CC BY
45
Проблемы реализации государственных программ и стратегическое планирование деятельности органов и подразделений МВД России
С. С. АНИСИНА,
доцент кафедры теории и методологии государственного управления,
кандидат философских наук, доцент (Академия управления МВД России) E-mail: asserna@bk.ru
Issues with the Implementation of State Programs, And the Strategic Planning of Russian M.I.A's Authorities and
Subdivisions' Activities
S. S. ANISINA,
Candidate of Philosophical Sciences, Associate Professor, Associate Professor at the Department of Theory and Methodology of Government (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia).
В статье анализируется роль и место государственных программ в системе документационного обеспечения государственного стратегического управления. Рассмотрено соотношение государственных программ с иными документами стратегического планирования. На примере государственной программы «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» показана нелинейность связи целевых индикаторов и показателей программ с их конечными целями. Ставятся задачи по выстраиванию системной методологии государственного стратегического управления.
УДК 005.12:351.74
The article analyzes the role and position of state programs in the system of governmental strategic management's documentary maintenance. The correlation of state programs with other documents, related to strategic planning, is considered. By the example of the "Provision of public order and counteraction to crime" state program, the nonlinearity of connection between state programs' target indicators and their final goals is discussed. The author suggests that the development of a systematic methodology of state strategic management is highly required.
Стратегическое планирование; программно-целевой подход; государственная программа; федеральная целевая программа; целевые показатели; планирование деятельности органов внутренних дел.
Strategic planning; program-targeting approach; state program; federal target program; target indicators; planning of activities of the authorities of internal affairs.
Вопросы государственного стратегического управления вряд ли когда-либо имели второстепенное значение для существования и успешного функционирования системы государственной власти. Даже те государства, которые не имеют для себя никаких масштабных внешнеполитических и геополитических проектов, тем не менее должны определенным образом выстраивать стратегию своих взаимоотношений с окружающим миром. Даже если в
государстве наступает некий период устойчивого, вполне предсказуемого развития (или даже застоя), то и в этом случае стратегическое видение перспектив совершенно необходимо для внутреннего управления. Вопросы государственной стратегии могут порой до некоторой степени терять остроту, но все-таки являются центром государственной политики. Современный мир почти не оставляет места для таких ситуаций: в нем, во-первых, резко вырастает вза-
имозависимость государств, а во-вторых, — на историческую арену выступают такие вызовы, на которые ни одно государство в одиночку ответить не способно. В этих условиях значимость стратегического планирования и стратегического государственного управления особенно очевидна.
Нормативное оформление деятельности по стратегическому управлению может быть различно. Документами стратегического планирования являются, например, «стратегии» и «прогнозы» различного уровня и по различным направлениям деятельности, — касающиеся развития тех или иных регионов, сфер государственной жизни и отраслей экономики и так далее. Только на федеральном уровне действует 37 документов, имеющих в наименовании слово «стратегия», а с учетом федеральных округов — 45 (по данным на 31.01.2020) [4]. Даже муниципальные образования и сельские поселения имеют свои «стратегии развития». Однако при всей значимости прогнозов и стратегий для выстраивания системного долгосрочного планирования настоящим инструментом стратегического управления они, конечно, быть не могут. Таким инструментом является разработка и реализация государственных и муниципальных программ, «программирование», о котором говорит федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ.
В этом же законе дается определение понятию «государственной программы»: это «документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации». Помимо государственных программ федерального уровня и государственных программ субъектов федерации закон предусматривает также разработку и реализацию муниципальных программ. При этом основой формирования и корректировки государственных программ, как правило, являются стратегии развития Российской Федерации по различным направлениям (см. напр. ч. 8. ст. 16, ч. 4. ст. 18.1 упомянутого «Закона о стратегическом планировании в Российской Федерации»).
Таким образом, можно констатировать, что «к настоящему времени реализация государственных программ является основным инстру-
ментом стратегического планирования в РФ» [2], а программно-целевой метод составляет основу общей методологии государственного стратегического управления. Это вполне естественно, — по самому своему смыслу программа представляет собой наиболее комплексный и концептуально выверенный планирующий документ, наиболее высокотехнологичную форму принятия управленческого решения. Однако, к сожалению, нерешенных проблем в сфере стратегического планирования нисколько не меньше, чем позитивного эффекта. При попытке разобраться в системе государственных программ Российской Федерации выясняется, что это не так просто.
