законодательной системе интересы социальных групп выступали на первое место, а партийные отодвигались на второе.
Это соответствовало традиционно аполитичному менталитету российского народа, для которого интересы его социальной группы и региона проживания всегда преобладали над интересами поддерживаемых им политических партий. Указанная система приоритетов отвечала реальной расстановке сил в обществе и адекватно отражалась в принимаемом законодательстве [7, с. 107-108].
В начале XXI в. была проведена реформа государственного строя Российской Федерации, выразившаяся в изменении порядка формирования Совета Федерации, отмене выборов депутатов Государственной Думы по одномандатным округам, повышении порога прохождения в Госдуму для партий с 3 до 7 %, ограничениях по созданию партий и движений, изменении сроков проведения референдумов и фактическом запрете на их проведение, отмене нижнего порога явки избирателей, отмене графы «против всех», отмене возможности отзыва депутата избирателями, продлении сроков полномочий Президента РФ и депутатов Государственной Думы и ряде других изменений.
В результате проведенных реформ в сфере законодательной власти интересы крупных социальных групп в Государственной Думе РФ были подменены партийными интересами, а точнее, интересами лоббистов различных экономических кругов, имеющих необходимое число голосов для принятия любого законодательного решения. Выбираемые по партийным спискам депутаты в большинстве случаев не осведомлены относительно положения дел в конкретной отрасли, и способ их отбора в праймериз не вполне понятен и прозрачен.
На наш взгляд, именно по этой причине в Госдуме шестого созыва МВД РФ лишено того объема представительства, которое бы соответствовало реальному социальному весу данного ведомства.
Электорат, представленный сотрудниками органов внутренних дел и близкими к ним категориями граждан, является довольно многочисленным и перспективным. Но МВД РФ не сумело оценить привлекательности данной целевой аудитории и не предприняло каких-либо серьезных шагов по работе с ней, что с каждым годом лишает его голосов в Государственной Думе. Характеристика полицейской аудитории избирателей и условия воздействия на нее требуют заблаговременной организации коммуникаций, последовательного долговременного воздействия задолго до начала активной фазы предвыборной кампании и поиска специфических форм и методов работы [8].
Для устранения данной причины, препятствующей эффективному представительству правоохранительных органов в законодательных органах страны, предлагается следующий комплекс мер.
1. Формировать политическую грамотность у сотрудников ОВД на занятиях по служебной подготовке посредством ориентирования в политических событиях в стране и регионе с целью
принятия объективно обоснованного политического решения на выборах и в случае обострения политической ситуации в стране.
2. Способствовать выдвижению политически грамотных и наиболее ответственных пенсионеров МВД РФ и сотрудников ОВД кандидатами в депутаты представительных органов власти субъекта федерации и местного самоуправления. Нередки случаи, когда бывшие руководители органов внутренних дел, становясь депутатами и даже председателями законодательных собраний, за несколько лет формировали блестящее административное законодательство на уровне субъекта федерации, что предопределяло высокое качество работы органов внутренних дел и улучшение криминогенной обстановки в регионе на много лет.
3. Ввиду невозможности нахождения в политических партиях необходимо использовать потенциал некоммерческих организаций, близких к правоохранительным органам, например, профсоюзы сотрудников органов внутренних дел или таких масштабных общественных организаций, как Общероссийская общественная организация «Ассоциация работников правоохранительных органов и спецслужб Российской Федерации», «Международная ассоциация полицейских» и др.
4. Использовать места компактного проживания сотрудников ОВД и членов их семей как электоральную базу для избрания единого авторитетного депутата из их числа с целью дальнейшего улучшения жилищных условий и решения других социальных проблем сотрудников ОВД за счет органов местного самоуправления.
5. В борьбе с негативными последствиями законодательного лобби со стороны преступных групп МВД РФ необходимо более активно использовать право законодательной инициативы с целью принятия соответствующего Указа Президента РФ.
6. В ходе службы формировать единый корпоративный дух у сотрудников органов внутренних дел, используя технологии, разработанные в крупных международных коммерческих организациях и военных формированиях.
7. Нацелить ведомственный научный потенциал на разработку исследований, связанных с использованием до сих пор не реализованного потенциала полицейского электората.
8. Разработать учебный курс «Электоральное управление в полицейской среде» в рамках учебной программы Академии управления МВД РФ.
9. Поставить перед политическим руководством страны и субъектов Российской Федерации вопрос о необходимости включения кандидатур сотрудников органов внутренних дел (являющихся, как правило, профессиональными юристами) в избирательные списки партий наряду с популярными спортсменами и артистами.
Литература
1. URL: http://www.peoples.ru/state/politics/mihail_grishankov/
2. Мухин В. Равнение - на избирательные урны (армия может решить исход выборов в России) // Независимое военное обозрение. 2008. 17 августа.
3. Вестов Ф. А., Петров Д. Е. Силовые структуры и выборы в условиях формирования правового государства // Известия Саратовского университета. Т. 11. Сер.: Социология. Политология. 2011. Вып. 2.
4. Аналитическая записка о результатах экспертно-аналитического мероприятия по анализу вопросов пенсионного обеспечения граждан, получающих пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». URL: http ://www. ach. gov. ru/userfiles/bulletins/5 -10 -buleten_doc_files-fl-462.pdf
5. URL: http://www.textfighter.org/raznoe/Sociolog/artem/artemov_g_politicheskaya_sotsiologiya_ sotsiologii.php
6. Грицюк В. Спецназ не сумел отстоять... забор. URL: http://vpk-news.ru/articles/5095
7. Леденева В. Ю. Эволюция массового политического сознания в условиях трансформации российского общества (социологический анализ): дис. ... канд. социол. наук. М., 2003.
8. Працко Г. С., Нехаева У. И. Институционально-нормативный уровень порядка в условиях формирования в России гражданского общества // Правовой порядок: межвуз. науч. сб. Ростов н/Д, 2009.
