CC BY
471
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ «СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА ГРАЖДАН»
Е.Э. Стригина, студент
Владивостокский государственный университет экономики и сервиса (Россия, г. Владивосток)
DOI:10.24412/2500-1000-2021-3-1-246-251
Аннотация. Актуальной проблема программирования социальной защиты граждан становится в современный период начавшегося экономического спада, обостренного пандемией CoViD-19. Становятся необходимы социальные программы, способные обеспечить надлежащую: адекватную и своевременную реакцию государства в виде мер социальной поддержки той или иной группы населения в ситуации ухудшения экономической или эпидемической обстановки. Актуальным программирование социальной защиты населения становится и с учетом вероятностей и условий введения тех или иных экономических санкций против отраслей российской экономики, экономических комплексов или отдельных хозяйствующих субъектов. В статье предложен ряд изменений в Государственную программу «Социальная поддержка граждан» и социально-обеспечительное законодательство, в частности: в отношении правового статуса ветерана труда, в отношении порядка выплаты регионального материнского капитала, в отношении установления системы компенсаций на периоды обострения пандемийной обстановки и наращивания социальных ограничений, а также в отношении применения института социального контракта
Ключевые слова: государственная программа, государственное программирование, социальная поддержка, формы социальной поддержки, меры социальной поддержки, реализация государственных социальных программ, социальная защита семьи, материнства и детства, меры социальной поддержки, социальный контракт, социальные пособия, социальные услуги.
Функция обеспечения минимальных условий выживания каждому члену общества, составляющая существо социальной защиты индивида - присуща всем человеческим коллективам и являет собой общее, т.е. общечеловеческое направление деятельности любой государственной власти. Начиная с первобытности, человеческие коллективы брали под защиту самых слабых их членов, что, возможно, составляет одно из отличий человеческого общества от любой иной организации животных. Однако именно в рыночной, или товарной, «капиталистической» экономике вопросы социальной защиты становятся непосредственной обязанностью государства, эти вопросы становятся вопросами высшего -государственного уровня, а само государство, если оно способно обеспечить всех своих граждан на минимальном прожиточном уровне, приобретает характер социального. С другой стороны, рыночная
экономика, в отличие от плановой экономики социализма, обладает существенным элементом непредсказуемости, подвержена как общей цикличной волатильности, так и внутриотраслевым колебаниям (чередованиям подъемов и спадов), что требует от государства, действующего в целях социальной стабильности, предвидения таких рыночных колебаний и формирования планов, или программ по смягчению их последствий. Эти программы социальной защиты и составляют содержание социальной политики большинства современных государств.
Вопросы программирования социальной защиты граждан постоянно затрагиваются и в посланиях Президента Российской Федерации. Так, в Послании Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. Президент России отметил, что «каждый наш шаг... государственную программу мы должны оценивать прежде всего с точ-
ки зрения высшего национального приоритета - сбережения и приумножения народа России» [1]. Далее Президент РФ говорит о программе материнского капитала, о социальной программе для молодых семей - специально для Дальнего Востока, о программах специализированной медицинской помощи и модернизации первичного звена здравоохранения, о программе охраны материнства и детства и т.д. Более того, в этом Послании им впервые был поставлен вопрос и об индивидуальном социальном программировании (социальный контракт). Годом ранее Президент РФ обсуждал в своем выступлении программы льготной ипотеки, программ «Земский доктор» и «Земский учитель», программ борьбы с онкологическими заболеваниями, развития сельских территорий и т.д. [2] Анализ посланий Президента России за последние 7 лет показывает, что в каждой из них подчеркивается значение программ социальной защиты.
Между тем, в отечественной юридической науке вопросы социально-экономического программирования в достаточной мере не исследовались. Двумя случаями частного исследования социальных программ государства являются диссертация В.В. Проскряковой, где ей с позиций конституционного права был дан анализ государственной политики РФ в социально-жилищной сфере (прежде всего - через призму федеральных целевых программ [3]) и диссертация А.С. Матненко о программно-целевом методе планирования и исполнения бюджетного процесса [4]. Исследованиями общетеоретического характера (только двумя из всех, содержащихся в диссертационных фондах) можно назвать диссертации Е.И. Жаровой 2006 г. [5] и А.Ю. Корнюшкиной 2018 г. [6], на которых все изучение отечественной юридической наукой федерального программирования (не считая нескольких работ о программах борьбы с преступностью и диссертации о государственном программно-целевом планировании предпринимательской деятельности В.В. Ванина за 2000 год [7]) можно признать иссякнувшим. Таким образом, исследованием программирования системы социальной защи-
ты, несмотря на заявленную в Конституции России (ее статье 7 [8]) социальность российского государства, до сих пор не занимался никто.