Даже официальный портал государственных программ в сети Интернет не содержит актуальной информации о них. На титульной странице сайта значится: «70 % федерального бюджета, 2 000+ показателей, 80+ органов власти, 43 программы, 5 направлений» [8]. Однако, если пересчитать те программы, которые значатся на этой странице, то их получится 48. Википедия насчитала 40 государственных программ Российской Федерации [5], а по сведениям сайта Правительства Российской Федерации: «Перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства, предусмотрено 44 государственных программы. В настоящее время утверждены и реализуются 41 государственная программа» [6].
Эти последние данные и являются вполне достоверными, по крайней мере, на момент нашего обращения к сайту 9 апреля 2020 г. Такая оговорка весьма оправдана, поскольку с момента принятия Распоряжения Правительства «О перечне государственных программ» 11 ноября 2010 г. в него внесено 37 изменений, и последнее изменение количества государственных программ произошло 18 февраля 2020 г.: раздел III был дополнен программами «Обеспечение химической и биологической безопасности Российской Федерации» и «Мобилизационная подготовка Российской Федерации». Помимо утвержденного Правительством перечня еще одна госпрограмма утверждена Указом Президента России: программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом1 [7].
Государственным программам Российской Федерации, перечень которых был утвержден Правительством в 2010 г., предшествовали фе-
1 О стратегическом планировании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон РФ от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
деральные целевые программы, которые принимались с самого начала 2000-х гг., а также государственные целевые программы 1990-х. Последние давно уже ушли в прошлое, а вот многие федеральные целевые программы продолжали реализовываться и реализуются в настоящее время параллельно со вновь принятыми государственными программами. При этом федеральные целевые программы могут быть вполне самостоятельны, а могут представлять собой подпрограммы государственных программ. По данным сайта «Федеральные целевые программы России» к финансированию из федерального бюджета в 2020 г. предусмотрены 20 федеральных целевых программ. Правда, стоит отметить, что срок действия 12-ти программ из этого числа в 2020 г. завершается2.
Как отмечают специалисты, «одновременное существование многочисленных государственных программ Российской Федерации и, уже ставших традиционными, федеральных целевых программ, продолжающих самостоятельное существование, привело к путанице в идентификации этих разных видов программ экономистами, исследователями, работниками федеральных органов исполнительной власти» [3]. Действительно, обращаясь к базовым нормативным определениям этих документов стратегического планирования не так уж просто заметить разницу: в обоих случаях речь идет о «комплексе мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам», и документаци-онное оформление этого комплекса достаточно сходно. Более высокий уровень стратегии, предполагаемый государственными программами, выражается только в том, что они нацелены прямо на «достижение приоритетов и целей государственной политики» [12]3, тогда как федеральная целевая программа призвана обеспечить «эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития» [9].
Министерство внутренних дел России участвует в реализации ряда государственных программ, являясь ответственным исполнителем всего по одной: «Обеспечение общественно-
2 О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом [Электронный ресурс]: указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом [Электронный ресурс]: указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
го порядка и противодействие преступности». Эта государственная программа содержит в качестве составной своей части федеральную целевую программу «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 гг.». При этом 8 января 2018 г. распоряжением Правительства утверждена еще и «Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018—2024 гг.», которая предполагает на первом своем этапе завершить выполнение мероприятий упомянутой федеральной целевой программы.
Как уже отмечено, в отличие от стратегий различного уровня программно-целевой подход к управлению общественными процессами предполагает увязку конкретных целевых показателей со сроками их достижения, а также проработку ресурсной базы исполнения программы. Именно наличие четких количественных и качественных критериев, индикаторов исполнения делает программу эффективным инструментом реализации государственной политики. Однако, очевидно, что здесь таится и опасность подмены цели показателями. Дело ведь в том, что никакие показатели не могут адекватно выразить цель, — если бы они могли ее выразить, то сами и были бы целью. Но понятие цели не сводится к ряду (даже к очень длинному ряду) количественных данных и качественных характеристик. Возможно, отчасти этот фактор имел в виду Гераклит, сказав: «Не к добру людям исполнение их желаний» [10]: идеальный образ желаемого состояния способен легко заслоняться в сознании человека выражающими это состояние показателями. При этом конкретен в настоящем смысле слова (то есть обладает настоящим содержательным богатством) именно этот «абстрактный» идеальный образ, а те измеримые и однозначные показатели, которые у людей по недомыслию называются «конкретными», являются в настоящем смысле слова абстракциями, то есть отвлеченными от действительного бытия и настоящей жизни формальными характеристиками, которые полностью безразличны к тому, что они (якобы) характеризуют.
Пытаться выразить в формальных показателях саму ту цель, к которой призвана привести программа, видимо, является методологической ошибкой. Более методологически правильно будет находить и формулировать такие маркеры, которые, не претендуя на содержательное раскрытие цели, заставляли бы организовывать работу в верном направлении. Эти маркеры могут касаться не первостепенно значимых характеристик ситуации, но таких ее особенностей, которые являются в каком-то отношении узло-
выми, таких показателей, которые, возможно, не будучи ценными сами по себе, заставляют исполнителя проявлять именно ту активность, которая требуется. С этим связана та особенность государственных и федеральных целевых программ, что далеко не для всех ожидаемых результатов сформулированы целевые показатели и индикаторы. Это нельзя автоматически считать недоработкой, просто целевые показатели могут порой быть только инструментом достижения результата, но не входить существенным образом в сам результат.
Так, например, целевыми индикаторами и показателями в рамках государственной программы «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» являются:
— уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг по линии обеспечения деятельности в области безопасности дорожного движения;
— уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг в сфере миграции;
— численность оправданных лиц и лиц, дела в отношении которых прекращены судом за отсутствием события, состава преступления, а также в связи с непричастностью к совершению преступления (на 1 тыс. обвиняемых по направленным в суд делам, находившимся в производстве следователей);
— численность оправданных лиц и лиц, дела в отношении которых прекращены судом за отсутствием события, состава преступления, а также в связи с непричастностью к совершению преступления (на 1 тыс. обвиняемых по направленным в суд делам, находившимся в производстве у дознавателей);
— доля тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных в общественных местах, в общем количестве преступлений;
— количество (остаток) неразысканных без вести пропавших граждан по отношению к 2012 г. [8].
Первые два индикатора прямо соотносятся с заявленными целями программы, где отдельно выделено обеспечение безопасности дорожного движения и создание условий, способствующих эффективному развитию миграционных процессов. Однако «уровень удовлетворенности граждан» как целевой показатель и индикатор применительно к деятельности органов внутренних дел должен применяться весьма осторожно. Так, например, в ряде регионов России статистически существенный процент населения имеет судимости и достаточно сильно влияние криминальной субкультуры. В таких условиях ставить во главу угла общей оценки
деятельности полиции ее оценку населением вряд ли методологически правильно. Уровень удовлетворенности граждан деятельностью полиции в области безопасности дорожного движения, конечно, в меньшей степени зависит от указанного фактора, — несмотря на частые негативные (и по большей части предвзято несправедливые) отзывы о деятельности ДПС ГИБДД, необходимость обеспечения порядка и безопасности на дорогах никто под сомнение не ставит. Кроме того, методика измерения «уровня удовлетворенности» всегда достаточно проблематична, вне всякого сомнения, результат будет варьироваться в зависимости от применяемого инструментария. Поэтому не случайно этот показатель подкреплен в подпрограмме «Повышение безопасности дорожного движения» более объективными индикаторами: уровень смертности на дорогах, наряду с общей смертностью, отдельно — смертность среди пешеходов и детская смертность.
Точно также показатель «удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг в сфере миграции» подкреплен таким, например, показателем: «отношение количества выявленных фактов незаконного привлечения к трудовой деятельности иностранных работников к количеству выявленных фактов незаконного осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства». Работа на этот показатель побуждает органы внутренних дел прилагать усилия по выявлению незаконных работодателей: если уж выявлен факт незаконной трудовой деятельности мигранта, то (для улучшения показателей) необходимо выяснить, кто его привлек к этой деятельности. Введение трудовой миграции в правовое поле — один из существенных факторов успешной миграционной политики государства.