Исследование позволяет заключить, что фундаментальные экономические перемены прямо влияют на изменения в социальном составе граждан Российской Федерации. Данные перемены лишь усиливаются, но не обусловлены таким катализатором, как всемирная пандемия. Сказанное означает необходимость изменения в государственном программировании социальной поддержки.
Анализ направлений, особенностей, форм и средств реализации Государственной программы социальной поддержки приводит к выводам не только о наличии проблем такой реализации, но и о целесообразности внесения в нее ряда изменений, предложенных в работе.
Исследование процесса реализации Государственной программы приводит к выводу, что наиболее актуальной на сегодняшний день, в рамках государственной демографической политики, является активизация развития законодательства о детских ежемесячных пособиях, о компенсациях различного рода (прежде всего -школьных) расходов на детей, а также о компенсациях за работу в условиях повышенного риска заражения новой корона-вирусной инфекцией. В то же время, еще ждет своего развития законодательство о пособиях и компенсациях пожилым людям (как пенсионерам, так и лицам предпенсионного возраста). С другой стороны, исследование позволяет заключить о стабилизации и значительном меньшем внимании Программы к ранее активно развивавшимся нормативным массивам о пособиях и компенсациях лицам, которым был причинен вред техногенными катастрофами (Чернобыльской и на реке Теча), лицам, проживающим в неблагоприятных климатических районах и инвалидам. Сравнительно недавно, как представляется, завершилось формирование законодательства о ежемесячных пособиях и компенсациях военнослужащим.
К числу предлагаемых изменений можно, в частности, отнесли следующие.
К числу принципов установления и назначения мер социальной поддержки Государственная программа относит: справедливость установления, включая, с одной стороны - равенство их получателей, с другой - учет особенностей социально-правового статуса каждой из категорий граждан; обоснованность назначения, т.е. учет органами социального обеспечения всех юридически значимых обстоятельств, которые стали основанием для установления той или иной меры; адресность получения. Последний принцип представляет собой наиболее значимую проблему, которая может быть разрешена с развитием электронных технологий социально-обеспечительных отношениях и, в частности, с формированием Единого регистра граждан.
Представляется целесообразным для случаев, когда статус ветерана труда был присвоен на основе федерального законодательства, закрепить перечень соответствующих пособий и компенсаций на федеральном уровне. Представляется, что уточнение разграничения между федеральным и региональным законодательством в части предоставления тех или иных МСП должно начинаться с того, каким правовым актом - федеральным или региональным - установлен тот или иной правовой статус. Во всяком случае, уточнение такого разграничения должно стать еще одним из направлений развития социального законодательства.
Целесообразным представляется также установить единые (по стандартам федеральных) правила получения средств регионального материнского капитала - в целях консолидированного (единым платежом) получения. Такой подход значительно бы сократил не только походы граждан по различным инстанциям, но и их прямые расходы, например, на нотариальное удостоверение принимаемых ими на себя, в связи с данной выплатой, обязательств.
Далее, развитие новой коронавирусной инфекции потребовало чрезвычайных и срочных мер по социальной защите населения. В этой связи следует предположить, что в рассматриваемую Государственную
программу следует включить возможность развития правовой формы реализации этих мер в направлении создания общих норм, направленных на установление пособий и компенсаций на периоды, когда обострение пандемии потребует наращивания социальных ограничений (в том числе самоизоляции).
Не вполне эффективной видится и государственная социальная помощь в порядке так называемого «социального контракта». Проблема состоит, во-первых, в том, что направления деятельности граждан, в рамках реализации которых только и предоставляется финансовая помощь, крайне ограничены (в частности, в настоящее время это преимущественно фермерская деятельность) - не говоря о существенной доле должностного усмотрения и, как следствие, повышении рисков кор-рупциогенности данных отношений. Возможно, именно эти риски, в свою очередь, крайне усложняют сам процесс получения помощи по социальному контракту, а получаемые суммы часто не отвечают необходимому для данного направления деятельности (того же фермерства) размеру стартового капитала.