Среди целевых показателей государственной программы «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» отсутствует привычный нам «процент раскрываемости преступлений», хотя именно раскрываемость (а не суровость наказания, и, тем более, не сочинение новых составов преступлений) имеет реальный профилактический эффект и в наибольшей степени повышает доверие населения к органам правопорядка. Однако работа «на раскрываемость», как известно, нередко подталкивает сотрудников полиции не регистрировать преступления небольшой и средней тяжести, которые имеют маленькие шансы на раскрытие.
В качестве индикатора программа указывает долю тяжких и особо тяжких преступлений,
совершенных в общественных местах, в общем количестве преступлений. Такие преступления имеют крайне низкий показатель латент-ности, скрыть их почти невозможно, а потому улучшить предложенный в программе показатель можно только двумя способами: во-первых, предупреждая и предотвращая тяжкие и особо тяжкие преступления и, во-вторых, максимально полно регистрируя все иные преступления.
В связи с отмеченным инструментальным характером целевых показателей и индикаторов, оправданным представляется мнение о возможности и даже необходимости их корректировки по ходу реализации программы. Так, например, «зарубежный опыт адаптации государственных программ к внешним условиям их реализации демонстрирует ряд общемировых тенденций: делегирование полномочий по корректировке показателей государственных программ ведомствам и независимым оценщикам, увеличение частоты корректировок показателей государственных программ, вплоть до ежеквартальных» [1].
Таким образом, мы видим, что современная система государственного стратегического управления имеет в России уже солидный опыт, уходящий своими корнями в советскую практи-
ку планирования. Эта система представляет собой сложный комплекс различных документов стратегического планирования: государственные программы, федеральные (и иного уровня) целевые программы, национальные проекты, стратегии в различных сферах государственной и общественной жизни. Взаимная увязка этих документов по целям, срокам и исполнителям представляет собой серьезную методологическую и практическую задачу. При этом выработка таких целевых индикаторов и показателей, которые обеспечивали бы эффективное продвижение к намеченным целям, не может быть сведена к простому описанию желаемого состояния. Отдельная большая тема, требующая серьезной проработки, — это методология долгосрочного планирования. Больше ста лет назад экономика (в России, по крайне мере,) существенно зависела от политической погоды, в современном мире форс-мажорные обстоятельства связаны, как правило, с иными факторами, но и помимо них, — мир стал изменчив на качественно более глубоком уровне: появляются и исчезают целые отрасли экономики и целые институты публичной сферы. Все это требует качественно новых подходов к государственному стратегическому управлению.
Список литературы:
1. Белогорцева Ю. А. Адаптация государствен-ныхпрограммкусловиямнестабильнойвнеш-ней среды: зарубежный и российский опыт // Интернет-журнал «Науковедение». Том 9. № 6 (2017). URL: https://naukovedenie.ru/ PDF/128EVN617.pdf
2. БорщевскийГ. А. Инструменты оценкиреали-зациигосударственныхпрограмм Российской Федерации // Государственное управление. Электронный вестник. Выпуск № 67. Апрель 2018 г.
3. Гавва Р. В. Программно-целевое планирование в России и за рубежом // Вестник универ -ситета. 2017. № 7-8.
4. Государственная автоматизированная информационная система «Управление». URL: http://gasu.gov.ru/stratdocuments/ (дата обращения: 06.03.2020).
5. Государственная программа Российской Федерации // Википедия. URL:https:// ru.wikipedia.org/wiki/Государственная_про-грамма_Российской_Федерации/(датаобра-щения: 06.03.2020).
6. Государственныепрограммы//Правительство России. URL: http://government.ru/programs/ (дата обращения: 06.03.2020).
7. Перечень федеральных целевых программ, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на2020 год // Министерство экономического развития. Федеральные целевыепрограммы. URL:https://fcp.economy. gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/FcpList/Full/2020 (дата обращения: 06.03.2020).
8. Портал госпрограмм РФ. URL: https:// programs.gov.ru/Portal/ (дата обращения: 06.03.2020).
9. Федеральные целевые программы России. URL: http: //www.programs-gov.ru/ (дата обращения: 06.03.2020).
10. Фрагменты ранних греческих философов. Часть I. От эпических теокосмогоний до возникновения атомистики / изд. подг. А. В. Лебедев. отв. ред. И. Д. Рожанский. М.: Наука, 1989.