Нельзя, однако, не отметить, что названные недостатки (риски макроэкономического характера, сокращения рынков сбыта, новые сокращения рабочих мест) -уже отмечались в Заключении Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год [9] (отчёт за прошедший 2020 г. ещё не составлен).
В Приморском крае в целях повышения реальных доходов граждан и снижения уровня бедности предоставляется государственная социальная помощь на основании социального контракта. Государственная помощь на основании социального контракта оказывается гражданам со среднедушевым доходом ниже величины прожиточного минимума (13 939 рублей). В 2020 году увеличены размеры материальной поддержки и существенно расширены направления государственной помощи в рамках социального контракта:
- поиск работы - 832 человека (размер ежемесячной выплаты составляет 13 958 р.);
- прохождение профессионального обучения и (или) дополнительного профессионального образования - 45 человек (размер ежемесячной выплаты составляет 13 958 рублей и 30 000 рублей на обучение);
- осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности - 87 человек (размер единовременной выплаты составляет 250 000 рублей);
- ведение личного подсобного хозяйства - 78 человек (размер единовременной выплаты составляет 50 000 рублей);
- осуществление иных мероприятий, направленных на преодоление заявителем трудной жизненной ситуации, - 570 человек (размер ежемесячной выплаты составляет 13 958 рублей).
Необходимо отметить, что режим «социального контракта» определенно является, в целом, перспективным направлением. В рамках реализации мероприятий по этому направлению, так называемой «социальной адаптации» государство, ставит приоритетом выход малоимущих граждан на более высокий уровень жизни именно посредством стимулирования активных действий самих граждан для получения постоянного источника дохода.
Однако меры конкретного стимулирования могут различаться.
Представляется, что меры, закрепленные в ст. 8.1 ФЗ от 17.07.1999 № 178-ФЗ [10], существенно различаются по своей эффективности. В частности, наиболее эффективными представляются меры, направленные на поддержку граждан, непосредственно занятых в реальном производстве (ведение личного подсобного хозяйства). Например, занятость в сельскохозяйственной сфере в настоящее время -время роста российского сельскохозяйственного производства (и роста экспорта российской пищевой продукции за рубеж) - определенно, в большинстве случаев, предельно эффективна и позволит реализовать идею социального контракта: финансовая помощь при личной активной деятельности. Однако вызывает удивление
размер такой помощи: 50 тысяч рублей -при том, что именно на селе предпринимательская деятельность для Приморского края (с учетом рекордных для России цен на продукты питания) оказывается наиболее актуальной. Такой размер помощи сельскохозяйственным производителям выглядит особенно странным с учетом кратного превышения этой суммы размерами помощи, выплачиваемой индивидуальным предпринимателям - до 250 тыс. руб.
Напротив, наименее эффективной представляется такая мера, как ежемесячные платежи за один лишь поиск работы: трудно понять, чем эта мера отличается от аналогичного механизма поиска подходящей работы (а равно от механизма прохождения профессионального обучения), который реализуется через органы службы занятости.
Крайне сложной представляется оценка ситуации, связанной с такой мерой, как поддержка индивидуальной предпринимательской деятельности.
Во-первых, очевидна неконкретность и объективная коррупциогенность данной нормы, позволяющая формировать самые разные «схемы» выплат под формальные документальные доказательства предпринимательской деятельности.
Во-вторых, очевидно, что и с точки зрения субъективной, государственные служащие не всегда способны оценить характер предпринимательской деятельности, уровень рисков, точность расчета необходимых в таких случаях (под финансирование предпринимателськой деятельности) бизнес-планов. В частности, у органов социального обеспечения может оказаться недостаточно опыта для советующей оценки планов деятельности граждан, которые запрашивают средства по этому контракту (к примеру, для осуществления предпринимательской деятельности), и именно это направление в рассматриваемой Государственной программе пока не отражено.
В этой связи представляется, что п. 3 ч. 3 ст. 8.1 ФЗ от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ необходимо конкретизировать указанием на виды предпринимательской деятельно-
сти, которые финансируются в режиме со- тельства РФ и актами региональных орга-циальных контрактов приоритетно. Пред- нов государственной власти мер социаль-ставляется, что такой приоритетной дея- ной поддержки.
тельностью должна стать деятельность в Наконец, можно наблюдать рост акту-
реальном секторе экономики, т.е. в секторе альности применения таких мер социаль-товарного производства. ной защиты, которые обусловлены одно-
В завершение нельзя не указать на одну временно двумя или несколькими обстоя-из основных сложностей в развитии сис- тельствами (например, сочетание статуса темы мер социальной поддержки. Она со- безработного, уволенного после 1 марта стоит в том, что вызванная кризисными прошлого года, со статусом родителя, а явлениями необходимость реализации со- также сочетание статуса родителя со ста-циальных функций российского государ- тусом лица, воспитывающего детей и ства привела к росту количества этих мер, проживающего вместе с ними), то есть на-к упрощению условий выплат, к росту их правленных одновременно на поддержку размера до уровня прожиточного миниму- граждан по двум или нескольким видам ма и минимального размера оплаты труда. трудных жизненных обстоятельств, или В то же время - эта система по-прежнему учитывающих одновременно несколько остается достаточно запутанной. В этой социально-значимых обстоятельств.
связи представляется целесообразным Именно такие - комплексные основания скорейшее принятие Социального кодекса применения социальной поддержки целе-Российской Федерации, в котором в каче- сообразно закреплять в существующей стве разделов Особенной части можно бы- Программе Приморского края, с одновре-ло закрепить каждую из установленных менным расширением перечня комплекс-ныне федеральными законами, указами ных мер такой поддержки. Президента РФ, постановлениями Прави-
Библиографический список
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582 (дата обращения: 04.03.2021)
2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 20 февраля 2019 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/59863 (дата обращения: 04.03.2021)
3. Проскрякова В.В. Конституционно-правовые основы государственной политики Российской Федерации в социально-жилищной сфере: на материалах реализации приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ: дис. ... канд. юрид. наук / В.В. Проскрякова. - Челябинск, 2011. - 192 с.
4. Матненко А.С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: дис. докт. юрид. наук / А.С. Матненко. - Омск, 2009. - 362 с.
5. Жарова Е.Ю. Программа как правовой документ: дис. ... канд. юрид. наук / Е.Ю. Жарова. - Нижний Новгород, 2006. - 234 с.
6. Корнюшкина А.Ю. Федеральная программа в системе конституционных гарантий субъективных прав: дис. ... канд. юрид. наук / А.Ю. Корнюшкина. - Белгород, 2018. -185 с.
7. Ванин В.В. Правовые проблемы государственного программно-целевого планирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / В.В. Ванин. - Ростов-на-Дону, 2000. - 156 с.
8. Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изменениями, одобренными Всенародным голосованием от 01.07.2020 г.) // СПС «КонсультантПлюс» - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 20.02.2021)
9. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год // Счетная палата Российской Федерации. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://ach.gov.ru/upload/iblock/fd1/fd14b2ed3fbe89fc11e1eca682f2b40e.pdf (дата обращения: 06.03.2020)
10. О государственной социальной помощи: Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ (посл. ред. от 29.12.2020 № 473-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23735/ (дата обращения: 04.04.2021)
PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF THE STATE PROGRAM «SOCIAL SUPPORT OF CITIZENS»
E.E. Strigina, Student
Vladivostok State University of Economics and Service (Russia, Vladivostok)
Abstract. The problem of programming social protection of citizens is becoming urgent in the modern period of the beginning of the economic downturn, exacerbated by the CoViD-19 pandemic. Social programs that are able to provide an appropriate: adequate and timely response of the state in the form of measures of social support for a particular group of the population in a situation of deterioration of the economic or epidemic situation are becoming necessary. The programming of social protection of the population also becomes relevant taking into account the probabilities and conditions of the introduction of certain economic sanctions against the branches of the Russian economy, economic complexes or individual economic entities. The article proposes a number of changes to the State Program "Social Support for Citizens" and social security legislation, in particular: in relation to the legal status of a labor veteran, in relation to the procedure for paying regional maternity capital, in relation to the establishment of a compensation system for periods of exacerbation of the pandemic situation and the increase in social restrictions, as well as in relation to the application of the institute of social contract
Keywords: state program, state programming, social support, forms of social support, social support measures, implementation of state social programs, social protection of the family, motherhood and childhood, social support measures, social contract, social benefits, social services.
